我国财政可持续性的内涵、现状及趋势

杨远根 张 琦

党的二十大强调，财政部门为党中央治国理政、当家理财做具体服务保障工作，在全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的历史进程中承担重要职责、肩负重要使命。相比西方现代化道路，中国式现代化摒弃了西方以资本为中心的现代化、两极分化的现代化、物质主义膨胀的现代化、对外扩张掠夺的现代化老路，而是选择一条具有鲜明中国特色的社会主义现代化道路。这要求我们必须不断强化推进中国式现代化的财力保障，着力构建与之相适应的现代财政治理体系，进一步增强财政发展的可持续性。从财政收支、公共风险、国家治理等不同视角来看，财政可持续性具有不同的评价标准和判断依据，也具有不尽相同的实质内涵，需要不断深化认识和研究。当前，我国财政发展的可持续性较强，有足够能力防范公共风险、兜牢“三保”底线，但在部分地区仍存在结构性收支失衡、资金支出效用不高、预算约束不严格等问题，亟待就我国财政可持续风险开展科学判断和前瞻性研究，并制定相应的政策措施，更好促进我国财政治理的现代化。

一、财政可持续性的内涵探析

财政可持续的概念最早由Buiter 提出，是指国家财政一种存续状态或能力，债务风险可控是财政可持续的关键标准。①Buiter W H,“A Guide to Public Sector Debt and Deficits”, in Economic Policy, 1985, Vol.1, No.1, pp.13—61.此后，众多学者沿续这一观点，强调债务风险对财政可持续性的决定性影响。但关于财政可持续能力的定义一直缺乏明确统一的界定，对财政可持续性内涵的认识及评价方法更具挑战性。②Wyplosz C,“Debt Sustainability Assessment: The IMF Approach and Alternatives”, in HEI Working Paper, 2007,No.3, pp.1—35.从财政收支、公共风险、国家治理等不同维度都会对财政可持续性形成不同认知及评价方法。风险社会的到来，特别是党的十八届三中全会对新形势下财政职能做出的重要论断，赋予了财政可持续性新的更丰富的内涵。

（一）从收支流量视角理解财政可持续性

财政可持续性主要受到财政收入和支出两方面因素的影响，一旦收支缺口增大，将直接影响政府应对未来财政风险的能力。邓晓兰等认为，财政的可持续性是指在一定制度及规则的约束下，政府的财政收支行为能够达到的一种均衡状态，即政府财政收支保持适当的规模和合理的结构，且二者在时间、规模和结构上合理分布、高度匹配，在遇到较大内外部冲击时，不至于引发严重的财务危机。③邓晓兰、黄显林、张旭涛：《公共债务、财政可持续性与经济增长》，《 财贸研究》2013 年第4 期，第83—90 页。李建军和王鑫认为，地方财政可持续性问题从根本上来说是地方财政收入持续弥补财政支出的问题。④李建军、王鑫：《地方财政可持续性评估——兼论税收分权能否提升地方财政可持续性》，《当代财经》2018 年第12 期，第37—47 页。可以看出，从收支两方面统筹考虑财政可持续性问题，主要强调财政收入、支出的平衡性是财政可持续的关键。⑤谢申祥、郭健、刘金东等：《山东省财政可持续能力研究》，《公共财政研究》2020 年第1 期，第20—38 页。

