以人为核心的商丘市新型城镇化路径

李卫霞

[摘要]  城镇化是现代化的必由之路。实施新型城镇化战略，推进以人为核心的新型城镇化，对于促进区域协调发展、实现社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。河南省商丘市在推进以人为核心的新型城镇化中，面对农业转移人口市民化进程缓慢、土地城镇化快于人口城镇化、人才支撑不足等问题，要优化城镇布局，加强城镇基础设施建设，提高基本公共服务水平，提升城镇品质，完善土地流转制度，大力发展富民产业，增强就业吸纳能力，做强城镇经济。

[关键词]  中国式现代化；新型城镇化；商丘市

[作者单位]  商丘学院经济管理学院

党的二十大报告提出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。对于河南省商丘市而言，必须坚持以高质量发展统揽全局，坚定不移实施以人为核心的新型城镇化战略，推进城乡融合高质量发展。

新型城镇化概念界定

新型城镇化是对传统城镇化理论的补充、创新和延伸。传统城镇化更偏向于城市的发展，过度划分城镇与乡村的界限，导致城市发展、人口资源和环境发展失衡。而新型城镇化强调的是城市和乡村统筹协调发展，城市、人口和环境间协调发展。随着科学技术的进步，在新型城镇化发展中，城市发展与信息化发展同步进行，更好地促进城镇化发展。

以人为核心的新型城镇化强调在实施城镇化的过程中重点关注人的生存权和发展权，从而推动城镇化，实现人口素质、人居环境等从乡村到城镇的转变。以人为核心的新型城镇化不仅关注居民生活水平的提高，更关注生活质量的提升。通过城镇化完善居民生活的配套设施，改善居民的生活条件，提升居民的科学文化素质，不断满足居民更多的精神文化需求，最终实现人与自然和谐共生。

商丘市新型城镇化发展现状

截至2021年底，河南省城镇人口为5510万，城镇化率为55.43%。商丘市城镇人口为365万，城镇化率为47.2%、低于全省平均水平8.2个百分点。

新型城镇化发展水平。统计数据显示，2015—2022年，商丘市常住人口呈现总体上升的趋势，从2015年的766万人增加到2022年的773万人，共增长7万人。2015年以来，由于新型城镇化的实施，商丘市城镇人口从2015年的291万增加到2022年369.6万，共增加78.6万人，增长率达到27%；乡村人口从2015年的475万减少到2022年的403.4万，共减少71.6万人。全市城镇化率从2015年的38.0%提高到2022年的47.81%，共计提高9.81个百分点。但2022年的城镇化率仅比2021年提高0.60个百分点。分析数据变化发现，商丘市整体城镇化率虽然逐年上升，但是提高幅度较慢，且远远低于全省平均水平，与豫东地区其他5个城市（开封市、周口市和永城市等）相比，商丘市城镇化率最低，城镇化水平落后于同处于豫东地区的其他城市。

具体从人口结构来看，近年来商丘市0—14岁人口以及65岁以上人口占全市常住总人口的比重在逐年上升，而15—64岁人口占全市常住总人口的比重呈现逐年递减的趋势。商丘市15—64岁人口所占比重由2015年的68.8%下降到2021年的60.6%，共计下降了8.2个百分点；65岁以上人口所占比重由2015年的10.3%上升至2021年的14.7%，共计上升了4.4个百分点。众所周知，15—64岁人口具有较大的活力，是一个城市能否长期蓬勃发展的重要决定因素，也是一个城市经济价值的主要创造者，其人口数量的下降将会影响商丘市经济的发展及城市建设，从长远来看，人口红利减少不利于商丘市经济发展。

从城乡居民收入情况来看， 2021年商丘市城镇居民人均可支配收入达到34758元，与2015年的23572元相比，增长47.45%，年均增长率达到6.82%，表明商丘市城镇经济发展取得了较大的成绩。虽然城镇居民人均可支配收入在逐年上升，但是城镇居民人均可支配收入增长率却呈现波动变化的趋势，相较于2014年，2015年增长率为8.4%，到了2021年，增长率却下降到5.8%，7年间共计下降了2.6个百分点。这表明商丘市城镇居民人均可支配收入逐年增长，城镇居民生活质量提升，但是增长速度缓慢，也说明商丘市城镇化建设进展慢，城镇化水平低。

新型城镇化发展动力。从产业结构来看，商丘市近7年第一产业呈现缓慢下降的趋势，第二产业下降趋势较为明显，占地区生产总值的比例由2015年的19.7%下降到2021年的18.7%，下降了1个百分点，与此同时，第三产业呈现逐年递增的趋势，由2015年的37.3%上升到2021年的43.9%，且近3年稳定维持在44%，低于河南省平均值49.1%。作为交通极为便利的商丘市来说，第三产业占比偏低，表明其产业结构还有调整和优化的空间。

从建成区面积来看，2015—2021年，商丘市城镇人口总体呈现逐年增加的趋势，而建成区面积在2015年和2016年保持不变，2017—2021年呈现递增的趋势，由134平方公里增加到163平方公里，增长率达到21.64%。具体来看，2021年商丘市建成區面积增长率为7.24%，而城镇人口增长率仅为1.11%，建成区面积增长率远大于城镇人口增长率。这一现象表明商丘市人口城镇化慢于土地城镇化，人口与土地城镇化进程极不协调，存在城市空间盲目扩张和无序蔓延问题，导致大量土地没有得到合理的利用。

