济南市级投融资平台承建跨黄河桥隧项目研究

王珲玲

跨黄河桥隧项目的建设对于济南市落实黄河流域生态保护和高质量发展战略、拓展城市空间及加快起步区基础设施建设有着重要意义。通过研究济南市投融资平台的发展现状及跨黄河桥隧项目建设过程中存在的问题，探讨投融资平台更好推动跨黄河桥隧建设的具体路径，以期能够促进其高质量发展并切实落实黄河流域发展战略要求。

黄河地理上贯穿我国西中东三大区域，在生态安全和经济社会发展方面具有十分重要的地位。

一、黄河流域发展战略对济南经济社会发展的重要意义

（一）黄河流域发展战略的基本内涵

黄河流域生态保护和高质量发展战略的提出，对于加强黄河流域生态环境保护、保障黄河长治久安和推动黄河流域高质量发展构建了整体框架，提出了具体要求。从此，黄河流域发展战略同长江经济带发展战略、粤港澳大湾区建设战略、京津冀协同发展战略、长三角一体化发展战略一样成为又一大国家战略。这一战略的提出在当下具有深刻的时代内涵。首先坚持以生态环境保护为优先的原则，逐步改善和解决黄河流域水资源短缺、水土流失、水患风险、源头水位下降、草场退化等问题。其次我国南北方经济发展差距越来越大，近年来全国GDP排名前十的城市只剩下北京一个北方城市，反映出我国区域间经济社会发展的不平衡。黄河流域高质量发展即是大力发展流域中心城市经济，通过它们的辐射带动作用提振整个流域内的经济发展活力。

（二）黄河流域发展战略对济南经济社会发展的重要意义

重大国家战略带来发展良机。在黄河流域发展战略实施以前，济南从未进入国家重大战略中，黄河流域发展战略带来的政策、规划和资金的支持是济南从未获得过的，对于济南来说是千载难逢的发展机遇。

济南是连接京津冀和长三角的重要节点城市，也是重要交通枢纽，济南必须做大做强，才可以带动山东半岛城市群、省会经济圈快速发展，并在京津冀和长三角两者之间形成一个新的城市群高地，承接京津冀和长三角的产业转移和辐射。

国家《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确指出“支持济南建设新旧动能转换起步区”。2021年4月25日国务院正式批复《济南新旧动能转换起步区建设实施方案》，在黄河流域发展战略的加持下，起步区各项规划全面升格、建设进度显著加快。济南要充分利用黄河流域发展战略带来的机遇，跨黄河发展，拓展城市发展空间，优化城市空间布局。

二、投融资平台跨黄河桥隧建设状况及其在黄河流域发展战略中的作用

（一）济南市级投融资平台的发展现状

1.投融资平台的概念。投融资平台是指由地方政府注入土地、资金或股权等设立的、主要以融资和土地出让为手段进行基础设施建设的公司。它与现代意义上的企业有本质区别——不以盈利为核心目的，以行政命令为驱动力，主要为城市建设和公共事业服务。

2.投融资平台在地方经济社会发展

中发挥着重要的作用。投融资平台在交通、住房、教育等基础设施建设和政府公共服务事业中发挥着主力军的作用，这些领域往往资金投入巨大、收益回报较少且慢，相对而言这些领域社会资本不愿意投入，很大程度上需要地方政府财政投入做支撑。投融资平台的出现恰好弥补了这一不足，为城市化进程提供了大量的资金。

3.济南市级投融资平台发展现状。济南市现有市级投融资平台公司6 家，其中承建跨黄河桥隧项目的济南城市建设集团有限公司（简称“建设集团”）的业务涵盖了片区开发、城市建设、市政服务、房地产开发、金融信贷、交通运营、康养旅游等，是济南市经济社会发展的重要参与者。

（二）投融资平台承建跨黄河桥隧的基本情况

济南市现有跨黄河通道13 处，到“十四五”末，济南将建成26 座跨黄河通道，市区跨黄河通道数量将实现翻番，将有效缓解主城区交通压力。

建设集团投资承建跨黄河“四桥四隧”。四座大桥分别是：济南黄河凤凰大桥（全长6.7km，工程总投资63.27 亿元）、济南黄河齐鲁大桥（全长6.7km， 工程总投资46.51 亿）、济乐高速南延项目（全长12.668km，工程总投资51.05 亿元，已通车运营）、济南黄河大桥复线桥（位于老黄河大桥东侧，工程全长7.8 公里，工程总投资78.93 亿元）。四条隧道分别是：济南黄河济泺路隧道（全长4.76km，总投资66.68 亿元， 被誉为“ 万里黄河第一隧”，现已通车）、济南黄河济泺路北延隧道（隧道长3.2km，工程总投资53.7 亿元）、济南黄河黄岗路隧道（全长5.8km，工程总投资65.46 亿元）、济南黄河航天路隧道（隧道段长4.389km，项目估算投资约73.35 亿元）。

（三）跨黄河桥隧对于济南落实黄河流域发展战略的重要意义

济南要落实黄河流域发展战略，实现跨黄河发展目标，首先要做的就是建設高密度的跨黄河桥隧通道，这将有效促进黄河南北两岸经济发展，使各种生产要素自由流通，提高生产效率，更好地发挥济南连接京津冀和长三角乃至济南做为“京沪会客厅”的作用。济南编制印发的《济南市黄河流域生态保护和高质量发展规划》明确提出：“以黄河为枢纽，高标准规划和建设沿黄大通道，密集跨黄通道，使左右岸连接、上下游贯通。”“切实推动跨黄河桥隧项目建设，推动黄河两岸交通布局的优化、衔接成网。”这表明济南为跨黄河桥隧建设做好了规划和政策支撑。