（二）从公共风险视角理解财政可持续性

财政的可持续性是强调对财政风险的有效防控，财政风险越大，财政就越不可持续。邓子基认为，财政的可持续性不能等同于财政的平衡，其实质是财政风险的控制问题。⑥邓子基：《财政平衡观与积极财政政策的可持续性》，《当代财经》2001 年第11 期，第22—25+80 页。刘尚希认为，财政风险来源于公共风险，是公共风险转化的结果。通过全面深化改革来控制公共风险以及合理分配风险，是增强地方财政可持续性的根本之策，这比控制政府债务规模更为重要。⑦刘尚希：《财政风险：从经济总量角度的分析》，《管理世界》2005 年第7 期，第31—39+170 页。在新的历史背景下，财政可持续性的内涵不应局限于收支的平衡性，还应基于未来的视角，从风险的角度进行理解，更多强调财政对公共风险的对冲能力以及对经济社会安全的兜底功能，为整个社会注入确定性。刘尚希认为，财政可持续性关键在于财政风险和公共风险之间的有效权衡，寻找一个更加合理、更加安全的风险组合方式，并根据两者之间的权衡结果发生变化。这也决定了财政政策必须根据公共风险特征及其构成进行相应调整。⑧刘尚希：《实现财政政策的更可持续》，《北京日报》2021 年5 月10 日第11 版。在外部冲击多样化背景下，财政如果仅仅着眼于应对各类短期矛盾和支出压力，忽视从中长期维度构建有助于化解矛盾和风险的制度体系，将无法从根源上解决风险问题。在新的历史条件下，对财政可持续性的探讨必须摆脱财政收支分析的框架，跳出财政看财政，从风险治理的视角构建更具综合性和跨学科的认知框架。具体来说，财政可持续性描述的状态是：在一定时期内，一国或地区的财政收支保持合理的匹配关系，并确保债务与经济增长的良性互动，能通过风险对冲实现公共风险最小化目标。

（三）从国家治理视角理解财政可持续性

党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。这意味着财政可持续已经超越了经济范畴，应从国家治理的框架来认识。也就是说，财政可持续不只是财政本身或经济领域的可持续，而是涉及政治、经济、社会等诸多方面，是保障政治、经济、社会可持续的必要前提。从国家治理视角来看，“财政可持续性”具有以下内涵：第一，财政可持续性是对较长时期内财政状况的综合评价。财政可持续性不是基于一两年的财政状况做出的简单判断，而是依据历史、现在和未来较长时期内的财政状况进行综合分析后得出的。判断一个国家或地区的财政可持续性，必须综合考虑其财政历史发展水平、当前财政收支情况和未来财政收支潜力等因素的共同影响。显然，这些方面均取决于过去、现在和未来的经济增长态势。因此，评价财政可持续性，必须定量分析其与经济增长的互动关系。经济增长可持续性既是影响财政可持续性的重要因素，也是衡量财政可持续性的关键标准，例如，积极财政政策导致债务负担和赤字率短期内加重，若债务资金运用合理且能带来长期经济增长，那么财政仍是可持续的。第二，财政可持续性是在一定财政制度和规则制约下财政资金运行的结果。不同时期内财政规则的变动（如量入为出或量出为入，以及各类债务限额目标等）都会改变政府的财政收支及相关行为选择，这些规则在各国的约束效果各有不同。例如，《马约》提出的60%债务负担率的约束条件在一些国家的具体实践中形同虚设，导致这些国家财政的整体可持续性发生改变。要评估财政可持续性，必须考虑不同财政规则的直接影响和间接影响（如通过影响经济增长进而改变财政可持续性）。第三，政府债务率、赤字率和财政收支结构之间应该具有稳定对应关系。一方面，合理的政府债务率、赤字率和适当的财政收支结构是财政可持续性的重要标志。合理的政府债务率、赤字率既是维持政府当期财政流动性的重要依据，也是确保政府未来财政安全性的重要支撑。而合理的财政收支结构是确保财政资金具有稳定流动性和高度安全性的重要体现，有助于实现经济的均衡增长。只有两个条件同时满足，才能认为财政具有可持续性。另一方面，政府债务率、赤字率和财政收支结构之间还必须存在一种较优的组合关系。只有当这一组合关系达到稳定均衡状态时，一国或地区的财政才能在较长时期内有效应对各种外部冲击，持续促进经济增长。第四，财政可持续性要综合考虑中央与地方间财政关系。在我国现有行政体制下，地方财政面临较大的支出压力，必然会将风险向中央财政传导，最终给财政整体安全带来压力。可见，在“单一制”国家治理体系下，财政可持续是一个整体概念，不仅需要确保中央财政的可持续，还要努力实现地方财政可持续，不能顾此失彼。这就要求我们必须科学处理中央与地方、集权与分权、事权与财力之间的关系，充分调动中央和地方“两个积极性”，这也是国家治理的重要内容之一。

