中国式现代化视角下的全过程人民民主实践探究——基于南京市玄武区的样本分析

张霁莹 都姝含

党的二十大报告把发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容，明确指出基层民主是全过程人民民主的重要体现。基层是实现全过程人民民主的“试验田”，基层民主是全过程人民民主的根基和命脉所在。本文以南京市玄武区台城花园社区为研究样本，通过案例分析的方式提供一个基层全过程人民民主平台运作的全景素描，并在经验中提炼理论，为后续的理论研究与实践操作提供参考。

一、中国特有的社区层面民主平台

1.基层民主平台运作的基本情况

南京市玄武区台城花园社区成立于2000 年，辖区占地面积约0.46 平方公里，现有居民小区13个，常住居民3000 多户、10000 多人。近年来，台城花园社区先后获得“全国和谐邻里建设示范社区”“江苏省民主法治示范社区”“南京市文明社区”等荣誉称号，并于2022 年被玄武区人大确立为“全过程人民民主实践点”。

在台城花园社区的治理过程中，民众的参与度高且获得感强，并在治理实践中构建了一套流程完善、运作稳定的民主机制。具体来看，主要体现在五类民主平台的有效运作中（见表1）。

表1 台城花园社区民主平台汇总表

2.台城花园社区民主平台运作的主要特点

一是以“特”字打造品牌，突出基层协商议事重要功能。台城花园社区的民主协商议事平台主要包括党委议事平台、政协工作平台、居民议事平台和业委会等其他自治组织。

党委议事平台主要包括街道议政代表会和“台城砖”老书记工作室。街道议政代表会是拓宽基层民意沟通渠道、加强基层民主政治建设的重要途径。议政代表来自基层一线和群众身边，有着深厚的群众基础，能够有效听取民意并汇聚民智。台城花园社区依托所在的玄武门街道议政代表会，对照议政代表履职清单，聚焦城市管理、小区出新、文明创建、帮困解难等民生实事，常态化开展调研活动，广泛收集群众意见建议。“台城砖”老书记工作室坚持党的领导，为全过程人民民主嵌入社区治理提供了有力保障。台城花园社区地处城墙根下，依托社区党员之家，采取内培外引、上挂下靠的办法，聚集社区党委书记、辖区机关党组织书记、离退休党员干部等10 人，建立了“台城砖”老书记工作室，常态化开展党群社团培育、问题对策研讨、创新活动策划等活动，每周开设“书记谈心日”，每月办好“书记有话说”，在发挥老书记、老党员的“头雁效应”中提升社区治理水平。

政协工作平台。政治协商是实践协商民主的重要制度，是实践全过程人民民主的重要形式。台城花园社区“有事好商量”协商议事室在政协委员和人民群众之间搭建了实体性的联系机制，委员们围绕小区院落路灯安装制订实施方案，就改善医院周边交通状况建言献策，针对小区楼房渗水问题化解突出信访矛盾，及时解决群众合理诉求，通过议事“议”出了群众的幸福感。

居民议事平台。基层制度化的居民议事平台推进了基层民主广泛多层发展。台城花园社区聚焦群众“急难愁盼”，因地制宜打造了“城墙根”特色议事品牌，以“6+N”模式（居民委员会、“两代表一委员”、业委会、物业公司、驻区单位、“微光行”志愿服务队+社区热心党员、居民代表、统战人士代表等）搭建共建共商共治平台，每月召开“台城圆桌会”，汇总居民意见和诉求，邀请居民共议解决方案。对议而不决、决而不行、行而无果以及群众不满意的事项，责成回炉再议，限期整改到位。

业委会等其他自治组织。业委会和居委会是城市基层民主建设的主要载体，在基层民主建设中地位凸显。台城花园社区健全完善“社区居委会、小区网格长、单元楼栋长”三级自治组织体系，发挥楼栋长“近、熟、亲”等优势参与社区治理，常态化开展理论宣传员、政策讲解员、民意收集员、文明示范员、矛盾调解员、平安督导员等“六大员”自治实践活动，每年为群众解决楼层漏水、圈占车位、噪声污染、私搭违建等纠纷百余件。

