浅析国有企业制度管理中存在的问题和解决思路

王 惠

（国家能源集团宁夏煤业有限责任公司，银川 750000）

从党的十八届四中全会开始，围绕全面依法治国、努力建设法治中国，习近平总书记提出了很多新思想、新观点、新论断、新要求，丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，也为推进国家治理体系和治理能力现代化指明了根本路径和努力方向。国有企业是国家引导、推动、调控经济和推动社会发展的基本力量，是维护广大人民群众利益和实现共同富裕的重要保证。从其肩负的责任来说，既要承担经济责任，又要承担政治责任，更要承担社会责任。国有企业在经营发展过程中，只有紧跟法治国家建设步伐，持续健全完善本企业管理制度体系，并通过一系列有效手段推动制度落地执行，才能为企业发展营造更好的内部环境，进一步提升企业经营管理水平，帮助企业更好地发挥行业翘楚作用，并充分履行其所承担的政治责任、经济责任和社会责任。

一、国有企业加强制度管理的必要性和重要意义

（一）建设法治中国要求国有企业必须实施制度治企

习近平总书记指出：“党的十九大对新时代推进全面依法治国提出了新任务，明确到2035 年，法治国家、法治政府、法治社会要基本建成。”法治国家、法治政府、法治社会一体化建设不仅需要政法系统协同推进，还需要全社会共同参与。国有企业作为国家的重要经济体之一，在建设法治社会过程中承担着非常重要的引领作用和旗帜作用，特别是在贯彻落实党和国家各项方针政策和战略思想方面，更有赖于科学有效的管理。在我国推进全面依法治国的形势下，国有企业需要跳出计划经济时代“政企合一”的治理思路，紧跟社会主义市场经济体制改革步伐，持续建立健全现代企业制度体系，全面实施“制度治企”。

（二）加强制度管理助力国有企业提升管理水平

（1）加强国有企业制度建设，建立完善的管理制度体系，有助于构建清晰完善的岗位责任制，通过对各项业务管理、执行、协调等相关职能的分解，以及对各部门、岗位职责和工作任务的明确，可助推企业内部形成相互配合、相互制约、相互监督的工作机制，逐步打破部门壁垒，降低沟通成本，使企业整体管理效率得到提高。

（2）完整而规范的制度体系，能够为企业各业务领域的管理者和员工提供一份标准化的工作手册或指南，有助于全体员工规范开展各业务领域相关工作，并通过对任务的逐级分解和对制度的贯彻落实，促使员工正确理解并有效落实管理层制定的各项决策，有效提高各项决策的执行效率。

（3）科学规范的规章制度和有效实施的制度治理，使企业各级人员在处理内外部各类事项时有章可循，有助于企业逐步形成自主、高效的运转体系，帮助管理者适当从纷繁复杂的工作事务中脱离出来，集中精力于规划未来发展方向、调整系统管理布局、培育优化人才队伍、持续完善治理机构等战略层面的问题，助推企业可持续发展。

二、国有企业制度管理现状和存在的问题

（一）缺乏制度管理意识

在国有企业中，“经验主义”和“官本位思想”是比较常见的两种现象，尤其一些资历较老的员工或管理者，由于受到传统计划经济管理体制的影响，不能完全适应市场经济体制改革条件下企业管理方式的快速变化，在面对复杂的市场环境和各种风险时，习惯于用旧经验、老办法解决问题，尽管企业已经制定或更新了相应的规章制度，但很多员工还未形成自觉贯彻执行制度、不折不扣维护制度权威的意识，管理者也未对制度贯彻执行情况和效果进行及时的检查监督，使得管理制度成了一纸空文。

（二）“重业务、轻管理”现象普遍存在

我国很多国有企业都是从计划经济时代转型而来，计划经济时期残留的一些思想观念仍在影响着一部分国有企业领导者和管理者，许多从基层选拔的管理者虽然具备丰富的业务技能，但缺乏现代企业管理的思维意识和正确方法。“重业务、轻管理”所导致的后果就是，管理者制定制度、科学决策、组织协调、落实考核的职能没有真正发挥，企业制度很容易被束之高阁，更多的是依赖管理者的意志来决定下一步的发展策略，使得制度管理的全局性、系统性、规范性不能得以体现，企业管理水平未能实现有效的提高。