可以看出，上述三个视角是一个从简到繁、从浅入深的认识过程。在传统视角来看，财政可持续的前提必须是以收定支，收大于支。在新中国成立后的较长时间内，我们奉行这种朴素的财政安全观，强调以收入有限性为依据框定支出界限，必须在充分认识客观因素对财政收入增长约束性的基础上安排财政支出。其基本要求是无论选择扩张性财政政策，还是紧缩性财政政策，都要以对财政收入增长合理性的认识为基本依据来确定政策限度，以确保财政的可持续性。无疑，在财政来源单一、金融工具缺乏以及市场化程度不高的情境下，这种基于收支视角的财政安全观是确保经济稳定运行的基础和重要前提。但随着经济现代化进程的不断加快，着眼于财政短期收支平衡的做法已经无法满足各级政府更加多元化的组合式投资理念，亟待构建跨年度预算与中长期经济社会发展规划之间的协调机制。这一机制必须突破简单的收支平衡约束，更加强调财政的公共风险对冲能力。也就是说，只要财政能有效对冲公共风险，且财政自身风险在政府可承受范围之内，即可认为财政具有可持续性。自十八届三中全会以后，党中央从国家治理的层面，赋予了现代财政新的更重要职能，这就要求我们必须基于整体国家安全观的考虑，全面认识和理解财政可持续性更为深刻的内涵。

二、提升财政可持续性的现实意义

2021 年底召开的中央经济工作会议和全国财政工作会议都明确要求积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续，党的二十大报告对财政工作提出了更高要求。因此，必须从更高的站位、更宽的视角和更新的立意来探讨财政可持续性问题，这对防范化解重大公共风险、推动中国经济高质量发展具有重要的现实意义。

（一）应对财政“紧平衡”的需要

随着生态保护、乡村振兴、“三保”等刚性支出的扩张以及政府债务还本付息高峰期的到来，“十四五”乃至未来一段时期内财政困难加剧有其必然性。据上海财经大学“中国宏观经济形势分析与预测”课题组预测，2022 年至2026 年，我国包括城投债在内的公共债务每年到期规模均在4.4 万亿元以上。其中，2023 年和2024 年约5.6 万亿元，大部分地方政府只能通过借新还旧不断滚动放大债务规模。与此同时，因受到大规模减税退税降费、产业结构转型以及土地使用权出让金锐减等因素冲击，财政收入呈现增长乏力的明显趋势。可以预见，财政“紧平衡”将成为一种新常态。相应地，财政改革与发展将面临比过去更为复杂的环境，承担比过去更加繁重的任务，面对比过去更加迫切的社会期待。其中一项首要改革是统筹好安全和发展的关系，既要保持适当的财政支出强度，服务好经济社会发展大局；又要实现跨周期预算平衡，推动财政自身的可持续发展。尤其在超预期因素明显增多的背景下，如何有效应对财政减收与刚性支出扩大之间的矛盾，将是财政可持续性面临的严峻考验。

（二）防范化解公共风险的需要

当前，人类已进入风险社会，其基本特征是不确定性明显增大。这种不确定性不是源自某个领域、某个方面或某个区域，而是体现为整个社会所面临的风险，即公共风险。为降低这类风险所带来的成本、损害和损失，需要积极发挥政府职能，通过扩大和调整财政支出，有效防范化解公共风险，为我国的可持续发展注入确定性。从财政基本功能分析，财政可持续性由财政收支的平衡性、债务规模、利率水平以及公共风险来源等因素共同决定，是一个多维度、跨时空、系统性的综合性概念。研究“十四五”和2035 年远景目标框架下的财政可持续性问题，需要突破收支平衡的技术性思维，树立一种“大财政”理念，即，不仅要关注短期经济波动，还应注重防范化解中长期经济风险；不仅要关注经济领域的风险，还需防范化解社会、生态、国际、能源等领域的公共风险，同时还应避免因实施积极财政政策而可能引致的新风险，即“对冲风险的风险”。鉴于公共风险的复杂性、关联性和继生性等特征，需要构建具有整体性、系统性、长期性特点的风险分析框架，最大限度地避免风险盲区，为财政可持续注入更大确定性。

