蜜蜂保护的国际治理机制效力分析

许嘉琳，胡福良

（1.浙江大学公共管理学院政治学与行政学2001 班，浙江 杭州 310058；2.浙江大学动物科学学院，浙江 杭州 310058）

1 引言

蜜蜂在自然界和人类社会中均占有特殊的地位。在生态上，蜜蜂的传粉行为，保障了植物的繁殖和生存，促进了植物物种多样性的形成，维持了大自然的生态平衡。可以说，如果没有蜜蜂及其传粉行为，整个生态系统将会崩溃[1]。蜜蜂还可以作为易感性生物标志物用于环境污染的监测[2]。在经济上，蜂产业也是一大收入来源和生计战略，近年来出现的蜂产业特色小镇“还能带动小镇的旅游业与服务业的建设运营，使全产业链共同繁荣发展，提升地区的经济水平与人民生活质量”[3]。在文化上，从东到西，从古至今，各个时代以其独特的社会文化为基础对于蜜蜂的文化形象进行不断地塑造、剖析与重构[4]。随着全球人口的不断增加，未来蜜蜂的作用和重要性只会不断增加。

然而，越来越多的有力证据表明蜜蜂正面临着巨大挑战。空气污染、土壤污染、抗生素污染以及微塑料污染等环境污染迫使蜜蜂承受着巨大的生存压力。蜜蜂因暴露于受污染的环境中使得蜂群数量急剧减少，进而影响粮食供应乃至人类发展[5]。

为帮助蜜蜂和人类自己，多元主体包括政府、私营部门、组织、民间社会和民众，共同采取行动，执行保护蜜蜂及其生态环境的可持续发展政策，形成全球- 区域- 国家- 地方多层级的行动框架。其中，联合国及其他相关国际组织开展的各类实践，是该过程的重要组成。故本文主要聚焦国际层面的政策、立法、活动，分析联合国及其主要机关和其他国际组织在保护蜜蜂过程中的作用，对其进行综合考量与评判，并提出相应建议。

2 联合国对蜜蜂的保护现状

2.1 相关活动

2.1.1 世界蜜蜂日

2016 年，在国际蜂联的支持下，斯洛文尼亚共和国在粮农组织欧洲区域会议上提议在每年的5 月20 日庆祝世界蜜蜂日。2017 年，世界蜜蜂日提案被提交第40 届粮农组织大会审议。同年，联合国大会参会代表一致同意宣布5 月20 日为“世界蜜蜂日”。选择这一日期是因为这一天是现代养蜂业的先驱安东·扬沙（Anton janka） 出生的日子[6]。

到目前为止，已经举行了六届世界蜜蜂日。2022 年，世界粮农组织举行线上活动庆祝世界蜜蜂日，主题为“蜜切参与：庆祝蜜蜂和养蜂系统多样性”（Bee Engaged:Celebrating the diversity of bees and beekeeping systems）。该活动重点关注不同的当地蜜蜂和养蜂系统提供的一系列产品和生态系统服务，在改善粮食安全和生计方面发挥的作用，以及政府、农业粮食系统行动者和公众可以采取哪些措施来保护它们[6]。

2.1.2 W om en forB ees

除了政府和政府间组织，私营部门，包括食品和化妆品行业等，对保护授粉媒介也表现出越来越大的兴趣。Women for Bees 便是一个有私营企业参与的联合国活动，这是联合国教科文组织和娇兰携手发起的女性养蜂创业计划。项目将在世界各地的教科文组织生物圈保护区中实施，由法国蜂学观察站培训中心提供支持，旨在实现赋权女性、保护生物多样性双重目标[7]。

