校局合作“同城一体化”建设：理论、实践及完善路径

于 群，田 野，陈薪宇

（中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110854）

多年以来，公安院校就与公安机关进行了校局合作，在协同育人方面进行积极探索，取得了一定的成效，校局合作已经成为中国公安高等教育的特色和优势。近几年，各地公安院校总结校局合作的经验，在深入推进公安实战化教学改革的过程中探索“同城一体化”校局合作的新模式，推动了校局合作进入“同城一体化”的发展阶段。“同城一体化”的概念最早出现于城市发展的过程中同城化所要达到的目标，同城化的含义是指一个城市与相邻的几个城市之间，在诸多方面具有能够融合发展的便利条件，通过相互合作、优势互补、协同发展最终达到一体化发展的新模式。公安院校与同城公安机关进行校局合作的“同城一体化”是借用了城市建设过程中“同城一体化”的概念，但赋予了新的内涵。校局合作的“同城一体化”是指公安院校与同城公安机关打破体制机制的壁垒，进行全方位的深度合作，共同推进公安教育体制改革和提高公安院校公安专业人才培养的质量。

一、校局合作“同城一体化”建设的理论分析

（一）协同治理理论

协同治理理论（synergetics）是德国著名物理学家哈肯在20世纪70年代提出的。协同治理理论和公安院校与同城公安机关进行“同城一体化”建设具有高度的契合性。协同治理理论具有如下特征：一是治理主体多元化。协同治理理论要求在治理过程中有多方主体参与，政府不再是社会治理的中心，多方主体相互协调、互相协作、共同治理。公安院校与同城公安机关进行“同城一体化”建设，双方打破体制机制的壁垒，逐步形成“去中心”的协同治理模式。校局双方互相配合、互相协作、共同治理，在双方合作过程中共同发挥作用。二是治理目标趋同化。协同治理的最终目标是使双方共同利益达到最大化，双方在目标一致的基础上进行合作。公安院校与同城公安机关进行“同城一体化”的共同目标是培养具有公安实战能力的专门人才，公安专业人才是未来公安队伍的新鲜血液，是公安机关战斗力的主要来源。培养更多应用复合型公安专业人才是双方共同的目标，双方目标的趋同化是进行治理的前提和基础。三是治理过程互动化。协同治理过程互动化是指各治理主体为了共同目标能够顺利实现，积极双向合作、共同协商、共同承担责任的过程。[1]公安院校与同城公安机关开展“同城一体化”建设过程中进行有效互动，健全信息共享机制，及时沟通交流，根据外部环境变化对合作进行及时调整，使合作效果达到最大化。四是治理手段动态化。协同治理理论对于治理主体和治理手段都提出了明确的要求。治理主体呈现出多元化特点，而治理手段则以动态化作为显著标志，这种动态化是跨主体的多元动态化模式。公安院校与同城公安机关进行“同城一体化”在建设过程中明显体现出动态化模式。一方面，公安机关为公安院校的师生提供实践和实习的平台，公安院校的教师到公安实战部门挂职锻炼，学生参与公安实习，提升了师生的实战化能力；另一方面，公安机关积极参与公安院校人才培养的全过程，积极参与公安院校人才培养方案的制定，对公安院校培养人才提出针对性意见，通过选派驻校实战教官等方式有效促进公安院校与公安机关的深度融合。

（二）巴纳德的系统组织理论

巴纳德的系统组织理论是美国管理学家、社会系统创始人切斯特·巴纳德在研究组织问题时提出的理论。任何组织都是一个协作系统，虽然它是由个人组成，但只有通过与他人的协作才能发挥作用。公安院校与同城公安机关进行“同城一体化”建设，不仅是双方之间相互协作的过程，更是双方人员沟通交流的过程。巴纳德的系统组织理论与校局合作“同城一体化”建设具有高度契合性。该理论具有如下特征：一是共同目标。组织之间能够建立协作的意愿是因为组织之间有共同的目标，共同的目标也是双方建立协作的基础。公安院校与同城公安机关能够进行“同城一体化”建设，是因为双方具有共同目标，公安院校以培养面向实战的公安人才为办学目标，而公安机关需要具有实战能力的高素质公安人才，这是双方进行合作的基础。二是协作意愿。巴纳德认为组织之间能够建立合作是因为双方有明确的合作意愿。双方合作意愿是公安院校与同城公安机关进行“同城一体化”建设的主要推动力。在这种意愿的推动下，双方达成有效的合作。三是信息交流。公安院校在与同城公安机关进行合作的过程中要建立有效的信息沟通机制，在信息互通的前提下开展合作，以保证校局合作不偏离公安实战需求和坚持正确的政治方向。[2]