（三）构建新发展格局的需要

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国“十四五”乃至未来更长时间内一项重大战略任务。而科学的财政政策涉及供需两端，是促进生产、分配、流通、消费等各个环节通畅运行，推动构建新发展格局的重要政策工具和制度保障，特别是“两个市场、两种资源”的有效统筹和高效利用，须臾离不开财政这一宏观调控工具的正确运用。按照发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用的要求，应坚持公共财政属性，针对公共性、公益性领域加大调节力度，在外溢性强、社会效益高的领域更好发挥作用，推动资源配置、政策供给向构建新发展格局聚焦用力。具体来说，一是要进一步增强财政政策的跨周期调节和前瞻性引导功能，加强预期管理，充分发挥市场机制作用，提高资源配置效率。二是要适当扩大公共消费，发挥政府采购等政策功能，缩小城乡、区域之间的发展不均衡程度，更加突出经济结构优化和基本公共服务均等化。三是精准安排各类财政资金投入，增强国家重大战略任务、重点项目财力保障，按照补短板、强弱项、提效益原则，调整优化政府投资结构和财政资金投向，进一步激发民间资本活力，形成市场主导的投资内生增长机制，从中长期视角和更广范畴推动“防风险”和“谋发展”，为构建国内统一大市场，打造更具发展空间、更具宏观确定性的新发展格局提供更可持续的财力支撑。

（四）促进共同富裕的需要

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。促进共同富裕是一项复杂的、长期的系统工程，既包括物质的共同富裕，也包括精神的共同富裕；既要追求“做大蛋糕”的效率，又要强调“分配蛋糕”的公平，需要政府、市场和社会的共同努力、久久为功。总的来看，第一次分配靠市场、再分配靠政府、第三次分配靠社会，但三次分配均离不开财税政策的积极发力。特别是再分配环节，要求财政尽力而为、量力而行，本身就涉及财政可持续性的问题。从更深层次分析，收入分配对促进共同富裕只有短期效果，长期内未必有用。因为实现共同富裕的关键在于人的能力的普遍提升，能让每个人都具备创造财富的基本能力。这应该成为财政在促进共同富裕过程中的主要落脚点和着力点。也就是说，只有财政持续确保每个人的起点公平、过程公平，能让每个人平等获取基本的能力，共同富裕目标才可能实现。当然，这需要从更长的周期和更高的站位去统筹谋划财政工作，积极推动财政支出方式与支出结构的改革，将更多财政资源聚焦于人的能力提升和发展环境的优化，而不是过度强调传统领域的项目建设和GDP 等经济指标的短期改善。总之，对财政能力做出科学精准的预判，是有效促进共同富裕的基础和前提。相应地，在研究制定共同富裕目标和实现路径的过程中必须充分考虑财政的可持续性，既尽力而为，还要根据自身情况量力而行，不好高骛远，不吊高胃口，确保共同富裕与经济发展阶段相适应、与现代化建设进程相协调，不断形成推动共同富裕的阶段性、标志性成果。

三、我国财政可持续性的现状分析

财政是经济增长的“晴雨表”，也是宏观调控的主要工具。2008 年国际金融危机爆发后，我国迅速启动一揽子积极财政政策，实施了大规模政府性投资，促进了经济平稳较快发展。2012 年以来，中国特色社会主义进入新时代，发展理念和发展方式发生深刻变化，要求积极财政政策保持一定力度，确保经济始终运行在合理区间。2020 年新冠肺炎疫情暴发以及中美博弈升级，令我国经济下行压力骤增，金融、产业、社会、生态等领域风险交织叠加，进一步加大了发展的不确定性。为客观评估我国当前财政的可持续性，可从目标可持续性、收支可持续性及管理可持续性三个维度进行分析。①为更好构建评价财政可持续性的指标体系，本文从财政的经济职能和社会职能角度出发，依据全面、科学的原则，选取教育支出、社会保障支出、地方政府债务限额、一般公共预算收支差额、直接税占比、间接税占比、GDP 增速、居民人均可支配收入等影响因素，并将其分为目标的可持续性、收支的可持续性、管理的可持续性三个维度。

