欧盟排放交易体系运行机制及对我国的政策启示

金瑞庭　张一婷

欧盟排放交易体系（EU ETS）是全球首个碳交易市场，先后经历四个发展阶段，形成总量控制与分配机制相结合、配额储存与预留机制相结合的排放交易体系，并配套建立监测、报告与核查制度和碳边境调节机制（CBAM）。需要注意的是，随着欧盟排放交易体系的发展，其可能对我国商品出口以及碳定价均产生影响。建议坚定不移办好自己的事，牢牢坚持“3060”目标不动摇，逐步完善碳排放交易体系，持续完善绿色低碳政策体系，更加积极主动参与全球气候治理，提高我国在气候变化领域的国际话语权和影响力。

一、欧盟排放交易体系的发展历程

欧盟排放交易体系于2005年正式建立，其初步设想起源于1997年《京都议定书》为工业化国家设定的减排目标。具体发展历程可以分为四个阶段。

第一阶段为2005年至2007年。该阶段为试验阶段，涵盖欧盟成员国，建立总量控制制度，实施限额设定，即国家分配的欧盟排放交易体系配额（EU ETS Allowances，EUA），其中95%的排放配额采用免费发放形式、5%的排放配额采用拍卖形式，超额罚款为40欧元/吨。参与交易的行业包括电力和热力生产、钢铁、石油精炼、化工、玻璃陶瓷水泥等建筑材料、造纸印刷等；交易的标的仅包括CO2排放配额。

第二阶段为2008年至2012年。该阶段为《京都议定书》履约阶段，主要目标是帮助欧盟各成员国实现减排承诺，涵盖国家扩展至冰岛、列支敦士登、挪威。配额分配方面，90%的排放配额采用免费发放形式、10%的排放配额采用拍卖形式，超额罚款为100欧元/吨。行业覆盖方面，将航空业纳入到碳排放交易体系内；交易标的方面，仍然仅包括CO2排放配额，部分国家列入了硝酸生产过程中产生的氮氧化物排放。

第三阶段为2013年至2020年。该阶段为欧盟排放交易体系改革阶段。该阶段在欧盟范围内实施CO2排放线性递减的要求，每年对排放上限减少1.74%，到2020将排放量比1990年的水平减少20%，并且逐渐以拍卖的形式取代免费分配的形式；其中，能源行业要求完全进行配额拍卖，工业和热力行业根据基线法免费分配。该阶段还引入市场稳定储备（MSR），旨在吸收市场上的任何过剩配额并减少价格波动。此外，欧盟还制定了碳泄漏清单，以识别因碳成本高而有可能将业务转移到欧盟以外国家的行业。

第四阶段为2021年至2030年。该阶段每年对排放上限减少2.2%，到2030年排放量比2005年的水平减少43%。该阶段还建立碳边境调节机制，并引入现代化基金和创新基金两个低碳基金机制；其中，现代化基金用于支持提升能源效率的投资以及低收入成员国能源部门现代化，创新基金用于支持能源密集型行业使用可再生能源、碳捕捉和存储等创新技术。

二、欧盟排放交易体系的运行机制

一是总量控制与分配机制。EU ETS的核心交易原则是总量控制交易原则（Cap and Trade）。前两个阶段，每个成员国编写一份国家分配计划（National Allocation Plans，NAPs），公布本国分配的拟定配额，欧盟委员会对NAPs进行评估，批准或修订拟分配的配额总数。自第三阶段开始，成员国需要准备一份国家执行措施（National Implementation Measures，NIMs）。欧盟委员会检查和批准NIMs，必要时要求修改，以确保统一所有成员国的分配方法。如果企业实际排放量小于分配的排放许可量，那么可以将剩余的排放权出售，获取利润；反之，需要购买排放权，否则将受到惩罚。欧盟希望以上述市场化机制激发私人部门减排。

二是配额储存与预留机制。市场稳定储备机制是欧盟为了应对需求侧冲击和配额过剩来稳定碳市场信心的机制。欧盟每年发布截至上一年末碳市场的累积过剩配额总数，然后将过剩配额总数的24%（2024年起为12%）转存入MSR。同时，当市场配额低于4亿吨，或者虽不低于4亿吨但连续6个月以上的配额价格较前两年的平均价格高出3倍，则从储备中取出1亿吨配额注入拍卖市场，从而有效应对不可预料的需求侧冲击。

三是建立监测、报告与核查制度。监测、报告与核查制度是EU ETS中获取配额数据的重要来源，也是维持整个体系有效运作的基础与支撑。其遵循的基本原则包括排放源和源流的完整性，监测的一致性和可比性，数据收集、编译和计算的透明性和准确性等。同时，欧盟还建立了安全高效的交易环境和安全机制，主要包括金融工具市场指令（MiFID）和条例（MiFIR）、市场滥用条例（MAR）、市场滥用刑事制裁指令（CSMAD）、反洗钱指令（AMLD）、资本要求指令和条例（CRD/R）等管理措施。