二、校局合作“同城一体化”建设带来的机遇

一是校局双方人员实现有效结合。公安高等教育为人民公安事业尤其是公安队伍的发展壮大作出了突出贡献，公安院校在办学之初就明确提出了服务公安实战工作的目标。以往公安院校教师服务实战主要是对于一线公安机关办理案件过程中出现的专门性问题提供智力支持。而“同城一体化”下教师服务实战能力进一步加强，与公安机关业务骨干合作越来越密切，教师能在第一时间与公安机关业务骨干一起参加疑难案件讨论和案件评审。充分利用“同城一体化”合作的新平台，依托公安网络、警务微信平台、合成作战平台等公安大数据平台，实现了公安院校教师与公安实战部门的业务骨干、一线办案民警的全天候、无障碍交流，双方人员实现有机融合。二是校局双方资源实现有效共享。公安院校作为公安机关重要组成部分，往往是基层公安机关的理论研究基地、技术支持基地和服务实战基地，公安院校教师也能为公安机关一线实战部门提供理论指导，更好地发挥公安院校教师的辅助性功能。公安院校与公安实战部门有着天然的“血缘”关系，公安高等教育依托公安行业发展是其显著优势，公安一线部门的实战资源能为教师和公安院校学生实习提供支撑和保障。双方资源共享，能够更好地满足双方资源需求，实现双方资源的融合。“同城一体化”下公安机关和公安院校各自的需求正好形成互补，合作育人和协同育人已成为校局双方共同的价值取向和价值理念，校局合作的基础深厚而牢固。[3]

三、校局合作“同城一体化”建设的实践探索

一是中国刑事警察学院与沈阳市公安局进行的校局合作“同城一体化”建设。中国刑事警察学院是较早开展“同城一体化”合作的部属公安院校，通过“同城一体化”的校局合作平台，教师的实战能力得到了提升，校局协同育人机制得以完善，同时也为其他公安院校开展“同城一体化”提供了经验上的借鉴。2017年，该校与沈阳市公安局签订了全面合作框架协议，启动与沈阳市公安局“同城一体化”共建工作，开启了校局合作的新局面。加强与沈阳市公安局“同城一体化”建设，推进教师队伍融入实战、服务实战是该校贯彻落实公安部关于进一步加强公安院校实战化教学改革要求的有力实践，是加强公安学科专业建设和教学科研工作的必由之路，是培养新时代高水平教师队伍的主要渠道，也是提升公安专业人才培养质量的重要举措。二是福建警察学院与福州市公安局开展校局合作“同城一体化”建设。2021年福建警察学院与福州市公安局也开展了“同城一体化”的深度合作。该校与福州市公安局就推进“同城一体化”融合发展达成共识：首先是紧跟公安实战变化，不断充实合作内容。在公安改革的背景下，不断加强顶层设计，推动双方合作更加具体、更加全面。其次是建设“同城一体化”合作共赢新格局。紧密依托“e体＋”智慧赋能体系，推动校局合作在同一时空、同一平台、同一平面上实现，加快打造涵盖各警种和各部门全方位、全覆盖、全沉浸的校局合作新格局。最后是坚持同心同德同力，推动形成长效机制。既立足当前，也着眼长远，心往一处想，劲往一处使，努力将双方合作成果打造成为全国公安院校与同城公安机关一体化示范典型，为公安队伍的建设和公安院校的发展贡献一份力量。三是云南警官学院与昆明市公安局进行的校局合作“同城一体化”建设。2022年云南警官学院与昆明市公安局达成了校局合作的战略协议，坚持共同谋划、互学互鉴、资源共享，既注重弘扬传承过去形成的友好合作的优良传统，又注重推动形成新的合作机制，为深化务实合作积累了经验，推动形成了“同城一体化”共建共享新局面。双方致力于提升公安学科内涵水平，利用市公安局各警种丰富的实战资源，充分发挥驻校教官和兼职教官的作用，坚持面向实战、融入实战、服务实战，齐心协力共同推进公安学、公安技术、国家安全、法学一级学科和禁毒、反恐、刑侦、治安、网络安全、法学等专业实现内涵式发展，公安思政、警务心理、警务实战等领域实现特色化发展。

四、校局合作“同城一体化”建设的完善路径

公安部在《关于2019年至2022年开展全警实战大练兵的指导意见》中就明确要求部、省两级公安院校进行实战化教学改革，深化校局合作与“同城一体化”建设，与同城公安机关共同培养应用型公安专业人才。实践证明，校局合作“同城一体化”建设有利于推动公安高等教育事业改革，有利于提升公安院校人才培养质量，对此我们应该毫不动摇地坚持校局合作“同城一体化”建设并逐步加以完善。

