市域社会治理视角下人民调解提质增效实践路径研究

2023-09-10陈嘉敏

太原城市职业技术学院学报 2023年7期

■陈嘉敏

（顺德职业技术学院，广东佛山 528300）

市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，决定着地方治理成效。“党的二十大”报告指出，“要完善社会治理体系。加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”提升市域社会治理效能，凸显其重要性和紧迫性。矛盾处理与化解是市域社会治理中的基础性工作，人民调解制度是市域社会治理中防范化解社会矛盾的关键环节。

一、人民调解在市域社会治理中的作用

市域社会治理，是以地级市行政区划为重点范围，以市域问题与市域风险为主要治理对象，以有机协同、共同发展为目标的社会治理[1]，是国家治理与社会基层治理的中坚枢纽。市域社会治理可以创新整合城市和乡镇基层的治理元素，实现城乡联动治理，提升治理成效[2]。在防范化解重大矛盾风险上，可以结合城市发展需要，创新落实国家治理政策，及时有效化解基层治理矛盾，是防范化解重大矛盾风险的关键层级。

随着经济社会发展进程的加快，日益突出的社会矛盾纠纷已经影响到市域社会的稳定和秩序。市域社会治理，如果仅仅依靠国家公共权力，需要国家为此付出巨大的行政成本，这种做法付出了巨大的行政成本，也不利于国家治理能力的现代化[3]。因此，通过吸纳社会资源自治、实现多元治理的人民调解制度，逐渐成为市域矛盾化解工作中的重要组成部分，有助于维护市域社会秩序稳定。

人民调解是一项具有中国特色的社会主义法律制度，是构筑社会稳定和谐的第一道防线，有效促进社会稳定和谐，被国际社会誉为“东方经验”。作为一项广泛存在于人民群众之间的纠纷解决机制，具有纠纷解决前置性特色。在防范化解社会矛盾中，要充分发挥人民调解在多元纠纷化解中的前置性和主渠道作用，最大限度引导当事人通过协商、调解等方式解决各类矛盾纠纷和风险隐患。

二、人民调解在新形势下面临的困境与对策

加强人民调解制度在推进市域治理现代化中的作用，具有现实而深远的意义。然而在风险挑战上升、疫情影响叠加、经济下行压力不断加大的形势下，人民调解面临四个新的要求：一是要求人民调解能有序推进基层社会治理的新发展。人民调解是预防化解矛盾的第一道防线，人民调解员要通过情法互动、有勇有谋的调解，最大限度把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态。二是要求人民调解能高效适应社会矛盾纠纷的新变化。矛盾纠纷主体多元、矛盾纠纷类型多样、矛盾纠纷调解的难度加大。三是要求人民调解制度在组织队伍建设、调解制度完善、职能作用发挥上要全面开拓乡村振兴战略的新气象。人民调解作为推进基层社会治理的重要手段，在全面推进乡村振兴战略中具有重要意义。四是要求构建以人民调解为重要环节的大调解工作格局和多元联动机制。要以人民调解为基础，实现行政调解、行业性专业性调解和司法调解等多种调解方式的优势互补、有机衔接。完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。

三、人民调解提质增效实践路径分析——以“八心”调解模式为例

“八心”调解模式是一地级市市辖区以习近平法治思想为指导，为丰富完善预防性法律制度，创新推动社会基层治理，在人民调解工作中形成和凝练的一套科学有效的调解工作方法。“八心”调解模式内涵丰富，基本含义是人民调解员坚守“初心与匠心”，秉承“公心与诚心”，坚持“细心与耐心”，奉献“热心与爱心”，着力解决群众的“急”“难”“愁”“盼”问题。

（一）创新“八心”调解模式的现实意义

1.“八心”调解模式能高效适应社会矛盾纠纷的新变化

随着经济社会发展，矛盾纠纷也发生了新的变化，主要呈现出四个特点：矛盾纠纷主体更为多元、矛盾纠纷类型更为多样、利益诉求更为复杂、矛盾纠纷调解难度更大。个人、法人、非法人组织相互之间的纠纷大量出现，既包括传统的婚姻家庭、邻里、民间借贷、交通事故、劳动争议等常见纠纷，也有旅游、物业、医疗、金融、知识产权等新型纠纷，当中不乏法律关系复杂，涉及标的额大，社会影响大的纠纷，这样增加了调解工作的难度。“八心”调解模式针对新形势下的社会矛盾纠纷新变化、新特点，提炼了人民调解员需要具备的八项品质，以应对新形势下政策性、法律性、专业性要求较高的调解工作需求。

2.“八心”调解模式能有序推进基层社会治理的新发展

人民调解是人民群众在党的领导下，通过调解组织化解矛盾纠纷的重要方式，是实现群众自我教育、服务、管理、监督的有效形式。人民调解是预防化解矛盾的第一道防线，人民调解员往往最先接触各种矛盾纠纷，通过情法互动、有勇有谋的调解，能够最大限度把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。“八心”调解模式的宗旨和落脚点是解决群众“急”“难”“愁”“盼”问题，夯实基层社会治理的群众基础，推进市域社会治理体系和治理能力现代化。