在开始之前，该计划会根据当地科学家的实地评估，在涉及到的生物圈保护区安排可行性研究[8]。预计在未来5 年内，将有来自世界生物圈保护区网络的25 个生物圈保护区的50名参与者，与联合国教科文组织、娇兰和各国的MAB 委员会合作，基于传统和当地知识，在这个新的养蜂人网络中分享知识，提高人们对蜜蜂作为传粉者重要性的认识、传授养蜂的专业知识和提供养蜂和蜂蜜采集实践。该研究特别关注居住在生物圈保护区内或附近的已经熟悉养蜂业甚至已经在管理蜂箱的女性。这些女性养蜂人不仅能为她们和她们的社区创造长期收入，并能成为世界生物圈保护区网络女性养蜂人社区的一部分，培训其他养蜂人。这种传递是该计划保持知识和专有技术动态的一个重要方面。

2.2 相关文件

2.2.1 《保护和可持续使用授粉媒介国际倡议》

1996 年，生物多样性公约缔约方大会在第三届会议上确认了授粉媒介的重要性及消除导致授粉媒介减少的根源的必要性。2000 年，第五届生物多样性公约缔约方大会通过了《保护和可持续使用授粉媒介国际倡议》，这是大会第V/5 号决定的第二节，文本内容较为简短，除约首外，仅有四条条文。

在缔约方大会于第III/11 号决定中确立的《农业生物多样性工作方案》 《圣保罗传粉者宣言》等基础上，该倡议的主要目标是监测授粉媒介的减少情况，解决授粉媒介分类信息不足的问题，评估授粉的经济价值和授粉服务减少造成的经济影响，并保护授粉媒介的多样性。同时，该倡议作为一项在农业和相关生态系统中促进可持续利用授粉媒介的跨部门举措的特质在文本中较为突出地呈现出来，例如“考虑建立一个具有地域平衡并与主要相关组织合作的协调机制”，“邀请主要的相关组织、缔约方和各国政府之间密切支持、合作汇编案例研究和实施试点项目以及信息交换”。

2.2.2 联合国大会第A/R ES/72/211 号决议

在该决议中，约首部分占了极大的比重，可以分为以下几个内容。首先是重申了以往大量的条约决议，这些又主要分为两类，其一是关于可持续发展的决议，这也是制定、通过本决议的重要社会背景；其二是和蜜蜂及其他传粉媒介有关的决议，这是起草本决议的重要历史背景。第二是表明本决议参考了其他组织发布的关于传粉媒介、授粉的科学评估报告。第三是紧密结合当下的情况，包括传粉媒介多样化减少带来的潜在风险、促进全球努力和集体行动的重要性。

该决议做出了5 个决定，主要围绕世界蜜蜂日：宣告了世界蜜蜂日的设立，邀请多元主体在世界蜜蜂日进行教育和举办活动，邀请联合国粮食及农业组织与其他相关组织合作庆祝世界蜜蜂日。同时确定了执行该决议的活动费用来自自愿捐款，该决议的执行并非强制，而是适当遵守。

2.2.3 《保护和可持续利用授粉媒介》

相比前面2 份国际条约，在生物多样性公约缔约方大会第十四届会议中通过的14/6.《保护和可持续利用授粉媒介》的内容则详细、全面得多。例如在强调授粉媒介和授粉的重要性时，提及了对土著人民和地方社区生计和文化的重要性；强调要密切注意引入和传播外来入侵物种所带来的风险；除了受管理的即驯养的授粉媒介，也关注到对野生授粉媒介的监测、保护和可持续利用问题。

2000 年通过的《保护和可持续使用授粉媒介国际倡议》关注国家及国际组织之间的横向合作上，本决定则是在此基础上继续深化，在第十二条中列举了横向合作中3 个可互相支持的领域，还在第三条中增加了纵向上的合作，要求将适当措施酌情纳入国家以下级别和地方生物多样性战略和行动计划。保护授粉媒介的主体多元性、广泛性更是得到了极大的扩充，在本决定中涉及到了国家政府、私营部门、学术和研究机构，有关国家、区域和国际组织，农民、养蜂人、土地管理者、城市社区、土著人民和当地社区以及其他利益攸关方，这一点主要可以从第六条中归纳得到。资金支持上，鼓励全球环境基金和其他捐助方、供资机构提供财政援助。但和联合国大会第A/RES/72/211 号决议一样，该决定也是非强制性的，是“根据国家立法和国情付诸实施”。