（一）目标可持续性分析

财政可持续性与经济社会的发展目标存在紧密关联。财政可持续是以经济社会稳定发展为前提的，同时经济社会发展水平的提升也会进一步增强财政可持续能力。因此，目标可持续性分析的重点在于探讨未来各种可能的经济社会发展环境下，财政履行基本公共职能、实现预期目标的能力及操作空间。以GDP 增长率及居民人均可支配收入指标为例，对我国经济社会发展状况进行分析。2010—2021 年，我国居民人均可支配收入由12 519.5 元提升到35 128 元，呈显著上升态势，表明我国居民生活水平逐年改善。但与此同时，我国GDP 增速呈现波动下滑态势，由10.64%降至2020 年的2.20%（按GDP不变价累计同比），2021 年在一系列强有力政策的刺激下，才迎来8.10%的阶段性复苏（图1），但从2022 年上半年经济数据来看，经济又重返中低速增长区间。居民可支配收入虽有增长，但消费意愿普遍疲软，对GDP 增速及财政增收的支撑功能呈弱化态势。相应地，我国近年来的财政收入也缺乏强劲经济增长的支撑，收支平衡压力逐年增加，部分地区的财政风险不容忽视。如何在实现财政可持续、推动经济增长、扩大公共支出之间寻找有效均衡成为各级政府面临的现实难题。

图1 我国居民人均可支配收入和GDP 增速

（二）收支可持续性分析

收支可持续分析的重点在于预测未来不同情景下，财政收支结构的变化以及跨周期平衡的能力。近年来，因“营改增”、减税降费、“三去一降一补”等政策的“减收效应”影响，加之经济发展进入新常态，我国财政收入增速明显放缓、新的增长点尚未形成。2010—2021 年，我国一般公共预算收入总体规模由83101.51 亿元增至202538.88 亿元，但增速下降态势明显。“十二五”时期，我国一般公共预算收入从“十一五”时期的年均增长21.3%快速降至12.9%，“十三五”时期进一步降至3.7%的历史低位。从年度来看，一般公共预算收入增长率已由2010 年的21.28%下滑至2020、2021 两年平均的3.1%，收入端的财政可持续性压力逐渐增大（图2）。特别是2020 年受新冠肺炎疫情冲击，我国一般公共预算收入同比增速为-3.9%，2021 年虽出现短期反弹，但2022 年上半年扣除增值税留抵退税因素后增长3.1%，按自然口径计算下降达10.2%。未来财政收入增长的可持续性仍面临不确定性。

图2 我国一般公共预算收入总额及增长率

从财政支出角度来看，我国财政自2009 年以来一直保持两位数以上的支出增幅，由于国防、社会保障等关乎国计民生的刚性支出无法压减，只能持续压缩一般性支出用于“三大攻坚战”、疫情防控、“三农”、“三保”等领域，特别是教育、社会保障、医疗卫生等民生领域支出规模近年来保持持续增长态势，导致财政未来的可调剂空间非常有限（图3）。为弥补这种“天然型财力缺口”和“竞争型财力缺口”，扩大政府债务规模、加大中央财政投入成为我国政府开展宏观调控的必然选择。①杜彤伟、张屹山、杨成荣：《财政纵向失衡、转移支付与地方财政可持续性》，《财贸经济》2019 年第11 期，第5—19 页。

图3 重点领域支出占一般公共预算支出比例

图4 一般公共预算收支及差额情况

（三）管理可持续性分析

财政收支平衡状况是财政可持续性能力的直接体现，其背后又取决于财政管理能力的强弱。因此，管理可持续性的分析重点在于评价政府通过融资活动、债务管理、财源建设等方式改善财政状况，确保财政可持续的能力。财政收支平衡状况体现维持财政可持续性的实际能力，作为缓解财政缺口、保障社会民生需求的重要资金来源，可供使用的债务限额及期限结构情况能有效反映财政可持续空间及债务风险管理水平。针对一般公共预算收支缺口情况分析可知，2010—2020 年缺口值由6 772.65 亿元扩至62 765.15亿元，反映维持财政收支平衡的压力日益递增，对财政管理能力的考验也愈发严峻。

