补齐铁路煤炭运输结构性组织性短板全面提升能源运输战略安全保障能力

樊一江　刘思琦

我国煤炭产销供需时空不均衡，形成了“北煤南运、西煤东调”运输格局，铁路发挥了骨干运输作用。当前，我国铁路运输总体适应煤炭产销流通需要，但运能呈紧平衡状态，“迎峰度夏过冬”时期煤炭运输供给不足不畅不灵活，影响经济社会运行和高质量发展。为有效缓解区域性、季节性突出矛盾，部分骨干通道能力紧张，局部线路能力闲置，极端气候频发，海外煤炭贸易波动，以及“双碳”目标下产业转型升级要求趋严的影响，需围绕中国式现代化下国家生产力战略布局，深入研判煤炭供需长期走势和短期态势，精准补齐铁路运输短板，消除路网堵点卡点，加强专业货运通道布局，完善疆煤外运通道，加快国家煤炭储配基地前置性布局建设，优化提升铁路煤炭直达运输、铁水联运、干支衔接水平，强化一体化运输组织与现代物流组织、现代产业链供应链组织深度联动，统筹跨区域铁路煤运和特高压输电以及区域性新能源协同发展，战略谋划进口煤炭布局，全面筑牢我国煤炭能源运输安全屏障。

一、我国铁路运能总体适应煤炭产销和国家生产力布局

（一）我国煤炭资源丰富但区域分布不均

我国富煤、贫油、少气，煤炭是主体能源，煤炭分布“北多南少、西多东少”，产销供需时空分布不均衡。2022年，我国煤炭总产量45.6亿吨，同比增长10.5%，超过世界煤炭产量的50%。其中，晋陕蒙三省区（即“三西”地区）煤炭产量占全国总产量比重超过70%。在“双碳”目标要求下，煤炭生产中心加快向晋陕蒙以及新疆等资源禀赋好、开采条件好的地区集中。目前，我国煤炭净调出省份为山西、内蒙古、陕西、新疆、贵州等，净调入省份主要有山东、江苏、广东、浙江、河北等。

（二）我国已形成“五横七纵”铁路煤炭运输通道

铁路是我国煤炭运输的骨干方式，当前我国已形成“五横七纵”铁路煤炭运输通道。“五横”通道包括“三西”外运北通道、中通道、南通道，蒙东外运通道，云贵外运通道。其中，北通道以动力煤外运为主，主要运输晋北、陕北和神东煤炭生产基地至京津冀、东北、华东地区以及至秦皇岛、唐山、天津、黄骅等港口的煤炭；中通道以焦煤和无烟煤外运为主，主要运输晋东、晋中煤炭生产基地至华东、中南地区以及至青岛港的煤炭；南通道以焦煤、肥煤和无烟煤外运为主，主要运输陕北、晋中、神东、黄陇和宁东煤炭生产基地至中南、华东地区以及至日照、连云港等港口的煤炭。“七纵”通道包括浩吉铁路、焦柳铁路、京九铁路、京广铁路、包西铁路、兰新铁路、兰渝铁路。除浩吉铁路以煤炭运输为主外，其余大多为路网干线，同时承担着大量普速客运以及其他大宗物资运输任务。

（三）煤炭铁水联运是铁路直达运输的重要补充

国内煤炭运输组织方式主要包括铁路直达、铁水联运等。其中，铁路煤炭直达运输运量约占煤炭运输总量的60%左右，铁水联运占30%左右，公路运输占比不到10%。铁水联运是“北煤南运”重要运输方式，在运输成本、能源消耗等方面具有比较优势。煤炭装船港包括秦皇岛港、唐山港、天津港、黄骅港、青岛港、日照港、连云港港等北方七港，接卸港包括上海港、宁波舟山港、广州港等南方港口。

（四）我国铁路运能总体适应国家生产力布局

随着高速铁路逐步成网，部分既有线路能力得以释放，同时改扩建工程推动铁路煤炭运输通道向重载化迈进。按照设计能力计算，当前我国主要煤炭基地铁路外运能力超过30亿吨，其中“三西”地区达18亿吨以上。2022年，全国铁路实际发运煤炭约26.8亿吨，同比增长3.9%，铁路运输能力基本能够满足煤炭运输需要，与国家生产力布局总体适配。从发运量来看，2010—2022年，全国铁路煤炭发运量由20.0亿吨增加到26.8亿吨，全国铁路货物发运量由36.4亿噸增加到49.3亿吨，全国原煤产量由34.3亿吨增长到了45.6亿吨，铁路煤炭发运量占铁路货物发运量比重保持在50%以上，占全国原煤产量比重在60%左右波动。

