美国数字贸易规则对我国影响及应对措施

李久盛

随着信息技术的推广应用和数字经济的快速发展，数字贸易实现快速发展并已成国际贸易和经济增长的新引擎，各国纷纷出台政策促进数字贸易发展，抢占数字贸易规则话语权与制定权。美国作为全球数字贸易产业发展大国，以引领全球数字贸易规则作为其政策优先方向，加速与其他国家签署数字贸易规则协定，“美式模板”数字贸易规则的全球影响力不断提升。通过对美国数字贸易规则发展开展研究，有助于借鉴“美式模板”数字贸易规则的发展經验，充分认识其对我国数字贸易发展的影响并针对性提出发展建议。

一、美国数字贸易规则的发展阶段

从2000年起，美国不断在其主导的贸易协定中推出其数字贸易规则。从美国—约旦自由贸易协定到《美墨加协定》和《美日数字贸易协定》，逐步形成了数字贸易规则的“美式模板”。

（一）萌芽阶段：与各国签署自由贸易协定

2000年至2010年，美国签订的双边贸易协定中共有9个涉及数字贸易规则。其中，2000年，美国第一次将数字贸易规则纳入其与约旦签署的自由贸易协定，提出了支持提供电子服务、免征电子传输关税、电子传输不设障碍等条款，但此次纳入协定的相关条款是非强制性的。2007年，美国与韩国签订自由贸易协定，将电子商务章节条款内容扩展至9条，涉及跨境传输信息、无纸化贸易、电子认证与签名、线上消费者保护、电子传输免征关税等内容，标志着“美式模板”数字贸易规则初具雏形。但这一阶段，美国与各国签订的自由贸易协定涉及的数字贸易规则内容基本不具备强制约束力。

（二）形成阶段：与12国签署《跨太平洋伙伴关系协定》

2015年，美国与日本、加拿大、澳大利亚、新加坡、智利等共12个国家签署《跨太平洋伙伴关系协定》（简称TPP）。TPP设了专门的电子商务章节，共18条条款涉及数字贸易规则相关内容，涵盖了美国数字行业的大部分需求，被视为美国在亚太市场制定数字治理和区域多边规则的模板，奠定了“美式模板”数字贸易规则的基础。2017年，虽然美国退出TPP，但由剩余11国构成的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，全面继承了TPP关于数字贸易规则的内容条款。

TPP在个人信息保护、数据跨境自由流动、源代码保护、数据存储非强制本地化、电子传输征收关税、市场准入、电子商务便利化等核心规则方面提出具有约束力的要求。其中，数据自由流动方面，TPP要求缔约方不能以在本地设立数据中心、转让源代码作为企业开展业务的条件。市场准入方面，TPP要求缔约方不允许设置歧视性或者阻碍壁垒，不能征收电子传输关税。商业便利化方面，TPP鼓励无纸化贸易、电子认证与电子签名。

（三）发展阶段：签署代表美国数字贸易规则最高要求的《美墨加协定》

2018年，美国与墨西哥、加拿大签署《美国—墨西哥—加拿大协定》（简称USMCA），在TPP协议基础上对数字贸易规则升级，强制要求数据跨境自由流动、源代码保护等，是目前美国所签订的最能体现其数字贸易核心诉求的贸易协定。美国贸易代表办公室表示，希望以USMCA和《美日数字贸易协定》为模板，发挥其在数字贸易领域规则制定中的示范和外溢效应。

USMCA首次将数字贸易作为单独章节写入协定并明确了数字产品的定义，将计算机程序、文本、视频、图像、录音或者其他经过数字编码、用于商业、能够通过电子方式传输的产品都视为数字产品。与TPP相比，USMCA在数据跨境流动、数据本地化等方面提出了更严格的要求，以此更好地保护美国数字企业的竞争力。USMCA要求确保数据跨境自由流动、最大限度减少数据存储本地化、禁止公开源代码和算法能力、禁止设置市场进入壁垒、禁止征收电子关税等。