与此同时，针对地方政府债务限额及实际结构的分析可知，2015—2021 年，我国地方政府债务限额由160 074 亿元增至33 2774.3 亿元，其中，一般债务限额由99 272 亿元增至151 089.22 亿元，专项债务限额则由60 802 亿元增至181 685.08 亿元（图5）。区分整体及各类债务新增限额可以看出，全国近年来地方政府债务新增限额主要集中在专项债券，新增一般债券限额基本保持稳定。部分地区对专项债审核及管理使用不规范所蕴藏的风险，对财政可持续性的影响日益明显。审计署《关于2020 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，地方债债务风险总体呈收敛态势，但仍存在专项债券重发行轻管理、重投入轻产出等问题。截至2020年底，55个地区专项债余额1.27万亿元，其中有413.21 亿元（占3.25%）未严格按用途使用，其中5 个地区将204.67 亿元投向无收益或年收入难以覆盖本息支出的项目。多个省份的审计报告显示，专项债使用不规范问题主要集中在资金闲置、投向不合规、夸大项目预期收益等方面，个别地区甚至用于发放工资、支付差旅费及购买理财等。下一步，有效防范和化解专项债使用风险将成为提升财政可持续性的重要内容。

图5 2015—2021 年我国地方政府债务规模与结构

四、我国财政可持续面临的趋势性影响因素

无论是2008 年爆发的国际金融危机，还是2020 年发生的新冠肺炎疫情，都最终演变成了对全球经济具有深刻影响的公共风险。各国也纷纷采取有力的财政政策予以应对。比如中国的积极财政政策、美国的财政救助法案、日本的扩张性财政政策等。不难发现，各国财政政策的一个共同点就是有意无意地遵循公共风险逻辑，以防范化解经济社会中相互关联的系统性风险作为政策要旨。因此，分析我国财政可持续的未来变化趋势，离不开对未来公共风险来源及其对财政影响程度的前瞻分析和精准研判。

（一）社会保障支出缺口及其对财政可持续性的影响

相比丹麦、德国、希腊、法国等福利型国家广义的社会保障支出占GDP比重20%以上，我国该项占比约为13%，仍明显低于发达国家水平，尚处于社会保障体系的形成初期。然而，我国人口基数大、“未富先老”特征明显，导致社会保障支出面临巨大压力。截至2021 年底，全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别为10.3 亿人、2.3 亿人、2.8亿人，分别比2020 年底增加3 007 万人、1 268 万人、1 521 万人。三项社会保险基金总收入6.8 万亿元，总支出6.3 万亿元，尤其是东北地区的部分市县已出现养老金“穿底”，必须依靠省级统筹和上级财政拨付。

事实上，我国近年来运用一般公共预算资金对社会保险的补贴支出也越来越大，仅2020 年就达21 015.52 亿元，占社保基金收入的比重超过22%。目前，我国已经进入快速老龄化阶段，2020 年5 月公布的《第七次全国人口普查公报》显示，全国2020 年末65 岁及以上人口占比13.5%，共1.9 亿人，预计2050 年达到峰值27.9%，超过3.8 亿人。据《中国养老金精算报告2019—2050》估算，在考虑财政补助情况下，我国基本养老保险将于2028 年首次出现“赤字”，到2050 年当期缺口将达11.28 万亿元。养老金缺口或将成为政府债务的主要来源之一，甚至成为影响我国财政可持续性的“灰犀牛”。

（二）政府性债务规模及其对财政可持续性的影响

截至2021 年末，全国政府债务余额达53.74 万亿元，杠杆率为46.8%，同比上升1.2个百分点。从2017、2018、2019、2020、2021 年数据来看，我国政府债务利息支出增速分别超出当年财政支出总额增速16.0、10.0、4.5、13.8 和6.3 个百分点。其中，2021 年债务付息支出高达10 456 亿元，同比增长6.6%；中央财政债务付息支出在中央本级各项支出中排位第二。预计“十四五”时期，我国国债和地方政府债券均进入偿还高峰期，年均到期规模在2.6 万亿～2.8 万亿元之间。与政府偿债高峰期形成巨大反差的是，我国财政收入增速近年来持续承压。即使按财政可持续性的最低要求——仅需支付当期债务利息来评价，我国财政仍面临明显的支出压力。