四是建立碳边境调节机制。EU ETS将提高能源投入的价格，相对于没有碳价格的司法管辖区的生产，碳价格可能会对欧盟的生产造成不利影响。这种劣势可能会通过将生产和排放转移到其他司法管辖区来破坏碳定价政策的有效性，导致“碳泄漏”。为防止“碳泄漏”，在为温室气体排放付出代价的国内生产商和可能不为此付出代价的进口商之间创造公平的竞争环境，欧盟建立CBAM。

三、对我国的影响分析

（一）对我国商品出口的影响

以CBAM涵盖的水泥、电力、化肥、钢铁和铝五大行业为例，根据联合国贸发会议（UNCTAD）的测算，若实施CBAM，发达国家纸制品、化学产品和化肥、水泥和玻璃、钢铁等黑色金属、铝等行业出口将有所提升，而发展中国家的出口将出现下降；其中，我国碳密集型产品出口将下降1.98%。因此，短期内对我国对欧盟出口的影响不大。但从长远来看，由于欧盟在低碳领域不断发力、建立国际经贸规则以提升自身产业竞争力，可能会削弱主要制造大国在技术和生产成本方面的优势。一旦欧盟制定新的碳關税并针对我国优势产业征收，结合反倾销、反补贴和供应链等其他贸易法案和工具，可能会形成限制我国产业发展的一揽子政策体系。

（二）对我国碳定价的影响

2017年，我国启动全国碳排放交易体系。2021年7月，我国碳排放交易体系价格正式开始交易，交易最初仅涵盖电力行业。我国碳排放交易体系平均碳价维持在35元/吨至65元/吨之间，而近两年欧盟碳排放交易体系价格不断走高，甚至突破100欧元/吨，我国碳价格显著低于欧盟。CBAM要求进口商在向欧盟进口特定种类商品时申报商品的碳排放量，并按照EU ETS的碳價格购买相应的CBAM证书。因此，CBAM实施以后，即使我国对欧出口在国内支付了碳成本，但是由于碳价格不对等，欧盟进口商仍需购买CBAM证书，从而欧盟主导全球碳价格并影响其他国家的碳价格，我国碳排放权交易市场自主定价将面临挑战。

四、政策启示

（一）坚定不移办好自己的事

根据欧盟的经验，碳排放交易体系的建设不是一蹴而就的，而是在边做边学中自我完善，以适应经济和社会的变化，切实推动所在地区不断提高和实现应对气候变化的目标和承诺。建立牢牢坚持“3060”目标不动摇，抓实抓好抓细碳达峰碳中和“1+N”政策体系贯彻落实，有计划有步骤实施好“碳达峰十大行动”。立足以煤为主的基本国情，坚持先立后破、通盘谋划，持续推进煤炭清洁高效利用，提高非化石能源消费比重，加快规划推动大型风电光伏基地。

（二）逐步完善碳排放交易体系

加快落实新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，建立统一规范的碳排放统计核算体系，推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。以助力我国实现碳达峰碳中和为目标，充分考虑国际国内经济形势、保障能源供应等因素，在保证配额总量增长适应经济社会发展的基础上，合理设计碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案，明确配额发放、调整及清缴履约等管理流程。逐步扩大碳排放权交易主体范围，探索推动石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高耗能行业纳入全国碳交易市场，加快制定碳汇项目参与全国碳排放权交易相关规则等。

（三）持续完善绿色低碳政策体系

建立健全多能源品种协同互济、源网荷储集成优化的体制机制，强化财税、金融、环保、国土等政策协同。推动制定修订能源法、电力法、煤炭法等，组织实施能源领域碳达峰碳中和标准提升行动。研究制定促进清洁能源消纳的政策机制，加强对相关政策落实情况的监管。建立能源绿色低碳转型监测评价机制，重点监测评价各地区能耗强度、能源消费总量、非化石能源及可再生能源消费比重、能源消费碳排放系数等指标，评估能源绿色低碳转型相关机制、政策的执行情况和实际效果。

（四）切实提高气候变化国际议题设置能力

密切关注美西方气候变化议题最新动向，积极考虑将气候变化议题纳入领导人双多边会议重大安排。积极参加二十国集团、亚太经合组织等平台气候变化议题磋商，指导支持中国专家深入参与国际重要气候变化报告研究。做好基础四国、立场相近发展中国家等工作，主动增进与最不发达国家、小岛屿国家的相互理解，强化在1.5℃温控目标、“退煤”、甲烷减排以及《巴黎协定》实施细则等重大问题的立场协调。

（金瑞庭，国家发展改革委外经所研究员。张一婷，国家发展改革委外经所副研究员）