国企投资项目后评价与投资效益审计比较研究

魏钟泉

对于国有企业来说，投资项目后评价（简称“后评价”）与投资效益审计（简称“效益审计”）作为国有企业资产使用效率的评估方式，在实际操作中既要分工明确，又要共同协作，避免功能定位不清、重复评价以及结论雷同等情况出现，从而推动国有企业可持续发展。

一、国有资本投资公司投资项目管理思路

国有资本投资公司投资项目管理相关文件明确，加强事中、事后监管，及时开展后评价。在国有资本投资公司框架下，后评价应与时俱进，突出重点，重视对投资决策、投资效益、投资风险的关注。侧重分析投资效益，总结经验教训，防控投资风险，反馈投资决策和投资管理。后评价的工作重点集中在分析的出发点和落脚点，指标和分值向投资决策和效益效果倾斜。

二、后评价与效益审计的比较

（一）目的和作用的异同

国有企业投资资金支出使用效益的合理高效是后评价与效益审计的基本出发点和落脚点，二者都可以通过对已投项目的经验教训总结研究，为新的投资决策提供依据，并对投资活动进行监督和管控。但后评价重在“学习—促进”经营服务效果；效益审计重在“监督—促进”管理服务效果。

后评价主要从市场方向、发展战略等角度服务于投资决策，运用科学的评价方法和技术指标体系，综合评价投入、产出情况，分析原因，为提高投资效益提出合理化建议，达到目标纠错纠偏与资源统筹的目的。后评价旨在把好投资的“入口质量”关，即投资决策、资源配置和工程设计等的质量。通过后评价这一专门吸取评价经验的环节，匹配决策—实施—再决策—再实施的项目周期，将后评价结果反馈给被评价项目或新投资项目，从而不断改进决策，达到“边干边学，在实践中学习”的目的。此外，后评价另一项重要的功能是形成约束决策者审慎决策的机制，一定程度上避免决策主体和责任主体错位，加强项目运营管理者的责任心，降低决策失误和运营失败的可能性。

效益审计主要从监督秩序、纪律、效率等方面服务于企业管理，通过对投资支出的真实性、内控制度的有效性或缺陷及成效的检查，发现诸如资金支出结构不合理、投入产出效率低、投资效果差、经济效益不佳和社会效益不理想等问题，而且可以揭示因前期设计不合理、尽职调查不到位、项目论证不充分、决策程序不规范、挤占挪用项目资金和经营管理不善等造成的严重损失和资源浪费，分析原因、提出建议，促进国有企业投资行为更加规范、国有资金使用更加合理和项目经营管理更加高效。一方面，通过对管理行为矫正的方式来保证监督效果；另一方面，通过改进和完善有关制度和运行规则来达成既定目标，促进国有企业高质量发展。

（二）法律法规体系的异同

后评价和效益审计均具有相应法律法规体系和操作指南作为依据，但在法规渊源位阶和层次方面还有差异。后评价起源于20 世纪30 年代的美国，随后快速发展成为发达国家和国际金融组织开展项目管理和实施投资监管的工具。20 世纪80 年代后评价在我国起步，2000 年以后，我国后评价工作发展态势良好，工作制度也不断完善。2005 年5 月，国务院国资委印发《关于中央企业固定资产投资项目后评价工作指南的通知》，指导中央企业开展后评价工作；2008 年11 月，国家发改委发布《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》，对后评价实施程序和成果应用做出了具体要求；2014年11 月，国家发改委印发《中央政府投资项目后评价管理办法》和《中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）》，进一步规范了后评价报告的编制。

近年来，各地方国资委、发改委、大型金融机构以及国有企业也都纷纷出台后评价管理规定、工作指南和实施细则等相关规章。但与效益审计相比，后评价所依据法规体系还较为单薄，法律渊源和层次还不齐全。我国效益审计所依据的法律体系比较完善，法制化程度较高。一是《宪法》层面确立了审计监督制度。二是法律层面人大审议通过了《会计法》《审计法》。《会计法》于1985 年通过，赋予了审计部门对有关单位的会计资料实施监督检查的权力；《审计法》于1994 年通过，明确提出对投资项目进行效益性的审计监督。三是行政法规层面有国务院发布的《审计法实施条例》。四是部门规章层面有审计署制订的《中华人民共和国国家审计准则》。此外，内部审计协会也陆续发布内部审计准则，规范内部审计工作。可见，效益审计整体法律体系较为完善成熟。

（三）范围和实施主体的异同

后评价和效益审计二者范围有重叠的部分，但效益审计的范围大于后评价的范围。根据审计法，国有企业的财务收支均属審计监督范围。从各地后评价相关规章制度看，后评价涉及的投资主要是以现金、实物、有价证券或无形资产等实施的投资，包括设立公司、收购兼并、合资合作、股权投资及基本建设、技术改造等固定资产投资（对原有固定资产所进行的基本维修、维护项目除外）。可见，后评价的范围小于效益审计的范围。从实施主体来看，后评价比效益审计的实施主体更为多元。就企业外部监管而言，后评价可由财政部、发改委、国资委等上级主管和监督部门组织开展，效益审计主要由审计机关组织开展。就企业内部监管而言，后评价可由与投资项目相关的各部门组织实施，必要时可以聘请独立第三方评价机构实施，但需注意避免“自己评价自己”，如承担项目投资建议书编制、可行性研究报告编制、评估、设计、监理、项目管理、工程建设等业务的机构不宜从事该项目的后评价工作；效益审计的组织实施主要以内部审计部门为主。

