关于排污单位排污许可证后管理的思考

丁玲艳，梁 楠

（1.无锡市生态环境监测监控中心惠山分中心质量管理科，江苏 无锡 214177；2.南京大学环境规划设计研究院（江苏）有限公司，江苏 南京 214021）

引言

排污许可证是指排污单位通过环境影响评价，按照法律法规和环境保护标准的规定，在规定的期限内获得政府颁发的排污许可证，并在许可证载明的排放口位置和排放方式、排放去向、排放污染物种类、排放浓度和排放量等信息基础上，明确规定了自行监测方案、台账记录要求、执行报告内容及频次等排污行为等要求。

1 排污许可证的基本知识

1.1 排污许可证的定义

排污许可证是指排污单位向环境保护行政主管部门提出申请后，环境保护行政主管部门经审查发放的允许排污单位排放一定数量污染物的凭证。排污许可证是排污单位的“身份证”，是载明排污单位对污染物排放及控制有关环保义务的法律文书，是对排污单位排污行为的约束，排污单位必须承担按证排污的责任[1]。

1.2 排污许可证的内容

国家对在生产经营过程中排放废气、废水、产生环境噪声污染和固体废物的行为实行许可证管理。下列在中华人民共和国行政区域内直接或间接向环境排放污染物的企业事业单位、个体工商户（以下简称排污者），应按照本条例的规定申请领取排污许可证。

1.3 分类管理模式

建立了污染物分类管理制度，其设计分三类，第一类是污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理。第二类是污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都较小的排污单位，实行排污许可简化管理。第三类是污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都很小的排污单位应当填报排污登记表，不需要申请排污许可证。

向海洋倾倒废物、种植业和非集约化养殖业排放污染物、居民日常生活非集中的向环境排放污染物以及机动车、铁路机车、船舶、航空器等移动源排放污染物，不适用《排污许可管理条例》[2]。

1.4 排污许可制的作用

排污许可制是固定污染源管理的核心制度，关乎生态文明制度体系和生态环境治理体系。《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）在多年探索、实践积累、经验借鉴、问题倒逼的基础上，在一些重大问题上形成了解决路径，为固定污染源管理制度更加成熟、定型，更加完善奠定了法规基础，为改善生态环境质量提供了“长牙齿”的制度利器[3]。排污许可证制度是以提高环境质量为目标，总量控制为基础的具有法律意义的行政制度。

1.4.1 提高排污单位环境管理水平

排污单位环境管理存在一些问题。排污单位可以通过在环境管理的基础上设计的排放许可证，实现生产、污染控制、遵守环境保护法律法规、配合有关部门的工作，多方面、全过程、精细化管理，减少技术难度。加强环境管理，解决环境保护问题。实施自我管理机制，促进排污单位环境管理逐步规范化，使排放许可证成为环境管理的基础。

1.4.2 规范环境行政管理职能

我国环境管理涉及多个部门、多个职能和多个体系。污染源管理主要包括以下几个方面：建设项目环境影响评价和审批；污染源达标排放和总量管理；污染源环境统计；污染源监督检查；征收环境税等。固定污染源环境管理存在的主要问题是，各种管理制度有重叠，有遗漏，联动不够，多层次管理制度协调性差，重审批轻管理，数据有多套，“污染物家底”变化大而经常说不清楚。

推动排污许可“一证式”管理是整合固定污染源管理各项制度的基石，让法律法规对一个排污单位提出的所有环保要求衔接融合到一个许可证上来，让信息和数据共享到一个高效统一的平台上来，有利于强化依证监管执法能力，压实排污者责任，减轻企事业单位负担，将分散的生态环境管理制度整合成为“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的生态环境保护体系。

2 国内排污许可证管理的现状

建立排污许可证制度，需要完善的法律法规保障。无论是经验成熟的瑞典还是制度完善的美国，排污许可证制度都是以明确的法律法规作为支撑的，这一制度都是由政府主管部门主导、排污单位申报，具有强制性，政府部门在排污许可证制度实施中扮演至关重要的角色。

2.1 国际上排污许可证制度情况

发达国家在排污许可证制度建设方面要早于中国，且比较完善。污染物排污许可证制度实施效果较为成熟的国家为瑞典和美国，但两国的侧重点不同。瑞典更注重排污许可资格申请、申请流程和审查等具体规定，将排污许可证制度与其它环境管理制度衔接起来；美国则将排污权交易作为核心[4]。

2.2 国内排污许可证制度的演变过程

排污许可制度是工业化国家最重要的环境管理制度之一，上世纪80年代引入我国，并在部分地方试点。1988年原国家环保局总结地方试点经验，发布了《水污染排放许可证管理暂行办法》，该办法规定在水污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记发放水污染物排放许可证，逐步实施污染物排放总量控制。1989年国务院批准了《水污染防治法实施细则》[5]，该细则规定，排放水污染物必须进行排污申报登记，对不超过排放标准及总量控制的发放排污许可证，对超标、超总量排污的实行限期治理并核发临时排污许可证，同时还规定了无证排污和违证排污的法则，这是我国第一部关于排污许可制度的三个法规。