该决定中还包括两个附件——更新的《保护与可持续利用授粉媒介国际倡议2018-2030年行动计划》 《概要-审查授粉媒介和授粉在农业和粮食生产中的作用外与所有生态系统中保护和可持续利用生物多样性的相关性》。附件一的总体目标是促进世界范围的协调行动，除强调广泛主体之间的协调外，更强调行动的执行和落实。第一，是在农业景观和不同的生态系统中如何落实，该内容在附件二中也有具体展开；第二，考虑将授粉媒介和授粉问题纳入可持续农业转型的范畴以及林业和卫生等各个部门；第三，是监测、研究和评估工作的开展。

3 其他国际组织的行动

“The Bee Conservancy”是一家成立于2009 年的非营利组织，它推行了一些旨在应对蜜蜂生存危机的项目。在赞助蜂巢计划（Sponsor-A-Hive） 中，它计划在美国和加拿大的社区花园、学校、城市农场等各处设立蜂房蜂箱，为蜜蜂提供安全港，从而保护这一重要物种、促进粮食增长、加强当地生态。类似地，它们也设立蜜蜂保护区（The Bee Sanctuary），一般由位于动物园、城市农场和其他绿地中的蜂箱蜂房组成，并有一些专门团队加以维护。保护区不仅为蜂类提供受保护的栖息地，还是一个教育地点，为游客提供了观察蜜蜂、讲座等教育资源。The Bee Conservancy 还致力于投资下一代养蜂人和环保领袖，联合其他组织、大学推出了针对不同人群的课程，例如 Food Justice Beekeeper Program、 Beginner Beekeeper Program 和Master Beekeeper Program，以及面向儿童的免费课堂资源。此外，它还推出了名为公民科学（Citizen Science） 的项目，激励人们随手拍照记录收集蜜蜂和其他传粉者的图像，帮助世界各地的科学家完善和管理有关蜜蜂的基本数据。

“The Xerces Society for Invertebrate Conservation”是一个国际非营利组织，通过保护无脊椎动物及其栖息地来保护自然。传粉昆虫保护是该协会的一个关键项目，具体有Bee City USA 和Bee Campus USA 这2 个倡议，号召城市和校园成为其附属机构，更好地保护本土蜜蜂。前者主要支持和鼓励来自城市和城镇的保护，后者则是鼓励校园内的保护。具体来说，活动包括增加本地植物的丰富度和提供蜂巢、扩大和改善传粉媒介栖息地、举办传粉媒介宣传活动、制作展示相关艺术品和徽标等。

“COLOSS”是一个国际性的非营利性协会，专注于在全球范围内改善蜜蜂的福祉。该组织由科学专业人员组成，包括研究人员、兽医、农业推广专家和学生。他们的工作成果包括蜂群损失监测计划等，能为政府政策制定者以及其他利益相关者提供适当的信息和建议。类似地，国际养蜂者协会联合会（Apimondia）是一个非政府学术性组织，汇集了养蜂人、养蜂设备制造商以及关注养蜂、养蜂治疗、授粉、发展和经济等方面的各种科学家。该组织的成立是为了促进蜂业信息交流。

4 国际层面行动的有效性与不足

从形式上看，联合国和其他与蜜蜂保护相关的国际组织所采取的行动是多类型的，或是科普教育类活动，或是培训实践类项目，或是国际性决议，或是科学性研究。

从内容上看，可以发现联合国系统在保护蜜蜂和其他授粉者的进程中不断完善自身行动。联合国在这一领域的优势来自于其本身是世界上最大的、综合性的、政府性的国际组织，可以号召下设的主要机关，敦促缔约方和各国政府、其他相关组织、专家等从多层次加强这一主题下的区域和专题合作。一方面，这可以避免活动重复。另一方面，也契合了蜜蜂问题是一个跨领域、跨部门问题的特点。但联合国层面的应对措施的实施难点在于，它通过双边或多边条约、协定等形式号召国家行动，但上述国际法律文件并不均具有强制约束力，因而无法形成真正意义上的法律保护。此外，在保护蜜蜂这类群体受益开放的议题下，容易发生集体行动的困境，或者由于各国在蜜蜂保护中认为的重要事项不同，最终相关主体不一定有动力去参加集体行动。同时由于联合国的层级，它所实施的一些活动和决议相对于那些非政府组织、民间组织更难深入到动员民众、个体层面。在蜜蜂保护中，其他国际组织的另一优点是它们大多是专门性的而非综合性的组织，这也就意味着它们围绕这一特定领域和问题展开活动，会更为专业和拥有更多的本土资源。

