加快新生代农民工有序流动促进“三大收入差距”缩小

周振

人口流动既是塑造区域差异化发展的重要因素，也可能是弥合城乡、区域、群体等收入差距的有效途径。研究认为，新生代农民工是破解我国城乡、区域、群体间“三大收入差距”的关键群体，是扩大我国中等收入群体的有生力量，对推进共同富裕具有战略意义。要围绕新生代农民工跨城乡、跨区域、跨行业流动，加快破除土地、资本与人口流动不同步、城市间公共资源配置机制不完善、新生代农民工人力资本积累机制不健全、农业转移人口市民化政策不配套等“四大障碍”，促进新生代农民工合理有序流动，推进收入差距缩小。

一、新生代农民工是缩小“三大收入差距”的突破口

（一）从城乡收入差距看，伴随新生代农民工由乡到城迁移，推进社会资本下乡、农业适度规模经营，有助于提高农业劳动产出效率，缩小城乡劳动收入差距

新生代农民工更希望在城市定居，他们不愿意从事农业生产。若顺应新生代农民工城乡流动趋势，农村产权制度改革持续深化，特别是农村产权有偿退出制度不断健全，社会资本下乡环境更加优化，农业投资增加，将有效提高农业全要素生产率和农业生产劳动报酬，对缩小城乡收入差距具有重要意义。

（二）从区域收入差距看，中小城市定居落户将会成为多数新生代农民工的选择，有利于中小城市集聚人口、培育产业、扩大内需，促进城市发展和区域劳动收入差距缩小

新生代农民工主要集中在大城市就业居住，但高房价、高物价导致他们难以定居，未来中西部中小城市将会是他们定居的城市，调查发现多数新生代农民工在老家县城购置了商品房，有利于推动新生代农民工向中小城市流动。一方面，若以县城为重要载体的新型城镇化加快推进，中西部城市基础设施、公共服务持续优化，将会加快吸引新生代农民工向中小城市集聚，由于新生代农民工消费意愿强、消费能力较高，有利于促进中小城市内需潜力释放。另一方面，若中小城市产业平台承载能力增强、产业配套持续完善，承接大城市产业转移和培育产业能力增强，有助于吸引新生代农民工向中小城市回流就业。伴随中小城市生活、生产环境改善，将集聚更多劳动、资本要素，改善要素投入结构，对提升劳动要素报酬、缩小区域收入差距具有重要意义。

（三）从群体收入差距看，新生代农民工成长为技术工人潜力大，有望进入中等收入群体，有助于促进群体收入差距缩小

调查发现，新生代农民工受教育程度普遍较高且与中等收入群体相当，部分还能胜任高新技术类行业，培育成才的空间远大于老一辈农民工。若针对新生代农民工技能培训的体制机制持续健全，这部分群体有望培训成长为产业技术工人，有助于提升新生代农民工收入水平，推动更多新生代农民工进入中等收入群体，将加速促进缩小群体收入差距。

二、影响新生代农民工合理有序流动、制约“三大收入差距”缩小的“四大障碍”

（一）土地、资本等要素流动与新生代农民工进城离农不同步，不利于乡村产业发展和城乡收入差距缩小

新生代农民工从乡到城流动，但其他要素流动却不同步，抑制了劳动产出提升和城乡差距缩小。从人地关系看，附着在新生代农民工身上的农村产权退出机制不健全。新生代农民工名下承包地退出难，宅基地有偿退出和盘活利用制度不健全，迟缓了农业规模经营，不利于乡村产业发展，不利于农民经营增收，也不利于财产权利转为新生代农民工财产性收入。从人钱关系看，社会资本下乡制度环境不优导致乡村产业助农增收效应发挥不畅。新生代农民工离乡离农，为社会资本下乡、发展农业适度规模经营创造了机会，但社会资本下乡存在制度门槛、基础设施不配套、政策不稳定等制约，导致社会资本下乡不足，制约了乡村产业发展和农民收入水平提升。

（二）城市公共资源配置机制不完善，制约了新生代农民工区域定居调节区域收入差距潜力的释放

新生代农民工跨区域流动调节区域收入差距作用的有效发挥，与区域基础设施、公共服务、产业发展等配套环境因素高度关联。受城市公共服务资源按行政级别配置、而非按人口规模配置，土地指标、公共财政资源集中于行政级别高的城市等城市公共资源配置制度不完善的影响，我国中西部中小城市县域消费基础设施不健全、消费潜能受到抑制，公共服务供给量少质不优、集聚人口能力不强，产业平台功能比较薄弱，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势，导致产业发展不足和就业机会较少，削弱了人口流动对区域收入差距收缩的积极作用。

（三）新生代农民工人力资本积累机制不健全，迈向中等收入群体还较困难

调查数据显示，新生代农民工就业“短工化”现象严重，他们难以拥有一个终身职业或成为某个领域行家，收入水平更难大幅提高，这与当前职业技能培训制度不完善高度相关。培训责任上，流出地和流入地政府培训责任支出划分不健全，新生代农民工普遍缺乏培训机会。抽样调查数据显示，近92%的新生代农民工表示愿意参加职业技能培训，但仍有30%的群体没有参加过任何职业技能培训。培训供给上，职业教育培训和社会技能培训体系不健全，新生代農民工缺乏后续岗位晋升所需的高级培训机制。培训方式上，职业技能培训工学矛盾突出且培训方式单一，不适应新生代农民工需求特征。这些导致新生代农民工缺乏职业技能。问卷调查结果显示，60.8%的新生代农民工没有任何职业技能等级，多数新生代农民工困在了产业链低端环节，他们的收入持续提升空间有限。