二、美国推动数字贸易规则的做法经验

（一）注重数字贸易理论和政策体系建设，强化数字贸易发展基础

美国是全球最早开展数字贸易研究的国家，通过加强数字贸易理论研究，界定数字贸易的内涵范围来掌握制定数字贸易规则的主动权；通过建立数字贸易管理机构和出台政策支持数字贸易产业发展，增强美国数字贸易产业发展基础和企业全球竞争优势，进一步促进了美国掌握全球数字贸易规则制定的主动权。

数字贸易概念方面，2013年，美国国际贸易委员会率先提出数字贸易概念。2017年，美国贸易代表办公室进一步扩展数字贸易概念，在《数字贸易关键壁垒》报告中指出，数字贸易不仅仅是在线的货物和服务贸易，还包括实现全球价值链的数据流、实现智能制造的服务等平台和应用。美国将数字贸易概念范畴不断扩展，强调数据的自由流动，使得数字贸易中要探讨的规则也更加复杂和高要求。而数字技术和数字平台企业实力较强，复杂和高要求的数字贸易规则将进一步强化美国企业在数字经济和数字贸易领域的优势，为其海外发展提供更多核心竞争力。

支持数字贸易发展方面，一是成立专门的机构管理和推动数字贸易发展。2016年，美贸易代表办公室建立了数字贸易工作组，通过建立面向数字贸易政策和挑战的组织架构，实现快速识别数字贸易壁垒和制定相应政策规则；2023年2月，美国联邦贸易委员会成立新的科技办公室，开展数字经济、数字贸易相关的政策研究和执法工作，旨在帮助美国解决其认定的“非法商业行为”以维护美国利益。二是开展面向数字贸易壁垒的研究。2016年，美国众议院筹款委员会组织了“扩大美国数字贸易和消除美国数字出口壁垒”听证会；美国联邦贸易代表处连续每年发布《外国贸易壁垒评估报告》，识别和总结各国当前存在的数字贸易壁垒。三是出台支持数字贸易发展政策。2018年，美国国会联合经济委员会召开“需要确保美国在数字贸易领域领导力”的听证会；2019年，美国国会研究服务局发布《美国和全球经济中的数字贸易》报告，提出美国数字贸易政策体系，包括国内立法和政策推动、别国“贸易壁垒”与规则议题、数字贸易国际政策协调机制等内容。

（二）规则内容上不断丰富深入，议题上聚焦国外数字贸易壁垒

规则内容方面，“美式模板”数字贸易规则内容的条款数量从美国与约旦签署的自由贸易协定中的3条增长至USMCA中近20条，从电子商务单独条款扩展至电子商务专章，再到数字贸易专章。规则内容包含范围也越来越广泛，从关注电子传输服务与关税扩展到数据流动、技术保护等领域，其中，跨境数据流动、数据存储非强制本地化、源代码保护等成为“美式模板”数字贸易规则的重点内容和显著特点。

议题关切方面，鉴于数字贸易对美国经济发展的重要性以及在实践中美国企业遇到的数字贸易障碍，美国数字贸易规则制定重点聚焦国外的数字贸易壁垒，并通过制定相应政策来铲除这些壁垒，以确保美国企业在全球数字经济领域的核心竞争力。从美国国会、美国国际贸易委员会、美国贸易代表办公室等发布的数字贸易相关报告来看，美国致力于监督所有限制数字贸易的措施，重点聚焦在本地化壁垒（如强制存储本地化、优先采购国内产品或服务等）、隐私保护、知识产权、互联网内容审查、限制数据跨境流动、传统关税等六方面的壁垒。2023年3月，美国国会研究服务局发布的《数字贸易与数据政策：主要关键议题》报告指出，拜登政府的政策强调消除数字贸易壁垒，国会在实施数据隐私相关立法之外，可以考虑将数字贸易相关内容作为谈判优先事项。

（三）在国际活动中积极推广其规则主张

美国在推动数字贸易规则落实上，利用双边或多边机制推广其政策主张，在WTO、《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（TTIP）、《国際服务贸易协定》（TISA）等多双边协定以及G20、G7等国际组织及对话机制中将消除数字贸易壁垒作为重点解决的议题。