需指出的是，我国财政实际面临的支出压力远不只显性债务带来的还本付息压力，大量隐性及或有债务才是财政可持续性的最大威胁。据IMF 统计，我国截至2020 年底的隐性债务规模达48.6 万亿元，约为地方显性债务1.9 倍。在未来较长一段时间内，地方政府化解隐性债务的负担仍非常沉重，尤其是减税降费、兜底“三保”，进一步挤压了化债空间，给财政可持续性带来了巨大压力（图6）。

图6 我国政府债务规模及未来五年预测值

（三）“碳达峰、碳中和”承诺及其对财政可持续的影响

据统计，中国2020 年的二氧化碳排放量为103 亿吨，约92%是由煤炭、石油、天然气三种化石能源燃烧产生的，碳排放量占全球28%，而经济规模占比仅17%，远低于碳排放量的全球占比。这在一定程度上反映出我国经济发展质量相对不高，单位GDP 的能耗远高于欧美等国，单位GDP 碳排放强度约为世界平均水平3 倍。2020 年9 月下旬,中国提出力争于2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和的目标，将进一步倒逼居民部门的生活方式以及企业部门的生产方式发生较大变革。据国家相关机构测算，达到“碳达峰、碳中和”目标累计约需新增投资138 万亿元。按2019 年国家一般公共预算支出中关于节能环保总支出6317 亿元计算，未来30 年我国财政关于节能环保的总支出为19 万亿元，远不及138 万亿元规模。

虽然我国计划通过发展绿色股票、绿色金融以及引导社会资本投资来补足“双碳”的巨额缺口，但这些金融创新工具及操作思路尚不成熟，在具体实施过程中仍存在较大不确定性，最终很可能需要财政资金“兜底”。据统计，2016—2020 年，我国绿色股权累计融资规模仅120 亿元左右；截至2020 年底，绿色债券存量规模也不足8 000 亿元，显然无法支撑“碳达峰、碳中和”目标的实现。除此以外，欧洲议会于2021 年3 月10日通过建立“碳边境调节机制”的基本原则框架并于2022 年6 月22 日投票通过了新版碳边境调节机制方案，进一步扩大了行业覆盖面，并试图实现与WTO 规则的兼容，将倒逼我国持续加大生态环境治理投入。由于我国长期实施以经济建设为中心的发展政策，生态环境的历史欠账多、治理难度大、修复进度慢。未来一段时间内，“碳达峰、碳中和”的庄严承诺以及现有生态环境治理的持续投入，将对我国财政可持续性构成显著压力。

（四）民生刚性支出及其对财政可持续性的影响

从财政支出结构来看，我国财政支出中用于教育、社会保障、医疗卫生、住房等民生保障的支出比例较低，与发达国家存在明显差距。近年来，我国持续加大对民生方面的财政投入，民生福祉得到大幅改善。以社会保障和就业支出为例，2010 年支出为9 131 亿元，2021 年达33 867 亿元；另外，教育经费从2010 年12 550 亿元，增至2021 年37 621 亿元；医疗卫生费用也从2010 年4 804 亿元，增至2021 年19 201 亿元，城乡社区费用从2010 年5 987 亿元增至2021 年19 450 亿元。上述四项民生相关支出2021 年占全国财政总支出为44.7%，仍明显低于发达国家平均60%的比重，剔除统计口径差异的影响，我国民生支出仍有较大的提升空间。推动共同富裕，意味着我国在保障和改善基本民生领域将继续加大投入。此类支出存在较大刚性、易增不易减，且难以对财源建设形成立竿见影效果，近期内却会给财政带来压力，影响财政的可持续性。