3.“八心”调解模式能全面开拓乡村振兴战略的新气象

推进乡村振兴，和谐稳定是基础。人民调解作为推进基层社会治理的重要手段，在全面推进乡村振兴战略中具有重要作用。党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，中央在部署乡村振兴工程的一系列文件、规划中多次对人民调解员的队伍建设、人民调解制度的完善、人民调解对乡村振兴的具体作用等方面都提出明确要求。“八心”调解模式在充分运用法律政策、专业知识和调解技能的基础上，充分利用公序良俗、村规民约等开展特色调解。努力将矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态，实现“小事不出村、大事不出乡镇”，矛盾不上交，助力开拓和谐、文明的乡村振兴新气象。

4.“八心”调解模式切实满足大调解格局完善的新诉求

十九届四中全会审议强调要完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。构建优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局是时代发展的需要。各地级市纷纷出台关于社会矛盾纠纷全链条多元化调解的工作意见，要求积极发挥党委部门牵头抓总作用，统筹有关职能部门围绕过程全链条、力量多元化的明确目标，着力构建机制大格局、范围大维度、资源大整合、功能大联动的社会矛盾纠纷调解全链条闭合体系。“八心”调解模式正是从人民调解员参与调解这一重要环节助力出发推动形成大调解工作格局。

（二）“八心”调解模式的实证运用

“八心”调解模式是面对社会基层治理的新形势新格局，创新凝练的人民调解工作模式，最大限度地把矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态，受到基层群众的欢迎与赞扬。

1.坚守“初心与匠心”，解决群众之“急”

人民调解工作是推进依法治国、弘扬社会主义核心价值观的重要抓手。人民调解员是组织、主导人民调解在纷争化解场域中顺利展开的核心主体要素[4]。首先要提高他们的政治站位，深化思想认识，坚定党性立场和人民立场，坚守全心全意为人民服务的初心，精益求精探求案件事实与争议焦点的匠心，制定相应的调解方案。

例如，某工厂员工不慎受伤，送医院抢救无效身亡。从外地赶过来的十多名家属一度聚集在医院不愿离开，处理不当将有可能令事态发展进一步恶化。当地司法所立即启动社会纠纷全链条多元化解工作机制，分别对死者家属进行安抚以及对事故进行调查。细心的调解员留意到死者家属的食宿问题成了“急中之急”后，多次协调厂方先行垫付5 万元用于解决家属的食宿问题，有效稳定了家属的情绪。事发四天后，调解员再行组织调解，认真梳理案件事实，协调双方磋商方案，历经10 小时，双方最终达成了调解协议，为这起用工关系复杂的死亡事件画上句号。

2.秉承“公心与诚心”，聚焦群众之“难”

《人民调解法》规定，人民调解工作的首要原则就是要在当事人自愿、平等的基础上进行调解。人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。这就决定了人民调解员要保持中立、公平的定位。面对各执一词的当事人，人民调解员主持调解时要始终保持调解的公平、公正，特别是解决利益矛盾。当事人一方有时会提出超出合理范围诉求，调解这种类型的矛盾，不能有类似菜市场讲价的“往中间走”的想法，要坚持以事实和法律为依据，时刻秉承“公心与诚心”。

例如，某电器公司委托某物流公司承运货物，由于物流公司车辆在运输过程中着火，导致电器公司货物被损毁。双方虽私下协商，但始终无法就赔偿数额达成共识。当地司法所接到调解申请后，当即联系当地总商会人民调解委员会启动总商会人大代表联络机制，安排人大代表、总商会调解员参与调解，促使双方当事人互谅互让，达成共识。

另案，王某于2021 年1 月受聘于某公司，同年11月，王某被人发现在其租住的公寓楼房间内晕倒，经医疗人员现场确认已死亡，死者家属到场后悲痛欲绝。当地司法所、人民调解委员会接报后，当即启动《社会纠纷全链条多元化解工作方案》，联合镇综合治理办、公共服务办、村委等部门，一方面，对死者家属进行安抚疏导、稳定情绪，另一方面，了解分析事件缘由，分别释法析理缩小诉求差距。人民调解员耐心倾听家属诉求，死者是家庭支柱，实在令人惋惜。家属提出希望公司体谅死者家庭特殊困难的情况下，给予20～30 万元抚恤帮扶金。但公司表示，因疫情的影响加之经济萧条，公司经营比较困难，随时面临倒闭的状态，只能给予人道主义帮扶1～2 两万元。面对如此大的差距，现场调解工作陷入僵局。为此，人民调解员分开双方当事人，分别进行释法析理，一方面，分析现行关于企业职工因病或非因工负伤死亡待遇的相关规定，让家属要理性合法合规提出诉求；另一方面，情理结合让公司敢于担当，勇于负责，帮扶家属。经过几次的谈判，最终双方签订和解协议，一起企业职工非因工负伤死亡纠纷得以快速和谐解决。