多边协议方面，美国曾在其主导推动签署的TPP中，推广当时被其认为最全面、最高标准的数字标准规则，被美国贸易代表办公室称为“首个面向数字贸易和促进互联网商业活动的协定”。虽然在特朗普时期美国退出了TPP，但后续CPTPP、USMCA等国际主流的数字贸易规则协议都以TPP内容为基础，为美国主导全球数字贸易规则制定奠定了基础。WTO框架体系方面，美国推动签署《关于电子商务的联合声明》，并向WTO总理事会提交了关于电子商务谈判的文件，提出了数据自由流动、公平待遇、数据保护、数字安全、电信贸易便利化等议题。国际组织方面，美国在G20、OECD等会议上提出开放互联网、允许数据流动、加强知识产权保护、重视网络安全等。

三、美国数字贸易规则对我国数字贸易发展的影响

（一）规则对我国的排他性较强

受美国在全球积极推广其数字贸易规则主张的影响，国际数字贸易规则制定的一些重要平台受“美式模板”影响较大，导致我国难以加入。美国致力于在与其他国家签署的协定中加入“毒丸条款”，从而实现对我国的限制。如USMCA的32.10条款规定，如果协议中任何成员国与“非市场经济国家”达成自贸协议，那么其他成员国可以在六个月后退出并建立自己的双边贸易协定。这条“毒丸条款”被广泛看作是美国用来限制其他贸易伙伴国与中国签署协议，几乎完全排除了我国加入双边数字贸易协定的可能性。

此外，美国还通过加速搞数字贸易“小圈子”，进一步巩固其主导地位和排斥我国，阻碍我国数字贸易发展。我国是印太地区最大经济体，美国却拉拢印度、日本、澳大利亚等地区大国大搞印太数字贸易联盟并将我国排除在外，意图将我国在全球数字贸易规则制定中边缘化，阻碍我国数字贸易快速发展。2022年，拜登政府提出与印太伙伴加强协调与合作，优先达成印太数字贸易协定并启动“印太经济框架”（IPEF），倡导所谓“民主、透明、自由与开放”的数字贸易价值体系。目前，已与日本签署《美日数字贸易协定》、与印度达成数字服务税过渡协议、与澳大利亚就区域数字贸易协议进行谈判，数字贸易已成美印太区域贸易体系核心。

（二）我国网络安全和数据保护政策被美国认为是设置数字贸易壁垒

当前，美国主推数字贸易规则自由化、便利化，支持数据跨境流动和源代码保护、反对数据存储本地化等，而我国的网络安全和数据保护政策在数据跨境流动、数据存储本地化、源代码保护等领域一直没有放开限制，导致美国认为我国存在数字贸易壁垒。2023年，美国贸易代表办公室发布的《2023年贸易政策议程》指出，美国将重新调整美中贸易关系，使用一切可能的手段确保公平竞争。因此，我国网络安全和数据保护政策将成为美国政策未来重点关注领域。

跨境数据流动方面，美国为积极推动数字经济与数字贸易发展，构建数据跨境流动政策。美国在与各国的贸易谈判中都主张将“数据跨境自由流动”纳入协议条款。但我国对“跨境数据自由流动”持谨慎态度，我国立法对数据跨境传输规定相对严格。《网络安全法》第50条明确指出，对于跨境流动数据必须要严格监督管理，一旦发现同现行法律和行政法规相冲突，应立即进行限制，必要时可停止传输。因此，跨境数据流动将是中美服务贸易相关谈判中的最大分歧和冲突。

数据存储本地化方面，由于美国企业在云计算和储存服务方面具有优势，为降低美国企业进入其他国家面临的本土存储进入壁垒，美国极力推动“数据存储非强制本地化”规则。如USMCA第19.12条条款，约定“缔约方不得强制限制别国企业或个人使用本方领土内计算设施”，还主张不设置例外条款，确保其他国家无法出于监管要求来阻碍该条款。然而，我国要求数据本地化存储的规则较为严格，《数据安全法》《网络安全法》《征信业管理条例》《地图管理条例》等均规定了数据本地化存储要求，对于某些关键信息基础设施运营者在境内收集的数据要求必须在本地存储。