二是以“全”字优化制度，保障人大职能充分发挥。选举人大代表是人民代表大会制度的基础，是人民当家作主的重要体现。台城花园社区驻区单位和外来人员较多，人口流动较大，“人户分离”普遍，社区按照“不漏一户、不落一人”的要求，最广泛地动员、组织选民参与选举。针对“社区的”选民，依托网格遵循“就近就便”原则划分小组；针对“在外的”选民，采取上门走访、电话微信、发动亲友等方式动员回家参选；针对“单位的”选民，派出专属网格员主动上门对接，确保应登尽登、应选尽选。

基层立法联系点一头连着立法机关，一头连着普通群众，架起倾听民意、汇聚民智的桥梁和纽带。台城花园社区的基层立法联系点事前依托“三大员”（信息采集员、普法宣传员、矛盾调解员）开展宣传宣讲，及时将征求意见的法律草案向社会发布；事中邀请人大代表、行业专家、基层群众等召开座谈会研究讨论，广泛征集意见；事后及时将意见采用情况、法律制定进度、正式颁布情况等向公众反馈。截至目前，社区基层立法联系点已完成《南京市国家公祭保障条例（草案）》《南京市养老服务条例（草案）》等8 部法律草案的意见征询工作，归纳整理各类建议60 余条，工作成效显著。

人大社会建设社区观察点围绕劳动就业、社会保障、民政事务、群团组织、安全生产等重点，跟踪观察相关法律法规和决议决定的贯彻实施情况及民生实事项目的推进情况，征集基层对人大社会建设工作的意见建议。台城花园社区的人大社会建设社区观察点围绕高龄老人居家养老、残疾人劳动就业、困境儿童帮扶等方面开展观察，增强人大代表履职的科学性和针对性。

人大代表联系点是人代会闭会期间代表依法履职的重要场所、为民服务的重要窗口，也是传递社情民意的重要渠道。台城花园社区依托社区便民服务大厅设立人大代表联系点，辖区6 名人大代表定期在联系点面对面、零距离倾听社情民意，充分发挥人大代表密切联系群众的优势，及时把党委、政府的决策部署带下去，把基层反映和群众呼声带上来，当好社情民意的传达者、群众利益的维护者。

民主监督机制让全过程人民民主在基层的运作时时有监督、处处有监督，推动政府部门改进作风、提高效能。台城花园社区的辖区人大代表先后围绕“工地扬尘管控”“餐饮油污治理”“10 分钟健身圈建设”等民生实事开展实地专项监督，推动问题发现在苗头、化解在源头。同时，密切人大代表与群众联系，严格落实“任期内回原选区向选民述职”制度，“面对面”报告履职情况，接受选民评议，就群众普遍关心的热点难点问题开展对话交流。

二、人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体

习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话中指出，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。人大代表行使职权的过程是保证人民掌握和行使国家权力的过程。通过人大代表的身份属性、行使职权的主体联系、履职平台的作用发挥、各方共识的有效增进四个维度，可以透视全过程人民民主背后蕴含的马克思主义强大真理力量和中国历久弥新的“和合”思想。

1.第一个维度：身份的“双重属性”

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民通过人民代表大会行使权力，而人大代表是人民代表大会的主体。人大代表通过民主选举产生，作为国家权力机关组成人员，其“双重身份”属性是人民代表大会制度的巨大优势所在。人大代表的“非专职”性质，意味着代表在各自生产和工作领域有所专长，在群众内部有较大影响力。比如，台城花园社区的6 名人大代表由选民直接选举产生，分别来自江苏省商务厅、玄武区人大常委会、台城花园社区、南京证券等部门单位，在群众中享有较高威望，与群众有更加紧密的联系，是党和国家联系广大人民群众的桥梁纽带。

2.第二个维度：主体的“两个联系”

基层各类平台作为人大代表的主要履职平台，承担了“两个联系”的重要功能。从台城花园社区的实践来看，在联系群众方面，选民通过社区基层立法联系点、人大社会建设社区观察点、人大代表联系点等平台进行有序的利益表达、监督代表更好履职，人大代表通过平台对选民进行有针对性的答复，吸取选民意见并向国家机关提出各项议案建议；在联系代表方面，人大代表通过平台了解民情民意，在此基础上参与专题调研、专项视察、执法检查等履职活动，对国家机关正确、有效、依法开展监督。