三、投融资平台承建跨黄河桥隧项目存在的问题

（一）项目建设资金投入巨大，融资难度逐年增加

1.跨黄河桥隧项目资金投入巨大。跨黄河桥隧项目作为大型基础设施建设项目，从论证、设计、材料、施工等各个环节都需要大量的资金投入，建设集团投资建设的“ 四桥四隧”项目预计总投入已经达到了近500 亿元。国内能够承建隧道项目的建筑单位屈指可数，行业内缺乏有力竞争，导致议价能力较弱。

2.投融资平台融资发债难度逐年增大。投融资平台的资金来源主要是土地出让金、银行贷款或凭借土地、固定资产等作为担保发行债券。从2014 年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43 号文）颁布和新预算法实施以来，融资平台为地方政府举债的职能逐步被剥离，此后几年间，针对投融资平台的政策越来越多倾向于支持其市场化转型，消除隐性担保隐患。政策性因素提高了发债融资的难度。另外，许多投融资平台运转多年的土地熟化业务也受到了房地产市场疲软的影响，目前开发商普遍缺乏拿地信心，土地“流拍”现象时有发生，导致土地出让金收入下滑。

（二）项目建设技术要求高，推进难度大

1.项目建设技术难度高，缺少参考经验。以“万里黄河第一隧”济南黄河济泺路隧道为例，隧道穿越黄河段采用盾构法施工，隧道最大埋深43 米，最低点位于河床下53.6 米，二级水源地附近施工，环境保护要求高，施工难度大。项目是我国目前最大直径的盾构隧道之一，也是世界上超大直径盾构隧道第一次穿越地上悬河，可以说史无前例。

2.拆迁问题较突出，影响施工进度。跨黄河桥隧在黄河南北两侧需要占用部分村民和工厂的土地，投融资平台不具备拆迁职能，具体的拆迁安置工作必须由属地政府进行。由于部分拆迁工作不细致、不到位，政策不一致，补偿标准不同，导致部分村民不同意拆迁补偿方案，迟迟不搬离征用地域，影响了项目建设的进度。

（三）项目投入运营后收益率较低，成本平衡

困难目前济南黄河济泺路隧道对济南市小客车、公交车及班车免费通行，仅仅针对计重货车收取通行费用。这一举措大大降低了黄河两岸市民通行的交通成本，但也导致投入的巨额建设资金难以通过运营来进行平衡。

四、对济南市级投融资平台承

建跨黄河桥隧项目的建议

（一）拓宽融资渠道

1.对于投融资平台而言，投融资平台应根据负债情况建立短期、中期、长期相结合、债务到期规模相平衡的贷款体系，避免债务集中到期现象出现，尽可能降低融资利率。部分具有投资和融资担保子企业的投融资平台，要充分发挥它们的职能优势，在资本市场为平台多创造收益。在投资和担保领域，平台可以考虑将优质资产打包上市，通过“资产证券化”的方式在资本市场募集资金，来盘活存量资产，放大增量收益。投融资平台应更加重视对金融政策和资本市场的分析研判，充分利用金融创新工具，学习和引进其他城市融资平台在城市开发建设中的融资方法，因地制宜地应用到自身业务中，在可控的风险范围引入更多社会资本。

2.从政府主管部门角度看，应当继续强化投融资平台债务预警和风险监测功能，将融资渠道正规化、显性化，对于平台日常的投融资行为和经营管理信息应实时纳入风险管控系统，进行动态监管。另外，应完善投融资平台的应急偿债资金池制度，面对突然的偿债风险做到债务可控、经营稳定，提升平台和政府的抗债务风险能力。

（二）多措并举加快推进桥隧工程建设进度

1.科学合理安排工期，稳妥推进工程建设。建设集团投资建设的跨黄河隧道施工难度大、风险高，作为投资建设单位应统筹参建单位，合理制订施工方案，做好应急处置预案。尽可能按照市委、市政府要求的通车时间节点来倒排工期，严格按照程序科学施工，保质保量完成建设任务。

2.各属地政府要提高政治站位，按时推进拆迁工作。跨黄河桥隧工程能顺利推进的前提是黄河南北岸作业面拆迁工作顺利完成。若因为拆迁工作进度缓慢而导致工程停工，将致使工期延后。故属地政府应提高政治站位，切实落实管理责任，把群众利益放在心头，切实将有关拆迁补偿政策宣讲到位，按照省市有关政策对地上物和宅基地进行准确测量。针对各区存在的补偿标准不一致的现象，市政府要召开专题会议统筹协调解决。

（三）提升自身造血能力反哺城市建设

1.投融資平台可以利用自有土地进行项目开发。土地出让工作受到市场和政策因素影响较大，在完成每年土地出让计划和充分分析研判市场前景的基础上投融资平台可以自行拿地，选取在各个片区中有开发潜力的商业地块进行综合开发，与成熟的商业运营公司合作，打造片区内有代表性和集聚性的商业综合体或总部办公基地。项目运营成熟、条件具备后，可以通过资产证券化的方式在资本市场募集资金，为投融资平台建设项目输血。

2.投融资平台子公司要继续深化市场化改革。各子公司要充分结合自身经营和债务情况，“自负盈亏”，集中精力做好主营业务，严格把控运营和债务风险。法务部门和财务部门应对子公司运营和财务情况加强监管，严格落实子公司对外投资经营事项审批制度，减少法律和财务风险。对于“僵尸企业”要尽快出清，合理安置人员、处置资产；对于缺乏市场竞争力需要投融资平台长期“输血”的子公司要转变经营思路，扭转经营不利的局面，如限期内不能达到预定目标，应考虑对它们进行“关停并转”，降低运营成本和资金负担。

（作者单位：济南工程职业技术学院）