（三）制度执行的监督机制不健全

当前，大多数国有企业已建立了绩效考核、检查、审计等配合的监督机制，但在实际执行过程中却不能充分发挥监督作用。分析其原因，主要有以下两个方面。

第一，现阶段部分国有企业的绩效考核、内部审计等监督机构尚缺乏足够的独立性和权威性，很多业务部门对待内部监管存在不重视甚至抵触的情绪，导致监管过程和结果流于形式，内部检查和审计发现的问题往往也难以得到彻底解决。

第二，制度执行的监督力量比较薄弱。当前在很多国有企业，尤其是国有企业下属单位中，专业能力硬、综合素质强的审计监督人才还比较缺乏，而绩效考核因为缺乏管理层的参与，也往往未能充分发挥绩效检查在发现问题和督促整改方面的管理作用，相关监管人员不能有力行使监督检查职权，企业缺乏对制度执行情况进行全面有效的监督及覆盖制度执行各环节、各领域的能力。

（四）重单体制度编制，轻制度体系建设

（1）一些国有企业下设部门在考虑制定某一项管理制度时，其出发点多半是基于其分管职责或分管业务，或者是针对某类重复出现的问题对相应的制度进行规范。此类“就事论事”的制度往往自带矛盾：解决了一个现有问题，又出现了一个新的问题，没有站在系统和全局的角度去解决企业管理的瓶颈，也不能保证企业制度在一定时期内的相对稳定性，而制度的朝令夕改本身就是导致制度执行力不断降低的一个重要因素。

（2）企业的管理制度，尤其是业务相关的管理制度之间如果不能形成有机配合的体系，在实际操作中会弱化相关部门之间的配合，加重部门各自为政的矛盾，还可能导致同类业务的并行制度之间出现规定不一致甚至相悖的问题，造成制度执行的混乱，导致业务越发难以管理。各种名目繁多的制度也给员工带来理解与执行上的困难，使得“有令不行”的现象更加严重。

三、提高国有企业制度管理水平的措施和建议

习近平总书记指出，“制度的生命力在于执行，关键在真抓，靠的是严管”，“制度的刚性和权威必须牢固树立起来，不得作选择、搞变通、打折扣”。春秋战国时期，法家主张“以法而治”，偏在雍州的秦国践而行之，商鞅立木建信，强调“法必明、令必行”，最终促成了秦始皇统一六国。对于国有企业的制度管理工作来说，目前存在的真正难题是如何提高制度的执行力。笔者结合自身从事制度建设和内部控制工作的一些体会，认为提高国有企业制度管理水平需要从以下五个方面努力。

（一）国有企业制度建设既要“奉上”，又要“治下”

（1）任何企业都不是一个独立的组织，必然受到国家或者地区法律法规、上级主管部门制度规定及市场运行规则的约束。对于企业来说，这是企业必须奉行的“大法”，企业的管理制度必须建立在“大法”的框架之内，此为“奉上”。

（2）企业抓制度管理并不是单纯为了管人或者管事，而是通过制度管理规范企业中个人或组织的行为，以实现企业所担负的职能和企业的战略目标。因此，企业建立制度时还必须服从企业的职能定位和战略目标，并通过规范制度的执行行为、提高制度执行力来保障战略目标的实现，此为“治下”。

（二）企业管理层要提高制度管理意识并带头贯彻落实

（1）奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。令在必信，法在必行。这些适用于国家治理的金科玉律，同样适用于国有企业治理。想要使国有企业制度管理落到实处，企业管理层要带头树立清晰、明确、坚定的制度管理自觉意识，并以这种意识指导和管理下属行为。下属在执行制度的过程中如出现偏差甚至违规情况，管理者应根据制度规定和管理要求及时对此类行为加以提醒和纠正，不能因为人情原因或者下属劳苦功高而对其听之任之，更不能以个人意愿影响制度的贯彻施行，要坚决遵守“制度面前人人平等”的原则。

