公民参与公共体育服务需求表达的实施困境及提升策略研究

李理 熊薇

（湖南科技大学体育学院 湖南 湘潭 411201）

党的二十大报告提出了“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”的战略部署，为我国推进社会主义民主政治建设、激励公民民主参与提供了重要遵循。实现公共体育服务有效供给是保障公民体育权益的必然之举，畅通公共体育服务需求表达渠道是促成公民参与体育治理的有效途径。基层政府作为公民权力让渡和政府权力共享的交互平台，是集合民意表达、整合需求清单的基本单位。然而，囿于基层政府在公共体育服务供给领域的“一元权威”和公民对公共体育利益维护长期漠视，公共体育服务领域的公民参与情况并不理想。公共体育决策如何充分体现民意需求、公民体育需求表达通过何种途径得以实现，这已成为当前我国公民参与体育治理的重要议题。C 县位于我国中部地区，其人口总量、经济和社会发展在县一级行政区域中处于中游水平，具有一定的代表性。本研究以C 县为个案，借助参与该县创建全国全民健身公共服务体系示范县课题研究机会，对部分政府工作人员、村（居）委会负责人及群众进行半结构式访谈，同时加入该县群众体育工作相关的各类群组展开参与及非参与式观察，并通过该县政府网站、体育行政部门及相关社会组织收集当地政府文件、部门年度总结和部分档案文件等进行研究资料收集，以深入探讨公民参与公共体育服务需求表达的实施困境与提升策略。

1、公民参与公共体育服务需求表达的逻辑检视

1.1、政府治理决策依靠公民建言参与

我国是人民民主专政的社会主义国家，习近平总书记强调在强国建设、民族复兴的新征程中要始终坚持人民至上。民主社会之所以对高水平的公民参与抱有希望，是因为公民的积极参与除了能够增强政府合法性以外，还能够获得满足大多数公民利益需求的决策，达到最佳的政治效果。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，公民对公共体育服务的需求更加复杂多样。实践表明，政府单方供给无力克服自身局限，难以满足时代变迁下的公民体育需求，仅从供给端出发难以实现公共体育服务高质量发展。因此，公民参与已然成为公共体育服务治理全局的重要力量。

1.2、公民表达体育需求实现供需信息对等

供需信息对称化是公共体育服务追求的理想状态。公民位于需求端自下而上地向政府表达体育需求，政府位于供给端自上而下地向公民征集需求信息。而后，政府以公民需求为导向确定供给内容和制定服务目标，开启新一轮的服务供给，公民对政府供给质量进行评定反馈，形成下一轮需求表达。供需信息在政府“以民为本”的执政履职和公民“合理表达”的权利行使中实现对等， 促进公共体育服务供需耦合（见图1）。相关研究表明，缺乏民意调研或政民沟通受阻的供给决策只会陷入“政府盲目供给，公民被动接受”的窘境，政府自上而下判断公民需求的单方供给只会导致公共体育服务供需错位，浪费公共资源。

2、公民参与公共体育服务表达需求的困境分析

2.1、政府供给保留本位惯性，公民参与能力备受质疑

登哈特夫妇从新公共服务视角出发，强调把社会公众置于完善的管理系统，而政府在这个系统中的职能是服务而非掌舵。新时代我国政府职能转型纵深推进，政府自我定位从“官本位”转向“民本位”，核心理念由“管理”向“治理”过渡，部分基层政府逐步完善民主政治建设，公民合法体育诉求得到全面表达，基层民主活力显著提升。然而，受长期封闭性行政管理制度、“家长式管控”理念以及规避绩效风险偏好掣肘，基层政府及相关部门的工作人员普遍对公民参与存有抵触心理。这意味着，公民能否参与公共体育服务需求表达取决于政府对自身执政理念能否理性认识和对公民参与的信任程度高低；其次，公民对政治活动的知识储备是其积极介入政治活动、实施参与行为的决定因素。换言之，公民参与决策所表达的意见是否被采纳取决于公民参与的认知水平高低。C 县体育行政部门负责人在访谈中表示，公民参与公共体育决策的知识储备欠缺、治理实践经验不足以及全局意识不足使本来程序化、简单化的决策过程变得复杂，反而降低了决策效率。此外，政绩考核指标也是影响公民参与公共体育需求表达的因素之一。我国地方政府具有识别辖区内公民公共服务需求的信息成本优势，因而担负着提供最优公共服务供给责任。据统计，2019 年地方政府以53.1%的财力承担了98.8%的公共体育服务事项。公共体育服务供给效率评定是影响官员升迁的政绩考核目标之一，相对于公民满意度这类结果类指标，上级政府更为重视如体育场地面积增幅、赛事活动数量高低等实质产出类指标。因此，县级体育行政部门在承担多维多量公共体育服务事责的情况下，更倾向于统一管控的公共体育服务供给方式。