从法律层面看，环保法、大气法、水污染防治法、土壤污染防治法以及固废法等5部法律，都明确提出实行排污许可管理制度。从政策层面看，《中共中央国务院关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等重要文件，都对建立排污许可制度作出了规定。在地方立法层面，早在1985年，上海市颁布了《上海市黄浦江上游水源保护条例》，规定在水源保护区内按照排污总量控制要求，核发排污许可证。截止本条例发布，全国已有20多个省（区、市）出台了排污许可管理的相关地方法规和规章[6]。

2016年11月，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，排污许可制度改革正式启动。2017年和18年原环保部先后发布《排污许可分类管理名录》和《排污许可管理办法》。2019年修订了管理名录，2021年《排污许可管理条例》正式生效实施。

3 领取排污许可证后排污单位的证后管理要点

《条例》明确了排污单位污染物排放控制的主体责任。核心是明确排污许可证不仅是“排污资格证”，而且还是排污行为的法律性要求和规范性要求载体，排污许可证是排污单位承担污染排放控制义务和责任的法律文书，具有法定性、强制性，将污染物排放治理的责任回归排污单位，改变以往政府包办式、保姆式管理的做法。

《条例》明确了排污单位污染排放控制的责任范围，规定了排污许可证记载的信息内容，包含了污染物排放口位置和数量，污染物排放方式和排放去向，排放口设置及规范化管理要求，以及自行监测、环境管理台账记录、排污许可证执行报告等具体要求，明确了排污单位按证排污的法律责任义务[7]。

载入排污许可证的内容既是排污单位满足排污许可要求所需要实现的环保义务，也是排污许可证的一个守法公开承诺，排污单位要通过自行监测、提交执行报告等各种手段记录污染排放情况，并按照规定将有关信息公开，实现按证排污。《条例》规定的上述要求，使得排污单位履行污染物排放控制义务有法可依，也给排污单位强化对自身排放行为的管理，主动承担环境治理主体责任，提供了明确依据。

3.1 核对排污许可证信息

部分持证排污单位对排污许可管理制度思想认识不到位，重视程度不高，缺乏相关专业环保人员和技术支撑，重申领轻落实，依证排污和落实许可证管理规定有欠缺，过期不换证，未在生产经营场所内方便公众监督的位置悬挂排污许可证正本。

排污单位在取得排污许可证后，首先要对排污许可证上所记载的内容与排污单位实际情况逐一核实，包括与环评文件、现场、技术规范等是否一致，是否存在漏填、错填现象。特别要核实生产设施、产污环节、治理设施、污染物排放情况。提醒委托他人进行填报的排污单位，务必逐项前面核实，确保排污许可证与排污单位实际情况是否一致。

3.2 落实证后管理系统填报要求

3.2.1 依证排污、按证监测

排污单位应根据排污许可证（副本）中的“第六项 环境管理要求（一）自行监测”，或“全国排污许可证管理信息平台公开端”申报内容“环境管理要求-自行监测要求”中确定的监测内容、监测因子、监测方式、监测频次等要求，进行自行监测[8]。

3.2.2 做好台账记录

排污单位按照排污许可证规定的格式、内容和频次，如实记录环境管理台账，保存期限不得少于5年，超过5年的记录应当扫描转为电子存档。应根据排污许可证中台账记录要求的记录信息进行记录。记录形式为电子台账和纸质台账。保存期限不少于3年，监测记录信息保存不少于5年（危险废物经营单位应当将台账记录保存10年以上，以填埋方式处置危险废物的台账记录应当永久保存）。

3.2.3 按期提交执行报告

排污单位应根据排污许可证（副本）“第六项 环境管理要求（三）执行（守法）报告”要求，编制排污许可证执行报告，执行报告编制格式参照对应行业排污许可申请与核发技术规范对应要求。重点管理的排污单位需要编制年报和季报；简化管理的排污单位需要编制年报，个别行业需要上报月报。

3.3 做好信息公开工作

信息公开内容：（1）基础信息，包括单位名称、组织机构代码、法定代表人、生产地址、联系方式，以及生产经营和管理服务的主要内容、产品及规模；（2）排污信息，包括主要污染物及特征污染物的名称、排放方式、排污口数量和分布情况、排放浓度和总量、超标情况，以及执行的污染物排放标准、核定的总量；（3）防治污染设施的建设和运行情况；（4）建设项目环境影响评价及其它环境保护行政许可情况；（5）突发环境事件应急预案；（6）季度及年度排污许可证执行报告中相关内容；（7）其它应当公开的环境信息。