3.坚持“细心与耐心”，化解群众之“愁”

人民调解员在开展调解工作时，除了要运用语言技巧，也要注意行为举动。要让当事人感受到调解员的“细心与耐心”，不仅要从语言技巧出发，而且要在一举一动上下功夫，用体贴的行动温暖当事人的心。在处理一些矛盾纠纷十分尖锐的案件时,不站在当事人对立面，与当事人肩并肩做沟通,做一些合理的肢体接触，通过行为拉近关系，消除隔阂，在稳定当事人情绪上会有较好的效果。

某日，7 名当事人就其母亲过世后涉及的遗产继承问题到当地社区调委会申请人民调解，当地司法所立即派出调解员与社区工作人员积极参与调解，案涉财产资料年份旧、细节多，调解员还是细心查阅并核对，同时做好对7 名当事人的思想动员工作，晓之以理，动之以情，引导当事人和谐协商，经过了两周的资料准备和三个多小时的调解，各个当事人达成了调解协议，一起复杂的家事纠纷得以妥善化解。

4.奉献“热心与爱心”，回应群众之“盼”

做调解工作，积极的态度十分重要，调解不像法院审判，调解工作的实质是群众工作，调解员要情理法结合，做到以法教人、以理服人、以情感人。基层矛盾纠纷很多都是家庭琐碎事，调解员要有饱满的热情，满怀爱心为当事人着想，调解各类家事纠纷化解愁绪，努力搭建当事人重归于好的桥梁。

例如，一男子因工程款纠纷爬上了城区正在施工的某楼盘三十层楼旁边吊塔上，要求承建方立即支付工程款，否则会跳下来。经现场公安和家属劝说了十多小时都不肯下来，由于天气寒冷，持续下去恐其体力不支发生意外坠楼，事态十分紧急。当地综治办司法所和人社局决定指派决定由具备多年调解经验、不涉及利益关系的调解人员前往现场调解。调解员上到楼顶与其近距离交流劝说,但楼顶距离周某还有20 多米距离，最后决定做好安全措施上到吊塔顶面对面交流。历经30 个小时的劝说，当事人才答应下来，并要求该名调解员继续跟进调解，至此紧急事件得到妥善化解。

在很多的家事纠纷案件中，调解员的“热心”与“爱心”同样发挥着重要的作用。某司法所受理一起子女探视权纠纷的案件。调解员深知如果不妥善处置，将对孩子幼小的心灵留下难以磨灭的心理阴影。调解员从小孩身心健康的角度，不厌其烦地向父母双方说理。经调解，双方重新提供联系方式，允许对方每周在规定的时间内可以有三次探视的权利。

（三）“八心”调解模式的经验思考——以“四度”开拓调解新高度

1.“八心”调解模式有“法度”，能满足新形势下调解工作的现实诉求

人民调解制度的快速、高效、不收费等特点，使其成为化解基层矛盾纠纷的首选，被国际社会称为化解社会矛盾的“东方之花”。近年来，地方调解委员会积极创新人民调解的工作方式，联动群团组织、专业社会机构参与矛盾纠纷化解工作，创新技术手段实现人民调解远程司法确认实践工作，逐步形成了矛盾纠纷全链条、多元调解机制，打造“大调解”工作格局。

2.“八心”调解模式有“温度”，能做到心系群众、调之有法，矛盾易解

人民调解员的业务能力和纠纷化解水平尤为重要。《人民调解法》赋予人民调解员的使命是依法调解、中立调解。“依法调解”要求人民调解员应该充分听取当事人的陈述，充分了解、调查有关证据，向双方当事人讲解、宣传国家的法律法规和政策。“中立调解”要求人民调解员保持公平、公正的态度，在尊重当事人双方意愿、平等协商的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。人民调解员每天面临的是群众生活中遇到的林林总总的纠纷、矛盾，不仅要以“八心”勉励自己“心”系群众，而且要使用娴熟地掌握法律知识、心理学知识、谈判技巧等专业技能，才能做到“调”之有法。这样人民调解员才能以饱满的工作热情着力解决群众的急难愁盼问题。

3.“八心”调解模式有“广度”，能强力提升司法为民的认可度

地方调解委员会通过引导社会各界广泛参与，用实际行动诠释“人民调解为人民”的责任与担当。提高人民调解的社会影响力和认知度，引导人民群众把人民调解作为化解民间纠纷首选途径。

4.“八心”调解模式有“力度”，能整合各方资源、形成调解合力

人民调解是全社会共同的事业，需要社会各界共同参与。一方面，要注重统筹整合司法行政仲裁、行政复议、行政裁决、公证、行政调解、律师调解等优势资源，鼓励具有不同专业背景的热心人士担任人民调解员；另一方面，充分运用智慧元素，探索现代科技与调解工作深度融合，推行远程调解等调解方式，实现网上受理、网上调解、网上协议、网上确认的线上全过程模式，充分实现“人民调解+矛盾纠纷化解”新模式。吸引更多群众通过调解解决矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。