（四）评判衡量标准的异同

后评价与效益审计对象一致，二者都以效益衡量为主要内容，因此衡量标准具有一定重合性。后评价与效益审计都把经济性、效率性和效果性作为重要的衡量标准，兼顾环境性和公平性。效益是指投资项目有关的经济活动的经济效率和效果。效益不仅指项目投入资金所产生的经济效益，还包括资金投入的经济性，即是否节约；资金使用的效率，即资金合理利用程度；资金使用的效果，即是否达到预期的目标。衡量标准既是开展后评价的评判尺度，也是开展效益审计、提出审计意见的基础。实践中，二者保持衡量标准具有一定的重合性也是必要的，可保证二者在评判同一项目的效益时价值导向大致同向，避免出现因对同一项目的后评价和效益审计衡量标准完全不同，得出的评价结果和审计结论也会出现重大分歧，致使被评价或审计对象无所适从，影响监管的公信力，大大削弱后评价与效益审计的严肃性、客观性和有效性，也不利于二者在提升国企投资项目质量方面发挥协同作用。但除了上述指标外，因后评价更偏向于对投资战略、行业趋势等投资业务的宏观和整体研究，因此，后评价的指标比效益审计的指标更为灵活和宽泛。

三、对策建议

（一）从宏观和微观两个层面防范投资项目风险

高度关注投资项目是否符合国家产业发展方向，是否符合企业发展战略，是否属于企业主业范围，是否存在违反负面清单管控的情形，是否与企业财务状况和经营管理能力相匹配等，从宏观和微观层面分析判断、把住方向、管好大局。具体要求包括：结合宏观经济形势判断投资项目所处行业是否过热，因为过热的时候取数会比较乐观，容易导致不理智的决策；产业政策是否受国家高度管控，价格是否容易受到行业管理部门的调查，项目产品是政府定价、政府指导价还是市场定价或者兼而有之，即对项目的市场化程度进行评判；再对企业技术能力、经营管理水平、资源保障能力、商业模式和盈利模式是否清晰合理等方面进行分析。经过以上分析之后，作出的判断一般不会出现重大偏差。

（二）积极参与但又不完全依赖于项目调研

通过调研可以增加对项目的感性认识，但有时候被调研对象会选择性提供信息。需要对调研获取的信息进行甄别，不可被表象迷惑。笔者曾参与某省属企业对某民营企业沿海石化储运进行收购的项目，由于该项目投资额达数十亿元，又是收购民营企业股权，职业敏感要求笔者必须将其列为监管重点，并为此到项目现场进行调研。调研后，无论是项目设备质量、码头岸线、企业管理等都给笔者留下了很好的印象。然而，通过与某位熟悉航运业务的人士探讨，笔者终于明白这个项目还有两个关键问题需要澄清：一是目前液化船舶已经大型化，而该项目航道部分水域條件无法满足大型化船舶的通行要求；二是项目管网没有与外部公网相连，油品出港存在严重障碍，或者说出港成本较高。可想而知，被调研对象不会把这两个致命因素告诉调研者。除了调研之外，还可以就投资项目走访除投资部门以外的其他相关部门，比如生产经营部门、财务部门和其他具有相关行业专业背景的人士，与之交流项目意见，听取其对特定项目的态度，很可能会取得意想不到的效果。

（三）发挥比较优势采取“弯道超车”

“弯道超车”成为了当前的高频使用词汇，而对于国企产品项目投资而言，则意在以战略性投资为主线，超前占据全产业链中的上游市场，诸如5G技术、人工智能技术、高端制造技术等。因此，国企市场部门便需要对全产业链进行产品发展趋势分析和调研，从而为国企管理层的战略投资选择提供第一手资料。

（四）加强对公司章程和投资协议的把关审查

需要特别强调的是，如果投资的是参股项目或者经营主导权由他方掌控的项目，一定要重视公司章程和投资协议的制定。在公司章程和投资协议中，要对董事会的权利、义务、责任进行非常详细的规定。为防范大股东利用控制权损害小股东利益，要把关联交易的约束性规定写进去、写详细，包括关联交易非关联化情形、回避表决、一票否决权等关键要素。此类教训极其深刻，如某省属企业参与的区域合作项目，因为标的公司存在严重的关联交易非关联化问题，最后导致标的公司作价较大程度偏离企业实际价值。如某市引进某知名民营企业发展当地民航产业，合资公司由民营股东控股，由于公司章程和投资协议缺乏关联交易的约束性规定，控股股东利用规则漏洞占用合资公司巨额资金，且因其财务状况恶化而无法归还。又如某省的一家非标识企业，虽然国有资本绝对出资额巨大，但占比仍然较低，公司由某民营股东组成的团队运作；由于对关联交易的规定不够详细，对董事会授权过大，缺乏有效的相互制衡机制，在国有产权代表反对的情况下，董事会仍然决策收购某民营企业的一个资产包项目，严重背离了公司定位，损害了国有权益。所以，企业投资部门要按照“先小人、后君子”的原则，加强对公司章程和投资协议的把关审查，做好事前风险控制。

（五）聚焦产业空白实现精准发力

从市场结构特征来看，国企力争对标处于全产业链高生态位的国际企业，那么企业必然需要直面寡头垄断市场下的运营要求。由于在位企业已经具有品牌号召力、技术锁定效应以及资本深化能力。因此，国企在产品项目选择上应以填补市场空白为思路，实现组织资源的精准投放。这样一来，才能避免目前诸如国内面板企业所遭遇的尴尬局面。

结语：

后评价和效益审计是新常态下经济发展的客观要求，也是企业提升自身竞争实力的必然选择。二者为相辅相成关系，应注意相互分工与协作。有效使用后评价和效益审计这两项管理监督手段，推动国有企业更加规范化、程序化地进行项目投资管理，优化投资决策，避免盲目投资，对深化国有企业改革、增强国有企业综合竞争力、赢得企业持续健康高质量发展产生重要意义。