（五）区域性金融风险及其对财政可持续性的影响

自2008 年实施积极财政政策以来，各级政府持续扩大直接投资规模。为满足配套资金需求，地方金融机构在宽松货币政策条件下，纷纷加大对政府投融资平台的贷款支持力度。地方政府债务“信贷化”，导致财政风险和金融风险更加密切地交织在一起，进一步放大了经济的整体风险。特别在应对新冠肺炎疫情背景下的“三保”政策持续发力，银行金融机构加大向中小微企业的贷款倾斜，贷款余额上升到15.3 万亿元，逆势同比增长近30%，社融非金融企业部门杠杆率也从2019 年末的151.9%增长至162.3%。由于国际形势更趋复杂严峻、大宗商品价格高位波动，我国实体经济特别是民营中小型企业持续承压，加之国内消费的持续疲软以及国际市场萎缩，一旦出现大面积、全行业中小企业“倒闭潮”，很可能引发区域性金融风险，从而对财政可持续性形成严峻挑战。此外，部分大型房地产企业及部分城市商业银行的财务状况值得密切关注，要防止部分企业破产或重组形成的多米诺骨牌效应。2022 年以来，陆续发生的东北部分城商行不良率激增、河南村镇银行无法取现以及全国多地房贷集体断供等事件，会导致区域性金融风险，最终将风险向财政领域传导，给地方财政可持续性带来严重冲击。

五、几点建议

基于上述分析，笔者认为，在财政体制及政策保持基本稳定的情况下，我国政府性债务余额仍将保持增长态势，财政收支矛盾将长期存在。但得益于持续深化改革释放的制度红利以及数字经济、低碳经济等新业态蕴藏的发展后劲，我国财政可持续性存在较大的改善空间，特别在挖潜增效方面还有大量工作可做。为有效对冲公共风险、增强财政的可持续性，应考虑从以下几方面进一步优化财政支出政策和财政治理体系。

一是要优化调整财政发展目标。从对冲公共风险和推动国家治理现代化的视角重新理解财政的基本能力、基本职能以及财政可持续性的内涵。具体来说，未来的财政支出应更多转向以对冲公共风险为导向的“补短板”，大力压减非急需非刚性支出，积极扩大对“三保”等风险排序靠前的重点领域支出以补齐风险防范的短板。另外，探索将“三保”相关事项以统一口径纳入预算管理一体化系统，注重厘清基本保障项目和基本保障标准的“基本”边界，避免财政兜底或保障职能的泛化。这样既有助于缓解财政收支矛盾，又有利于促进社会公平正义和人力资本积累。这也应成为优化调整财政发展目标的重要着力点和落脚点。

二是要提升财政资金使用效能。根据公共风险的空间分布特征，按照财政基本职能和风险对冲原则，进一步优化财政资金的区域分配格局，保障基层政府履行基本支出责任的财力需要。针对风险外溢性强、需求具有流动性特征的公共支出事项，可适当提升统筹层级，进一步强化中央和省级政府的事权和支出责任，并通过加强收入管理、规范转移支付，增强对预算安排与执行情况的实时监控，确保“资金跟着项目走，项目跟着需求走”。进一步完善财政直达资金管理机制，通过“精准滴灌”，实现与基层“三保”和惠企利民的紧密结合，进一步提高资金的使用效益。整合各类专项资金，化零为整，统筹用于急需发展的重点领域和优先保障事项，避免支出“碎片化”。另外，综合利用大数据技术，推动债务监管平台建设，实时开展债务风险评估和预警，坚决遏制隐性债务增量。

三是要加大财政金融协调力度。通过“寓财政于货币”实现财政与货币政策的协同配合，不仅是国家宏观战略目标一致性、协调性和系统性的体现，也是一国财政体系现代化、经济金融化的必然要求。应跳出部门思维，站在国家治理的高度，加大财政与货币工具的功能协同，不仅要在确保流动性合理充裕、降低社会融资成本等方面做文章，更需探索专项债、政策性开发性金融工具等兼具财政、货币属性的结构性金融产品在精准支持项目建设、突出市场化运作等方面发挥更积极作用。

四是要统筹盘活存量财政资源。盘活各领域“沉睡”的财政资金及资产资源，特别要进一步规范国有资产资源有偿使用管理，积极盘活存量资产。具体来说，应加大存量财政性资源的盘点力度，摸清家底、做好统筹，杜绝罚没收入、国资处置收入等游离于预算之外。加快推动权益归属模糊、交易要件缺失、三角债等产权遗留问题的解决，妥善处理相关方的利益诉求。进一步完善更能体现公允价值、避免寻租行为的国有资产估值机制。优化REITs、ABS、ABN 等资产证券化工具的操作流程，适度放宽发行门槛，通过盘活更多财政性资产助力财政可持续能力的有效提升。