2.2、公民缺乏公共精神，体育需求表达主观意愿不足

博克斯依据公民期望影响地方公共事务的程度分为搭便车、看门人和积极参与者三类。其中，“积极参与者”通过对公共决策产生正面影响获得“积极的公民资格”，从而参与体育治理，能在畅通的需求反馈机制下表达合理的公共体育需求。但是，从当前实践来看，“搭便车者”和“守门人”是公民参与体育治理的多数和常态。针对我国东、中部地区38 个行政村的调查数据显示，74%的公民对政府的信息征集表现冷漠，70%的公民关心公共体育服务供给是否有偿使用，其中超过一半比例的公民在有偿使用的情况下偏好医疗、水利等公共服务领域。究其原因，一方面是因为公共体育服务消费的非竞争性和收益的非排他性特征，“搭便车者”不付出参与成本同样也能享受因其他公民参与诉求带来的公共体育利益。同时，表达能力不足、治理经验缺乏等客观因素制约了公民体育需求表达的主观意愿，大部分公民相较于主动表达更愿意让有能力的公民来代替自身行使公民基本权利。在访谈中，一部分公民认为公共决策是人大代表、政协委员等政府官员的职责，公民不具备发言权，即使能参与公共体育决策，也应该是地方精英和村落乡贤参与；另一方面，“守门人”是理性经济人，会依照自身利益最大化原则进行公共体育服务需求表达，有可能导致公共体育利益受损。

2.3、政府信息征集平台虚设，公民需求表达渠道滞阻

为了向真正需要服务的公民提供充满爱心、富有效率和效益的照顾，政府必须通过多方平台向公民征集需求表达，而为了获得更加符合自身需求的公共服务，公民则应该通过多种渠道向政府传递需求偏好。目前，网络信息服务平台、公民信息征集，以及听证、座谈会是政府和公民实现共同对话的主要平台。通过实地调研发现，当前公民向上表达体育需求的渠道滞阻，具体表现在以下3 个方面：首先，信息公开半透明化。根据C 县人民政府和体育局网站公开信息内容来看，公共事务中与“体育服务”词条挂钩的信息主要包括场地建设进度以及财政资金分配等，体育公共事务公开信息中主要是赛事活动的相关报道、运动员等级批准以及裁判员培训公告。政府信息公开未涉及公民参与公共体育服务治理、反馈体育需求的实质性信息；其次，民意征集摆设化。从公民参与C 县体育局有关全民健身运动的调查问卷中发现，居民实际需求难以从封闭性的问题中得到有效表达，调研数据很大程度上反映的是政府单方面的征集意愿；再次，公民决策边缘化。通过C 县负责体育事业规划制定的工作人员反映，C 县体育部门的发展规划主要是按照上级政府的政策规划作为模板，本级部门领导敲定设计，相关专家修改优化，规划制定前期并未实践居民调研。而多地政府网站报道显示，公民能够参与的公共体育服务工作座谈会、布置会寥寥无几。由此可见，政府半透明的信息公开，摆设化的信息征集以及边缘化的公民听证反映出公民参与公共体育服务的信息来源狭窄、需求表达阻滞和难以行使决策权利。