新型城镇化推进机制。在财政支持方面，从各项支出来看，教育方面的财政支出在2015—2020年间逐年递增，由70.55亿元增加到99.23亿元，增幅达到40.65%，而在2021年教育支出减少至90.61亿元，但仍高于2015年的70.55亿元。社会保障和就业公共财政支出虽然在整体上呈现增加趋势，但在某些年份都出现了不同程度的波动。整体上由2015年的56.54亿元增加至2021年的78.50亿元，增长了38.84%。出现这一现象的原因是由于大量的农村居民涌入城市，加之疫情影响，失业人数增多，需要解决的就业问题变得越来越棘手。2015年住房保障公共财政支出为22.49亿元，2021年的支出为19.83亿元，共计下降了2.66亿元，下降率达到了11.83%，在城镇人口增加的情况下，住房保障财政支出减少，这表明一方面居民生活质量提高，另一方面住房保障对象减少，人们对政府接济的依赖程度下降。

在科技创新方面，根据商丘市统计公报，自2015年以来，商丘市申请的专利数量由2015年的1360件上升到2021年的6524件，其中，获得授权的专利数量由2015年的977件上升至2021年的5040件，签订的技术合同数量由2015年的7份上升至2021年的516份，成交金额由1480万元增加至5.63亿元。除此之外，2021年商丘市获得省级科技进步奖4项，全年研创市级科技成果47项。这些数据表明随着城镇化的实施，商丘市科技创新能力在逐渐提升，而不断提升的科技创新能力又推动了新型城镇化的加快发展。

商丘市新型城镇化面临的主要问题

农业转移人口市民化进程滞后。对于农村人口而言，进城容易落户难。首先，由于进城落户农民的“三权”退出机制目前并不完善，所以导致大量的农业转移人口不愿意放弃农业相关利益，而且大量农业人口涌入城市，容易出现耕地荒废的现象，造成土地资源的浪费。其次，落户要求高，农业人口很多难以满足政策要求。最后，农业人口进入城市后受制于学历等条件的限制，往往从事最底层且工资收入较低的工作，可能会导致其无法负担日常生活开销，迫使其最终回到农村，继而增加城镇化的难度。

土地城镇化快于人口城镇化。城镇化的本质是农业人口的市民化，但是商丘市建成区面积增长率近几年稳定维持在4%左右，而城镇人口增长率近几年却只有2%左右，建成区面积增长率大于城镇人口的增长率。这表明商丘市土地城镇化快于人口城镇化，在某种程度上出现了城市化建设的热潮，新型城镇化的发展更多地偏向于土地的城镇化，背离了新型城镇化的本质。盲目追求城镇化使建成区面积迅速扩大，可能会占用大片良田而导致耕地减少，在一定程度上损害了粮食安全。同时，在建成区内大搞房地产开发，如果开发商资金链断裂则会出现烂尾楼，从而损害购房者的合法权益，成为社会不稳定因素。这会让更多的农业人口动摇转移为城镇人口的信心，使其转移为城镇人口变得难上加难，从而制约了新型城镇化的发展。

人力资源支撑不足。统计显示，商丘市65岁以上人口所占比重由2015年的10.3%上升至2021年的14.7%，共计上升了4.4个百分点，65岁以上人口比重已经超过国际老龄化社会线10%，老龄化的加剧在一定程度上减缓了商丘市新型城镇化的进展。根据商丘市产业结构的分析可知，商丘市农业劳动力占农村劳动力的比重常年维持在45%以上。农村劳动力当中大部分的人从事农业生产，农业人口流出大于人口流入，造成空巢老人居多。且商丘市地处中原，对人才的吸引力远不如沿海地区，大量劳动力的流失影响了商丘产业发展，造成发展动能不足，最终影响城镇化的进程。

商丘市新型城镇化优化对策建议

提升基本公共服务水平，促进农业转移人口城镇化。农业转移人口的城镇化需要不断加强基本的公共服务建设，以提高城市对农业人口的吸引力。一方面要努力扩大基本公共政策的覆盖面。例如扩大义务教育对进城农业人口的覆盖面，深化户籍制度改革，取消农业户口和非农业户口的分类，发挥商丘市城乡一体化示范区的作用，总结其工作中的经验，并逐步将户籍改革制度推广到全市，争取早日完善城乡一体的户籍登记管理制度。另一方面要不断提升公共服务的水平，将办事流程简单化、便捷化，可以增加设置便民服务点，以方便人民群众，使人民群众享有高水平的生活质量。双管齐下，这样有利于促进农业转移人口城镇化，进一步提升新型城镇化水平。

完善土地流转制度。在宏观层面，首先要逐步建立统一的城乡发展规划，保障城乡建设用地的统一协调，进一步提高土地的利用效率。其次要建立并完善城乡土地流转制度，规范土地流转程序，简化操作流程。最后要坚持保护耕地的基本国策，守住耕地红线，在土地流转中，要禁止破坏耕地，要避免人为原因造成的耕地荒废现象。在微观层面，首先要在农村建立统一的宅基地流转制度，尽量避免宅基地流转过程中出現问题。其次要完善农村集体经营性建设用地制度，明晰集体土地的产权，加强集体土地的保护和管理，处理好村民与集体的利益关系，做好征地补偿工作，切实保护农民的财产权益。最后要建立并完善土地流转平台，及时传递信息，减少因信息不对称而出现的争执，维护交易双方的利益。

大力发展富民产业，构建现代化经济发展体系。在以人为核心的新型城镇化建设过程中，要大力发展富民产业，做到以人为本，产城人相融互促。要以富民为核心目标，立足当地资源禀赋和经济发展基础，着力发展地方特色产业。商丘市地处中原，可以着重培育壮大特色优势农业及相关产业，并延伸加工链条，升级“农业+”多元新业态，将产业链主体留在城市、价值链留给农民。让农业户口转移人员在城镇安居乐业，实现“城乡双栖”和“工农兼业”。同时，要利用商丘市便利的陆运交通条件，加大改革开放力度，大力发展外向型经济，打造现代化经济发展体系。