（三）削弱我国数字贸易企业的国际竞争能力

我国与美国同为世界数字贸易大国和强国，美国却在多个场合都指责我国作为第一贸易大国和全球最大电子商务市场对数字贸易监管严格且不透明，在数据跨境流动、强制存储本地化等方面设置数字贸易壁垒，施压我国放松数字贸易限制。美国以USMCA数字贸易规则为蓝本，在中美贸易谈判中要求我国结束针对外国云计算供应商的歧视、降低对企业在本地存储数据的要求、并放宽针对海外数据转移的限制等。一方面，美国强制推行的跨境数据自由流动将显著增加我国企业信息安全保护难度，增加我国数字企业开展国际业务的成本，数字贸易企业国际竞争优势将被削弱。另一方面，美国在全球主导的数字贸易规则一旦“成势”，将通过其主导的数字贸易规则在全球推动数字基建、数字韧性供应链，不仅影响我国数字贸易产业链供应链安全稳定，还将进一步“挤压”我国数字贸易发展的市场空间，我国数字贸易发展的国际环境恐将更加严峻。

四、我国促进数字贸易发展的措施建议

我国应当吸收“美式模板”数字贸易规则建立和推广过程的可取之处，在充分研究自身数字贸易发展优势基础上，积极开展数字贸易规则国际合作，增强我国全球数字贸易规则话语权，营造对我国更加有利的发展环境，以更高水平对外开放促进数字贸易高质量发展。

一是加强数字贸易规则与标准国际合作，维护多边数字贸易机制。积极推动《数字经济伙伴关系协定》加入进程，展现我国开展数字贸易国际合作的积极意愿。在制约数字贸易合作的关键领域加强国际合作与沟通，积极参与数据跨境流动领域的国际规则制定，提升我国数字贸易规则制定的话语权与影响力。坚定维护多边贸易体制，深入参与联合国、二十国集团、金砖国家、亚太经合组织等多边和区域合作机制，就数字贸易开展平等对话和充分沟通，协调各国立场与政策，加快构建符合各国数字贸易发展需要的国际规则制度体系。促进东盟尽快启动以数字贸易为核心的加强版RCEP谈判，与包括印太地区在内的尽可能多的国家和地区谈判双边和多边数字贸易协议。

二是健全数字贸易发展政策体系，推动我国数字贸易高质量发展。加快构建顶层设计，制定促进数字贸易发展的政策，提高数字知识产权服务、ICT服务等在数字贸易出口中的比重，提升数字贸易产业链附加值和国际竞争力。建立和完善数据产权保护与利用、数据跨境监管、数据市场开放准入等方面制度。进一步放宽外商投资数字贸易行业的市场准入和股比限制，鼓励符合条件的外资企业提供数字贸易增值服务。积极推进数字贸易自由化便利化，推动电子传输免关税、数字证书、电子签名等环节的国际互认。将数字贸易纳入“单一窗口”管理，简化数据要素流动管理程序。

三是积极推进“数字丝绸之路”建设，强化数字基础设施合作。共建“数字丝绸之路”是推进数字贸易新技术、新业态、新模式发展的共赢之举，应将之打造为抢抓数字经济全球化机遇的新机制新平台。加强规划对接，主动协调各国数字贸易发展的总体目标和长远利益，激励数字技术的跨境扩散应用，营造良好的数字贸易营商环境。加快数字基础设施建设与联通，突破制约数字技术应用推广和数字贸易发展的关键瓶颈。鼓励设立相关数字基础设施建设基金，支持发展中国家网络建设和普及，完善公共服务数字化平台，加强跨境海底光缆建设合作，推动各类数字基础设施互联互通。

四是加快培育数字贸易主体，打造数字贸易示范区和项目。企业是数字经济和数字贸易发展的主体，数字贸易的蓬勃发展依赖于贸易企业和平台的创新发展。支持数字化领军企业牵头建设国际性伙伴关系网络，借助论坛、组织等加强产业链、供应链上下游企业交流，分享发展经验，促进跨国合作。支持跨境电商、云服務等平台企业协同构建数字贸易发展生态，协力打造跨国供需对接的服务网络。鼓励地方依托自贸试验区、自由贸易港、服务贸易创新发展试点等开放平台开展先行先试，重点建设一批数字贸易示范区，打造一批数字贸易合作示范项目。

（作者单位：国家发展改革委一带一路建设促进中心）