（五）疆煤外运态势良好，在全国煤运格局中地位不断提升

新疆是我国重要的煤炭资源接续区和战略性储备区，资源储量丰富、煤炭种类齐全，大多是整装待开发煤田，埋藏浅、开采条件好，预测储量2.2万亿吨，约占全国的40%，主要集中在准东、吐哈、伊犁、库拜四大煤田。目前，疆煤外运以铁路为主，铁路通道呈“一主两翼”布局。“一主”为兰新铁路，疆煤外运占比约为91%。“北翼”为临哈铁路及西向延伸线，即临河—哈密—将军庙铁路，占比约为2%；“南翼”为格库铁路，占比约为7%。2022年，新疆铁路煤炭运输总量1.2亿吨，同比增长29%，其中疆煤外运5233万吨，同比增长45.7%，主要运往甘肃、青海、宁夏、川渝等地。

二、当前我国铁路煤炭运输存在的主要问题

（一）铁路煤炭运输整体呈现紧平衡状态，骨干通道能力紧张与局部线路能力闲置矛盾突出

随着铁路网络的逐步完善，我国铁路煤炭运输已经告别了“以运定产、以运定销”的运力紧缺时代，整体呈现紧平衡。从横向通道看，“三西”煤炭外运通道部分线路能力紧张，神朔—朔黄、京原、集通等铁路处于满负荷甚至超负荷运转状态，大秦铁路运量达到4.5亿吨设计能力，南昆铁路等云贵煤炭外运通道能力相对紧张。而瓦日、蒙冀等铁路由于集疏运网络建设迟缓等原因，运能未能有效利用，2022年瓦日铁路能力利用率不足60%。从纵向通道看，京广、京九、焦柳铁路等东中部通道接近满负荷运行，包西通道达到运能瓶颈。相反，由于浩吉铁路与汉丹铁路联络线未同步建成，集散能力有限，导致浩吉铁路运力不能完全释放，2022年能力利用率不足30%，纵向煤运大通道“吃不饱”问题较为突出。

（二）煤炭市场季节性波动与铁路运力常规性配置不协同，极端气候多发导致区域性煤炭需求峰值屡创新高，铁路煤运应急保障能力亟待增强

火电、钢铁、水泥、化工是我国主要用煤行业，煤炭需求存在季节性波动。特别是火电行业，“迎峰度夏”和“迎峰过冬”对电煤需求较平时有大幅攀升，2022年淡季（如4月份）用煤量为1.8亿吨，旺季（如8月份）激增至2.5亿吨，涨幅约40%。铁路若按照旺季需求配置敞车等运力，将导致大量敞车大部分时间被闲置，若按照全年平均需求水平配置运力资源，又难以有效满足旺季煤运需求。铁路行业追求最佳投入产出比的自身利益诉求与用煤行业要求铁路满足其不稳定运输需求之间的矛盾冲突，成为影响铁路煤运持续健康发展的关键问题之一。近年来，我国极端气候多发强发，水电资源丰富的云桂川等地区，频繁出现因降水不足火电替代水电的情况，季节性跨区域煤炭调运需求激增，铁路煤运供给保障“慢半拍”问题凸显。从今年1—5月情况来看，全国原煤产量19.1亿吨，同比增长4.8%，西南等地区降水总体依然偏少，未来时期铁路煤炭运输压力可能加剧，应急保障保供能力亟待增强。

（三）煤炭运输组织模式传统，过度依赖直达运输，依托煤炭战略储配基地的“干—支—储—配—运”现代运输组织发展有限，运输灵活性弹性韧性不足

煤炭运输组织更多强调围绕煤炭基地和重要消费地间的铁路直达运输，以及煤炭基地和沿海主要接卸港口间的铁水联运，“中转性、储配性”枢纽发展不充分。国家煤炭战略储配基地和专业化物流园区布局功能不完善，部分基地和园区在动态库存管理、精细加工、智能调度、自动洗选等方面与现代煤炭物流业的要求相距甚远，“干线—支线—仓储—配送—运输”等运输组织水平不高，铁路对区域性、季节性煤炭需求波动的运力时空配给调节能力有限，影响运输时效性、灵活性以及安全韧性。铁路运输数字化信息化水平有待提升，铁水联运信息共享有待形成更高水平发展合力。