3.4 确保排污许可证在有效期内

排污单位须持有有效期以内的排污许可证，方可以排放污染物。

3.4.1 排污许可证的延续

排污许可证有效期届满，排污单位需要继续排放污染物的，应当于排污许可证有效期届满60日前向审批部门提出申请。

3.4.2 重新申请排污许可证

排污单位有下列情形之一的，应当重新申请取得排污许可证：（1）新建、改建、扩建排放污染物的项目；（2）生产经营场所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化；（3）污染物排放口数量或者污染物排放种类、排放量、排放浓度增加。

3.4.3 排污许可证的变更

排污单位填报的信息发生变动的，应当自发生变动之日起20日内进行变更填报。

3.5 落实管理段发起的要求

由于新的国家标准和地方标准的执行，管理部门会在管理段发起变更，排污单位要注意新标准发布和执行的时间，以提前计划改造治理实施，提高治理能力，污染物达标排放。

4 排污许可证的环境管理部门证后管理要点

《条例》强化了生态环境主管部门事中事后监管职责。排污许可制度的改革完善，是在审批制度改革、转变政府职能的大背景下进行的。规定了生态环境主管部门建立全国统一的排污许可证管理信息平台，明确了排污许可权限、处理流程和处理结果类型。生态环境主管部门将排污许可证执法检查纳入年度执法计划，通过执法监测、随机抽查等方式监督监管排污单位的污染排放行为，对持证排污的相关违法行为进行界定、清理、处罚。

《条例》也为对排污单位按照环境保护绩效水平优化日常执法监管创造了条件，生态环境主管部门可以根据排污许可管理类别、排污单位社会诚信档案，以及排污单位自行监测、管理台账和执行报告的核查情况，确定检查频次和检查方式。这必将进一步强化、优化生态环境主管部门对持证排污行为的监管[9]。

4.1 检查排污单位许可证是否和现场一致

检查排污单位在主要生产设施、污染防治设施、排放口等申报中与现场的一致性，是否存在，存在漏报、误报、瞒报情形。

4.2 检查排污单位许可证是否在有效期内

检查许可证的有效期。部分排污单位未在新修订的国家标准、行业标准、地方标准等标准实施前或污染治理设施改变后及时变更排污许可证。

5 推动排污许可证制度的政策建议

5.1 加强排污许可的全方位、全流程管理

健全排污许可的监管体制政府应健全监管体制，可以采用环保部门监督为主，社会组织和公众参与监督的多元化监管方式，体现政府监管的强制性和指导性，同时用激励性引导方式充分发挥排污单位自我监督和公众监督的作用。执行上可以采用上级负责制，如美国排污许可证的核发主体是联邦环保局，但是具体实施由各州的环保局执行，各州环保局受联邦环保局的监督，严格按照排污许可证所记载的义务执法。

这种垂直管理模式更有利于各级政府配合环保部门的监管工作，防止地方政府对当地排污排污单位采取地方保护主义。同时，要加强排污许可的全方位、全流程管理，特别是对于事中事后管理。将事前审查的严格程度逐渐过渡到事中管理，事前只需符合国家、地方法律法规和产业政策即可发证，证后监管应严格将排污单位承诺与实际影响结合起来，制定相应的惩罚手段，促使排污单位“依证排污”。建立各部门联动机制[10]。

5.2 推动环评与许可的衔接

整合环境评价与排污许可证制度现有的环境管理制度存在一定程度的重复和交叉，减少政府和排污单位的负担。政府应整合和统一现有环境管理制度，构建以排污许可证制度为核心的固定污染源管理制度，推进“一证式管理”的建设。具体可将环境影响评价制度与排污许可证制度进行整合，实行联动的管理机制，实现环境评价和排污许可在宏观管理层面和具体行业层面的衔接，并实现两者信息平台的有效衔接。

对于已经取得排污许可证的主体，其后续实施的改造或者扩建也要进行环境影响评价，并且前期的排污行为将影响到后期的评价，如果前期的排污行为不符合排污标准或者是超过了排污总量，都应当得到不合格的评价，进而不允许排污。通过对环境管理制度的有效整合，可以使排污许可制度运行更加顺畅，充分为生态文明建设服务。

6 结语

实行“一证式”管理，在一张排污许可证上载明排污单位应当遵守的环境管理要求和法律责任，对每个主要的产排污设施和每个排放口实施多污染物协同控制，将水、气、固废的环境管理内容纳入一张许可证内，实现系统化、精细化的综合许可管理。优化完善排污许可平台与移动执法、自行监测等平台系统的衔接，推动监管执法精准化、高效化，实现数据互通。运用大数据、人工智能、区块链等新技术手段，推动排污许可数据应用。

按照排污许可“全覆盖、全周期、全联动”管理要求，推进各项环境管理制度精简合理、衔接顺畅，部门管理机制权责清晰、运转高效，实现环境管理精细高效，环境执法规范有力，社会监督顺畅有序，排污单位责任落细落实。严格落实排污单位主体责任和政府监管责任，将排污许可制打造成改善环境质量的制度利器。