（四）农业转移人口市民化政策不配套，新生代农民工生活负担过重、收入不安全

一方面，城镇化成本分担机制不健全，新生代农民工打工收入“三个空间耗散”现象严峻。由于围绕新生代农民工城镇住房、子女教育等政策不完善，新生代农民工因婚姻需求不得不在老家农村盖新房，供子女上学需在老家县城购房，还得承受较高就业所在城市租房成本，不仅耗散了大量劳动收入，也迟滞了他们向中等收入群体迈进。另一方面，防范疫情等外部冲击救助政策未向未落户新生代农民覆盖，他们抵御风险能力弱、收入安全性差。如不少城市突发疫情采取防控措施，未落户新生代农民工不能享受流入地相关稳岗扶持政策，对他们增收造成较大冲击，也暴露出了收入不稳定、不安全的问题。

三、促进新生代农民工跨城乡、跨区域、跨行业合理流动，充分释放人口有序流动的收入差距“弥合效应”

（一）深化城乡要素改革，实现农村土地、资本要素配置与人口流动相同步

重点是要实现人地钱等关键要素协同流动，提高乡村产业全要素生产率。一方面，加快健全新生代农民工农村产权退出机制。加快探索举家外出新生代农民工承包地永久性市场化退出机制，建立健全农村宅基地有偿流转、转让制度体系，完善农村集体资产股权转让与退出机制。另一方面，顺应人口流动引导社会资本下乡、改善乡村要素投入结构。健全社会资本下乡指引，破除隐形制度门槛，补齐水电路气等乡村产业基础设施短板，强化县城产业服务带动能力，加强农业政策机制化、制度化管理，确保政策连续性和稳定性，强化农企利益联结机制建设。

（二）围绕新生代农民工落户定居抉择加快发展中小城市

要补齐中小城市生产、生活配套，让新生代农民工“落得下、留得住”。一是实现城市公共资源配置均等化、提升中小城市吸引力。强化以人口规模配置基本公共资源，减少行政等级干预公共资源分配，深化行政区划体制改革，以大中小城市公共资源配置均等化为主题推进中央地方财税体制改革。二是推动中小城市融入都市圈发展、提高城市发展后劲。建设轨道上的城市群和都市圈，推进公共服务共建共享，强化大中小城市产业分工协作，提高大城市对中小城市产业带动力。三是加快提升县城综合承载能力、促进内需释放和区域收入均衡。支持符合条件的县城建设产业转型升级示范园区，增强县城产业支撑能力，顺应人口流动变化趋势，适度提升设施和服务品质。

（三）建立适应新生代农民工的全生命周期职业技能培训制度

要把新生代农民工培育成一流产业工人作为一项重点工作。一是健全新生代农民工培训支出责任机制。探索设立新生代农民工中央专项培训资金，建立全国统一的“培训券”制度，推动“培训券”全国流动，引导新生代农民工依托“培训券”自主选择区域、机构等购买培训服务。二是大力推进岗位技能提升培训。加大力度支持企业对新生代农民工广泛开展技能培训，重点对新生代农民工开展岗前培训、企业新型学徒制培训、岗位技能提升培训、高技能人才培训。三是创新培训内容和方式。聚焦智能制造、家政服务等用工矛盾突出行业，开展相关职业（工种）技能培训，推广工学一体化、“互联网+职业培训”、职业培训包、多媒体资源培训等培训方式。

（四）完善新生代农民工市民化的“人地钱挂钩”等政策

重点是健全新生代农民工市民化机制，关键点是健全“钱随人走”“地隨人走”机制。一方面，健全“资源（钱）随人走”的基本公共服务投入机制。以基本公共服务属性划分、分类确定“钱随人走”的资金项目，以事权与支出责任划分、分级确定改革主体，明确“钱随人走”制度改革的分级实施主体，分层级有序推进改革，实现中央、省级、市县在基本公共服务领域财政事权和支出责任相适应。另一方面，深化改革建立“地随人走”政策框架体系。健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳新生代农民工落户数量挂钩机制，支持人口流入较多大城市和地区盘活农村集体建设用地、建设适宜新生代农民工的租赁住房，根据新生代农民工流动的区域特征，分区域制定差别化供地政策和土地制度改革方案。

（五）重视提升新生代农民工收入的稳定性、安全性

突出做好稳就业、稳增收、债务风险化解等三篇文章。一是疫情之下实施稳企稳岗稳就业行动。着力稳定市场主体，保障重点领域用工，创新发展灵活用工服务，加强人力资源市场供求信息监测。二是健全新生代农民工工资正常增长机制。维护新生代农民工合法权益，强化工资收入分配的技能价值导向，促进企业合理提高具备技能的新生代农民工人才工资薪酬待遇，保障新生代农民工工资支付。三是多措并举防范化解新生代农民工债务风险。推进农村产权制度改革，改善新生代农民工家庭资产负债率，增强住房、医疗、教育等公共消费对新生代农民工减负作用。

〔本文系国家社会科学基金项目“混合经营对农村集体经济发展的作用机理及其政策体系研究”（21CJY060）研究成果〕

（作者单位：国家发展改革委产业所）