3.第三个维度：平台的“两个办理”

社区民主平台部分承担了整合资源、创新方式、实现公共利益最大化的功能，就人大工作平台而言，这些功能在“领办”和“督办”方面均有体现。比如在领办方面，台城花园社区所在的玄武门街道创设了四级代表为民办实事实践基地，全国、省、市、区人大代表与各社区结对领办实事项目，以社区平台为抓手构建起各级代表与群众的紧密联系，纵向打破代表的层级界限，横向打破选区和地域界限。在督办方面，人大可以依托专业代表工作站等平台贯通行业视野，围绕热点难点问题开展定点定向监督视察，推动代表在闭会期间深度参与区域重点工作，为发挥代表专业优势、提升履职质效提供更广阔的空间。

4.第四个维度：意愿的“双向奔赴”

依托人大工作平台，代表们一方面可以把群众的诉求反映给国家机关，使国家机关制定的各项政策措施更加符合和反映民情民意，另一方面又可以把党和政府的决策部署及时通过群众语言传达给社会，推动相关政策及法律法规的贯彻落实，实现国家机关与代表、群众之间的互相“奔赴”。从制度层面讲，人大与监督对象的关系是辩证统一的，不同主体在党的统一领导下各司其职，共同形成加强和改进工作的合力。中国特色社会主义人民民主依托“全过程”发展成为一种“社会整合”的民主，彰显了中华优秀传统文化中“尚和合、求大同”的时代价值。

三、推动全过程人民民主向下扎根、向上提升

1.强基固本，以更高政治站位认识和践行基层民主

基层是全过程人民民主的发源地，基层民主是全过程人民民主的重要体现，更是推动全过程人民民主实现高质量发展的基础所在。这就要求我们在全面把握基层民主与全过程人民民主内在逻辑的基础上，积极发展基层民主，不断提升全过程人民民主的质量。

基层是落实全过程人民民主的根基。党的执政根基在基层，国家治理的“最后一公里”在基层，人民对美好生活的感知在基层。通过基层民主政治建设体现人民意志，保障人民权益，激发人民创造力，既是全过程人民民主的基本价值诉求，也是我们党在基层一线以党心聚民心的重要方式，丰富和拓展了全过程人民民主的价值内涵。

基层是实践全过程人民民主的依托。基层民主是全过程人民民主在基层最直接、最广泛、最生动的实践。基层治理既是培育人民群众政治素质和参与能力的重要场域，也是促进人民群众依法表达利益、维护权利、管理公共事务的重要渠道。人民群众是全过程人民民主最直接的参与者、行动者和实践者，必须紧紧依靠人民群众，才能有效实现全过程人民民主的全链条、全方位、全覆盖发展。

基层是保障全过程人民民主的命脉。我国基层群众自治机制，保障了基层群众广泛、直接、有效行使民主权利，彰显了人民当家作主的广泛性、真实性、有效性。通过健全基层党组织领导的基层群众自治机制，保障基层群众依法广泛参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，就是保障人民群众广泛、深入参与日常政治生活和社会生活最有效的方式，也是发展全过程人民民主最直接的方式，彰显了全过程人民民主的制度优势。

2.与时俱进，构建更加契合中国式现代化的基层民主体系

发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一，彰显了中国式现代化所追求的民主政治图景。中国式现代化对经济社会发展提出了新的更高要求，也为全过程人民民主明确了发展方向，基层民主也应以中国式现代化的目标要求为发展导向，不断完善实践体系。