（四）疆煤外運是我国应对进口煤炭依赖风险的有效手段，但成本偏高、通道不足、能力紧张等问题亟待解决

近年来，我国进口煤炭规模不断增长，今年1—5月，全国进口煤炭更是超过1.8亿吨，同比增长89.7%。当前国际煤炭贸易波动加剧，我国进口煤炭风险加大。疆煤外运对我国应对进口煤炭依赖风险具有重要作用，但存在三大问题。一是距离长、成本高。疆煤到川渝地区运距为2000—2600公里，是“三西”运距的1.5—2倍。疆煤到东部沿海地区运距超过3500公里，是“三西”运距的3倍。二是通道布局不完善，既有线路能力紧张。兰新铁路是国家铁路主干线，承担大量非煤货物进出疆运输，中欧班列快速发展在一定程度上挤占了煤炭等大宗货物运力。目前，兰新铁路新疆段能力利用率约为85%，甘肃段已接近饱和。三是空车调配受限。新疆是全国铁路网尽头和末梢，长期空车不足，大量煤炭调出需要煤运列车长途返空运行，增加疆煤外运综合成本。

三、主要建议

（一）消除铁路网堵点卡点，优化调整运力布局，精准解决铁路煤炭运输紧平衡以及区域性、季节性矛盾

根据煤炭流量流向，加大煤运网络扩能改造力度，重点围绕骨干通道能力紧张与局部线路能力闲置矛盾，加快消除网络堵点卡点，强化瓦日铁路、浩吉铁路等的集疏运网络，提升煤运通道效能。加强铁路煤炭运输运力分配和布局调整，优化空车调配方案，避免车流积压，鼓励相关企业通过扩充自备车等方式弥补铁路敞车缺口，提高铁路煤炭运输应急保障能力，更好适配重点煤炭生产企业和消费企业在不同时段的运输需求。

（二）加快完善疆煤外运通道布局，提高市场竞争力，多措并举推动疆煤外运上台阶上水平

打通疆煤外运瓶颈，推进疆煤外运铁路扩能改造，加快兰新高速铁路提质达速，有效分流既有线路旅客运输需求，释放兰新铁路货运能力。积极推进将淖铁路建设，根据疆煤入宁情况研究推进临哈铁路电气化改造，提高疆煤外运车辆设备的保障能力。研究完善长距离大宗货物运价优惠机制，在疆煤外运中探索采用“量价捆绑+运价下浮”等模式，增强疆煤外运市场竞争力。

（三）优化运输组织模式，统筹铁路煤炭直达、铁水联运、干支衔接等组织调度与衔接，强化煤炭战略储运基地布局建设

研究创新运输组织模式，围绕“干线—支线—仓储—配送—运输”等现代运输组织模式，强化国家大型煤炭储运基地和物流园区前置性布局建设，提高基地园区的智能化、专业化水平，重点提升西南、中南等煤炭需求季节性波动较大地区的运输组织灵活性。引导“港航铁”企业加强资源整合，整体提高铁路煤炭直达运输、铁水联运、干支衔接水平。通过公路治超查违、铁路进港区园区等方式，加快推进煤炭长途汽运“公转铁”。

（四）系统谋划进口煤炭总体战略布局，统筹推动跨区域铁路煤运、特高压输电、区域性新能源协同发展

综合考虑我国煤炭供需和国际煤炭贸易格局，研究谋划进口煤炭发展战略以及境外煤炭战略支点总体布局。围绕区域生产力布局以及跨区域铁路布局，系统研究华北、华东、华中以及川渝等区域的特高压主骨架和主网络。因地制宜推动区域性新能源发展，研究推动“三北地区”风电和光伏发电基地化规模化开发，研究推动东部沿海地区海上风电集群化开发等。

（樊一江，国家发展改革委运输所研究员。刘思琦，国家发展改革委运输所助理研究员）