3、公民参与公共体育服务需求表达的对策研究

3.1、推动政府执政理念与行政实践的双重转变

要顺利推动公民参与公共体育服务需求表达，首先要从供给侧出发推动政府执政理念与行政实践双重转变，既要从理念上转变固化的官本位思想，又要从实践上转变政府独揽的供给方式。一方面，树立“以人民为中心”的执政理念。人民民主专政是我国国体、为人民服务是党的宗旨、以人民为中心是法治政府的本质属性。政府要充分认识公民参与公共体育服务供给是政府职能转型的主要标志。政府要明确“服务型”角色定位，立足“公民权利”本位，提升执政人员的共情能力。对于公民的需求表达要采取积极关注、主动回应的态度，并通过公民的反馈意见检验政府职能转变程度；另一方面，贯彻“依法全面履职”的执政要求。各级政府要把公民参与公共体育服务供给作为服务转型的重要指标。科学设置绩效评价机制，合理调整公民表达在公共体育服务绩效评价中的权重，保障公民参与的话语权。补充完善相关的法律法规，持续加大“简政放权、放管结合、优化服务”的改革力度，督促各级政府把公民参与落实到公共体育服务场地设施、赛事活动、培训指导供给等各项领域，畅通公民事前、事中、事后的需求表达，实现各层级、全方位、全过程的政府职能转型。

3.2、扶助公民参与意识和需求表达能力的同步提升

通过“官扶民助”的方式建立社会认同，强化民主责任，扶助公民参与意识和表达能力的同步提升。一方面，政府可以依托村（居）委会主任等密切联系公民代表，通过教育宣讲、文化座谈、普法节目、公益广告等方式培养公民公共精神，深化公民主人翁意识，提升公民体育需求表达能力，增进公民社会责任感。以社区为单位开展交流会、讨论会等实践活动实施公民参与公共体育服务需求表达的实践教育，引导公民选择与其经验知识、能力水平相对应的公共事务，增强公民参与信心，帮扶公民参与意识以及需求表达能力实现阶段性成长；另一方面，从邻里威望、政治效能感、认知水平、社会资本等层面出发，地方社会精英相较于一般公民更具有参与能动性，是参与公共体育服务供给的“积极公民”。以这一类地方精英为核心，能辐射带动一定区域的公民，用其正面影响力从社会、政治、文化、经济等方面营造良好的公民体育需求表达氛围，激发公民参与公共体育服务需求表达的积极性。例如，具有一定威望的地方政治精英能够通过普及体育权利意识、解读政府政策文件、共享治理经验等使公民对出台的体育政策有一个较为清晰的认识，以便于公民更好地参与体育治理；地方文化精英能够为公民体育表达需求出谋划策等；具有一定社会资本的社会精英能够影响地方政府决策，为公共体育服务提供资金。

3.3、畅通政府意见征集和公民需求表达渠道

首先，政府要加大政务信息平台的公开力度，通过政府网站、公众号等线上平台和政务公告栏、报刊等线下平台同时公开的方式保证公民能够获取政府体育政策、财政投入、场地设施招标过程及建设进度、赛事组织和指导培训等重要的公共体育服务信息，为公民体育需求表达提供判断依据和数据支撑。同时，公民也要积极要求政府公开信息，督促政府营造透明共享的信息环境；其次，完善民意征集方式。对老年、残疾等弱势群体或网络使用水平较低的地区可以更多地开展线下民意征集，对于信息化建设完备和使用率较高的地区应主要采用线上征集的方式，此外，可以利用互联网信息平台打造公民意见反馈板块，并公开意见处理进度情况，摆脱以往的公民需求表达依赖政府征集以及政府征集摆设化的困境；最后，应促进公民参与体育决策的规范化，利用公民使用频率较高的平台，形成公民代表线下参与体育决策与公民线上监督听证体育决策的制度，促进更多公民参与公共体育服务需求表达。

4、结语

不断拓展公民参与公共事务的广度和深度是发展民主政治、推动国家治理体系和治理能力现代化的必然趋势。畅通公民体育需求表达渠道对维护公民体育权利具有重要意义。从公民参与的外生视角出发，受政府制度和执政理念的影响，政府对公民的体育需求表达存在排斥态度。而从公民参与的内生视角出发，受认知水平、治理经验等条件制约，公民参与公共体育服务需求表达的积极性不高，存在“搭便车”和“守门人”现象。而信息公开半透明化、民意征集摆设化又使政府和公民共同对话的渠道阻滞。鉴于此，要推动政府执政理念与行政实践双重转变，保证公共体育决策主动寻求民意；扶助公民参与意识和体育需求表达能力同步提升，激发公民参与公共体育服务供给的公共精神；畅通意见征集和需求表达渠道，实现公民参与公共体育服务供给，有效表达自身体育需求。