以现代化发展布局不断完善基层民主制度体系。中国式现代化是一项全局性、长期性的系统工程，坚持和完善全过程人民民主制度体系，应从中国式现代化的顶层设计和战略部署出发，建立健全更多类型、更多功能的民主制度与程序，构建起基层全过程人民民主的实践体系。从机制来看，基于国家与社会的关系范畴，民意的实现机制呈现为表达、发现、吸纳、尊重、回应民意的机制，主要包括选举组织机制、沟通吸纳机制、表达识别机制、回应执行机制、协商议事机制、监督保障机制等六个方面。从平台来看，全过程人民民主的实践体系是为了在党委领导下，真正实现民意而设置并实行的一整套制度安排和工作方法，始终确保人民的声音和意志得到充分表达、听取、尊重和回应，因此基层的一系列民主平台都涵盖在这个体系之中。

以现代化治理能力赋能基层民主参与主体。中国式现代化归根结底是人的现代化，全过程人民民主的价值理念和机制设计富有实效性和创造性，能够充分激发社会发展活力，发挥各领域人民群众的聪明才智，从而有效推进中国式现代化。通过价值引导、教育培训等方式提升群众参与基层民主治理的能力，增强运用民主制度解决实际问题的本领，让人民群众在参与基层民主中不断提升公共利益表达能力、协商议事参与能力、解纷止争调解能力等方面的民主素养，进一步培育自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的民主精神。

以现代化信息技术拓展基层民主实施空间。中国式现代化进程中所伴随的科技进步，为丰富基层全过程人民民主的实践内涵提供了动力源泉。以互联网和新媒体为载体充分贯彻网上群众路线，构建网上网下相融合的民主参与机制。增强全过程人民民主运行程序的智能化、数字化水平，构建更加便捷、更加多样的民主参与渠道。将现代化信息技术有机融入民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节的具体实施过程，提升全过程人民民主运行效率。

3.人民至上，切实增进基层民主的群众参与感获得感

基层民主是全过程人民民主的重要体现，更是推动全过程人民民主实现高质量发展的基础所在。这就要求在全面把握基层民主与全过程人民民主内在逻辑与发展机理的基础上，推动基层民主工作不断创新发展，助力全过程人民民主实践提质增效，不断提升人民群众在政治生活中的获得感、满意度。

完善党建引领基层群众自治机制，提升基层民主质量。加强党的基层组织建设，健全基层群众自治机制，进一步发挥居民在社区治理、公共事务和公益性事业中自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的积极性和主动性。扩大有序参与，更多地吸纳居民参与基层事务管理，就涉及基层群众利益的事务广泛听取居民的意见和建议。推进信息公开，把社区管理涉及的事务尽可能地向居民公开，让每一位居民心里都有一本“明白账”。加强议事协商，凡涉及居民的公共事务和公益性事业，都要开展议事协商，尽可能地达成一致意见，妥善处理好各种不同意见和利益关系，维护社区和谐稳定。加强权力监督，对社区中担负管理职责的机构和人员加强监督，调动居民参与监督的积极性，防止腐败现象的发生。

健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，增强群众参与感获得感。充分发挥基层人大代表和政协委员的桥梁纽带作用，用“网格化+铁脚板”丈量全过程人民民主，倾听基层群众的声音，关注群众的“急难愁盼”。健全社区自治机制，把人大、政协的基层工作平台和社区特色协商议事平台等民意表达平台有机结合起来，扩大收集社情民意的渠道，把了解社情民意的“神经网络”延伸到各个组织、各个角落，形成点、面、片联动的工作格局。完善民生实事征集和申报制度，让涉及群众的工作更多地由组织安排变成群众提出，自下而上地开展民意信息征集，培养群众从“要我做”转变成“我要做”的思维习惯。加大党员干部入户走访力度，及时收集群众的想法和建议，跟进了解群众“急难愁盼”问题，摆脱“政府做，百姓看”的被动局面，进一步提升人民群众在基层民主中的主动参与度。

拓宽各类群体有序参与渠道，构建基层治理共同体。充分发挥各类群团组织和社会组织在基层治理中的作用，畅通和规范市场主体、社会工作者和志愿者等参与基层治理的途径。创新社会组织孵化培育机制，健全社会组织发展的激励机制，大力发展专业化社会组织。引导居民积极参与各类公益性、服务性、互助性“微组织”“自组织”，充分发挥其在链接社会资源、丰富文体活动、调解邻里纠纷、增强社会活力等方面的正能量，努力建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。