无论是联合国还是其他的一些国际组织，它们所采取的措施大多不是仅针对蜜蜂的，而是包括整个授粉媒介，蜜蜂更像是作为授粉媒介的代表而被特别突出。但曾有学者批评对所有蜜蜂物种的全面保护是无效的[9]，不能总是用同样的策略来管理蜜蜂属和非蜜蜂属物种[10]，应该通过具体和有针对性的决议或法律附件来保护特定的蜜蜂种类，未来应该在这一方面有所改进。另一共同的难题是资金问题，是得到充足资金以便组织运作，还是不接受政府、企业或政治团体的资助以保持独立性，这是一个两难的问题，尤其是在涉及到调查新烟碱类对野生和受管理的蜜蜂的致死和亚致死效应、转基因作物对蜜蜂的直接和间接影响[11]这类高度争议的问题时。但资金不足不仅影响“造法”职能发挥作用，对执行机构以及执行力而言也会产生不良影响[12]。

由于议题的复杂性、相关主体的多元性，联合国系统和其他国际组织应该深度合作，在顶层设计上构建完善的制度模式，同时鼓励作为利益攸关方的国家政府和地方组织投入到蜜蜂的保护事务中来。具体的互相补充，或是在动员或协调能力上，或是在灵活性上，或是在已有知识和经验的借鉴上，或是在执行力上。例如联合国大会第A/RES/72/211 号决议（决议草案A/72/PV.74） 中表示，要“考虑到生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台2016 年2 月发布的关于传粉媒介、授粉和粮食生产的专题评估报告”，就是吸纳了其他相关组织的经验和成果。这种学习，在国际法法理上也是有依据的，即有些国际组织会被联合国认同，获得联合国咨询地位，成为它的有益帮手。也可以设想，联合国可以在世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature） 的协助下，下设部门建立蜜蜂区域红色名录以及保护优先名单，既可以为蜜蜂问题纳入区域、国家或国家以下级别的保护政策和实践提供了另一种机制，也可以发挥联合国和其他非政府组织的动员作用弥补原本世界自然保护联盟红色名录中蜜蜂数据不足的问题。此外，可以借助联合国下属的联合国大会等平台优势，将相关的具有广泛认同度的国际文件上升为具有法律效力和一定强制性的国际习惯，加强对蜜蜂及生存环境的保护与相关数据收集机制的完善。

此外，联合国和相关国际组织的密切合作，有助于避免繁多的国际法律文件并非由同一组织机构做出、不同的国际条约由不同的成员签署、不同的治理机构也有不同的国家或组织参与等“国际法碎片化”或“治理机制碎片化”[13]情况出现，减少治理机制之间的相互重叠或空缺，切实提升国际层面治理蜜蜂生存问题的有效性。最终目标是，这些组织相互构成一个既相互独立又能紧密联系的管理体系，领域则涵盖科学研究与情报收集、国际政策与行动计划、经济活动限制与行为准则等各个方面。

5 结语

改善蜜蜂的生存状况，是一项重大的全球性挑战，因此需要全球努力和集体行动。目前国际层面的种种措施和努力有其进步和可取之处，但也存在细节上的重叠或缺失。倘若无法从顶层探索一条适合自身发展的道路模式，那么下游领域的治理也就如同无源之水、无根之木。因此，联合国系统和其他的相关国际组织未来应该加强合作和互补，从顶层设计的高度，形成一个协调和有效的全球框架，为蜜蜂生存问题的治理提供更多指导，动员更多相关主体的积极性和实际参与度。