（一）建立“同城一体化”建设的组织机构

公安院校与同城公安机关开展一体化合作，要打破体制机制的壁垒，减少“同城一体化”合作中的障碍。加强顶层设计，明晰各部门职责，建立校局合作“同城一体化”工作领导小组，由校一级的领导任组长，组织人事部门的负责人、所属系部的负责人任副组长，负责“同城一体化”建设工作。积极与同城公安机关政治部门对接，双方在现行制度基础上增加新的内容，并加强制度的贯彻落实，使师生能全方位、全过程参与实战单位的实战工作。工作领导小组要指导所属专业教学单位配合好实战部门，推动实战化建设工作成为双方的自觉行动。此外，为了保障“同城一体化”建设工作的顺利开展，领导小组下设办公室，办公室承担着“同城一体化”建设的日常工作，其主要职责是负责协调和处理学校各部门、师生与基层实战部门对接工作，负责研究拟订建设发展的战略规划以及体制机制和重大政策建议，做好“同城一体化”的促进、协调和服务工作。[4]

（二）健全“同城一体化”建设的相关制度

公安院校与同城公安局开展校局合作要完善相关制度。公安院校要及时修订调整现有制度，聚焦“同城一体化”公安实践工作，既要重视参与实战的效益，同时也要兼顾效率。[5]一是建立有效的沟通制度。公安院校与同城公安机关进行“同城一体化”建设过程中，为了使合作效果凸显，应该建立校局合作的沟通制度，加强实战化建设的统筹协调机制的建设。公安院校与同城公安机关要定期召开关于校局合作“同城一体化”建设的联席会议，各警种部门要与学校所属的专业系部建立对口协调沟通制度，针对校局双方在合作过程中出现的问题进行交换意见并加以解决。二是建立激励制度。要激发双方人员参与“同城一体化”建设的积极性。对于积极参与“同城一体化”实践锻炼的教师在职务晋升和职称评定上给予优先考虑，将教师参与“同城一体化”实践锻炼与晋升实现有机的结合，从而激发教师参与实践锻炼的积极性和主动性。同时也要激发驻校实战教官参与“同城一体化”活动的积极性，将参与“同城一体化”建设作为晋升和提拔的重要依据。

（三）增加“同城一体化”建设的经费投入

一是积极争取财政部门经费保障。校局双方在开展“同城一体化”过程中积极争取财政支持，设立专项资金。双方应将 “同城一体化”建设经费作为年度预算的一部分单列出来，确保“同城一体化”有足够的经费。二是充分动员社会力量。公安院校要充分利用自身开展在职培训的有利条件，通过民警在职培训增加公安院校收入，同时设立公安院校教育发展基金会，接受社会各界包括校友、友好人士、社会组织的捐赠款，丰富校局合作经费的筹措渠道，拓宽多元化校局合作经费来源，优化合作的基本条件[6]。三是建立资金使用的监管体系。对于“同城一体化”的资金要做科学的预算，建立资金使用的监督管理体系，提高经费的使用效益。四是设立“同城一体化”建设专项奖励经费项目。对“同城一体化”建设过程中表现优秀的人员进行表彰，加大考核力度，并将考核结果与“同城一体化”建设经费拨付挂钩，加大对“同城一体化”建设优秀工作者的奖励力度。五是加大保障经费的投入。例如“同城一体化”建设过程中公安院校教师到实战部门挂职锻炼，但其组织关系和工资待遇仍然留在原单位，工资待遇不变，由于公安一线工作具有复杂性、艰苦性、危险性和风险性，教师们往往承担繁重的任务，常常需要连续作战，超负荷工作，因而要投入一定数量的经费来保障，要增加执勤补贴，最大程度解决教师待遇问题，以更好地完成实践锻炼任务。

（四）完善“同城一体化”建设的质量评价体系

一是完善“同城一体化”建设的管理机制。加强校局合作“同城一体化”建设的管理工作，由“同城一体化”工作领导小组负责制定双方合作方案，做好总体指导、监督检查工作。针对在“同城一体化”建设过程中出现的问题要加以整改并做好跟踪服务工作，要强化双方人员参加“同城一体化”重要性的认识。针对双方人员认识深度不够、实践锻炼流于形式等现象要加强整改力度，做到严格管理、严格考核，保障各项任务落深落细落实。二是完善“同城一体化”建设的质量评价机制。科学合理的评价体系是实现校局合作“同城一体化”建设科学化、制度化的必然途径，是保障校局双方人员在“同城一体化”背景下开展实战能力建设的必要手段。将参与“同城一体化”建设情况纳入双方人员的绩效考评体系，校方积极听取一线实战部门对专业教师的评价，一线实战部门也要听取学校对驻校教官的评价，确保质量评价准确、可靠和权威。针对在“同城一体化”建设过程中出现的问题要提出具体整改措施，从而提高校局双方的合作水平，推动“同城一体化”建设进入新的发展阶段。

五、结语

公安院校与同城公安机关开展校局合作“同城一体化”建设是公安院校贯彻落实关于实战化教育教学改革工作要求的创新举措之一。公安院校坚持走“教、学、练、战”的一体化办学之路，充分利用校局合作“同城一体化”的平台，不仅能提升自身实战化教学水平，也能为同城公安机关提供理论指导和智力支持，形成合作共赢的新格局。要毫不动摇地坚持校局合作“同城一体化”建设，推动双方各项工作由量变到质变，实现跨越式发展。