（2）下属在工作中也要建立起制度优先的意识，逐步改变习惯“凡事向管理人员要指示”“凡事听从上级领导安排”的习惯做法，应在充分掌握制度精神并严格执行制度规定的前提下，再谈发挥个人的主观能动性。但是弱化“人治因素”，实现“制度治理”的前提是，企业管理层已经制定了科学合理、符合实际的管理制度。

（三）制度管理与内控风险管理相互配套、互为屏障

强化内部控制是企业提高管理水平和运营效率、保护财产安全、降低经营风险的重要管理机制。加强制度管理是全面提高企业内控管理水平的基础，而标准规范的流程管控又是有效实施内控管理的重要工具之一。

（1）为有效促进国有企业实现规范管理，企业在制定管理制度时，应同时制定相应的配套业务流程图和风险控制文档，并督促员工在学习制度的同时，也要清晰掌握相关工作流程、审批权限、风险管控要点及要达到的业务标准，并在日常工作中正确应用。

（2）通过风险控制文档的正确应用，当工作出现纰漏或程序运行遇到阻碍时，管理者或者经办人员应做到迅速锁定关键风险点，并通过实施相应的控制措施及时对不合理工作行为进行纠正。通过严格执行制度、规范操作流程、落实内控措施和有效管控风险，可以促进国有企业各部门“上标准岗、干标准活”，持续提高企业内控管理水平。

（四）制度执行、绩效考核、监督考核有机配合

（1）在管理制度实施过程中，国有企业各职能部门、下属单位应结合自身具备的管理职能和权限对相应业务领域、所属层级管理制度的执行情况进行定期检查和监督，并将执行情况及存在的问题客观、真实呈现在绩效考核结果中，通过对绩效问题的督促整改及时改进制度执行过程中的不规范行为。

（2）管理层通过分析绩效考核中反馈的问题，也可以反向验证管理制度的合理性和实用性，如果当前制度存在不符合实际或不能有效指导现行工作的情况，应及时对现行制度中存在的缺陷进行修正或补充，从而推动制度体系进一步完善和健全。

（3）监督也是国有企业强化内部管理的一种不可或缺的手段。目前，国有企业采用的监督方式主要有纪委监督、巡视巡察监督、内部审计、外部审计等多种方式。在当前全面依法治国的大形势下，国有企业需进一步配齐、配强内部审计和监督力量，不断提高监督人员的专业水平和综合素质，通过强化内部监督，尽量把问题消灭在企业内部。除此之外，国有企业各部门还应该积极配合外部力量的监督，构建形成完整的内外部监督机制。

通过制度执行、绩效考核、监督考核三者的有机配合，使企业管理制度的执行真正落到实处。

（五）制度管理与文化建设相辅相成

习近平总书记在全面依法治国理论中始终强调依法治国和以德治国的辩证关系，法安天下，德润人心。法律是成文的道德，道德是内心的法律。必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用。对国有企业来说，制度管理与文化建设也如“鸟之两翼、车之两轮”，无论缺少了哪个部分，都会影响企业的正常发展。制度管理的目的在于规范员工的行为，但仅仅依靠刚性的制度管理，会扼杀员工的主动性和创造性，使企业陷入僵化、古板、不思进取的陷阱。国有企业要想保持健康、持续、长久的发展，就要大力推动企业文化建设，将刚性的制度规范转化为正确的价值取向和行为准则，并通过广泛和深入的文化宣传教育，将这些正确的价值观深深植入员工心中，从而带动员工自发执行制度。

结 语

本文通过分析国内某大型能源企业制度管理现状，梳理了国有企业在制度管理中存在的问题，并提出了国有企业全面加强制度管理的工作思路，重点措施包括管理层重视并带头贯彻，制度与流程配套并强化风险管控，制度执行、绩效考核、监督考核有机配合，以及制度管理与文化建设相辅相成等，希望能够对国有企业改善当前内部控制环境、提高制度管理水平提供一定的借鉴和参考。