国际“无废城市”建设经验的适用条件分析：基于PSR框架的国别比较研究

孟小燕，郑凯方，苏利阳，邹乐乐

（1. 中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190；2. 华南理工大学 公共政策研究院，广东 广州 510640）

纵观全球，当前固体废物（下文简称“固废”）的产生总量呈快速增长趋势，特别是对于发展中国家，仍面临经济发展的巨大内在需求；随着工业化、城市化进程的推进，城市废弃物快速增长对生态环境保护、环境健康风险防范构成严峻挑战。据研究统计，全世界城市固废产生总量将会在2050年翻倍[1]。城市是人类社会经济活动集中区、资源消耗和污染排放密集区，开展可持续的城市固废管理已成为推动城市绿色发展的必然选择。

近年来，国际上纷纷开展“无废城市”探索实践，一些国家和地区制订了具体目标、行动计划、时间表及实施路线图[2]。我国于2019年颁布《“无废城市”建设试点工作方案》[3]，将“无废城市”建设作为从城市整体层面深化固废综合管理改革的有力抓手，选择“11+5”个城市和地区开展了首批“无废城市”试点建设工作。“十四五”时期我国将继续推动建设约100个“无废城市”。目前，我国“无废城市”建设仍处于探索阶段，尚未形成成熟的管理模式，深入分析国际典型经验对我国深入推进“无废城市”建设具有重要的借鉴意义。

已有学者对国际“无废城市”建设的相关经验进行了研究，包括对欧盟[4]、日本[5]、加拿大温哥华[6]、瑞典马尔默[7]等国家和地区在固废管理方面的工作思路、推进方式、管理制度和具体措施等，为我国的探索实践提供了参考。但现有研究大多针对单一案例的建设经验进行总结，鲜有对中外差异的系统对比研究[8]，更缺乏对不同国家和地区案例经验模式的适用条件分析。国际“无废城市”建设典型案例的经验措施是依托其特定的社会背景、资源环境禀赋、行政管理体制和文化习惯等条件所实现的，我国借鉴国际经验需充分考虑其适用条件。本文选取荷兰、芬兰、日本、新加坡这四个发达国家的“无废城市”建设案例，系统分析其经验措施所对应的管理问题和基础支撑条件，结合中国现状开展关键指标的中外对比分析，从经济社会发展水平、法律政策制度保障体系、市场化手段等角度分析了国际典型经验模式的适用条件。在此基础上，提出了我国进一步推进“无废城市”建设的政策建议。

1 压力—状态—响应（PSR）分析框架构建

“压力—状态—响应”（PSR）模型最初由OECD开发，用于支持其环境政策评估和报告工作[9]。模型提出了一个基于因果关系的结构化综合分析框架，由压力、状态、响应3个相互影响、相互联系的系统构成。PSR模型被广泛用于评估生态资源承载、可持续发展等问题[10-12]，也适用于城市、区域空间规划和发展战略的研究[13-15]。

本研究运用PSR模型构建了分析国际“无废城市”建设典型案例经验的基本框架（图1），以了解不同国家如何根据各自的发展压力和基础条件来制定“无废城市”相关战略和措施。该框架具有突出“无废”相关资源背景和战略背景（压力P）、固废管理基础条件（状态S）和“无废”实践具体经验措施（响应R）之间相互关联的优势，更能揭示不同国家和地区典型案例的经验、路径和模式所依托的适用实施条件。根据此框架，本文进一步构建了基于PSR模型的国际“无废城市”案例经验比较分析指标，见表1。

表1 国际“无废城市”案例经验的关键比较指标

图1 国际“无废城市”案例经验分析的PSR框架

首先，“压力”要素描述了不同的国家及区域的资源环境承载压力和中长期发展战略（如碳中和、循环经济、可持续发展等）对固废管理目标（无废愿景/目标）的压力。表征“压力”的指标包括资源禀赋、宏观发展战略愿景和无废愿景/目标。

其次，“现状”要素反映了固废管理所依托的现实基础条件的现状，包括经济社会发展水平、固废管理的软硬件水平等。研究中需要比较的“现状”指标包含人均GDP、城镇化率、教育质量排名等反映经济社会发展水平的指标，人均废弃物产量、废弃物增长率、废弃物处理处置情况等反映固废管理情况的指标。

最后，“响应”要素显示了各个国家实施“无废城市”建设或者“无废”管理的具体经验措施，这些经验措施是针对当前的“压力”和“现状”做出的反应。本研究从固废管理层级的优先序、“无废”管理的重点关注领域、主要途径措施这三个指标来对各国“无废城市”实践中有针对性的“响应”措施来进行比较。

2 中国与国际“无废城市”典型案例的PSR关键指标比较

研究选择了欧洲的荷兰、芬兰，亚洲的日本、新加坡这4个典型发达国家作为我国推进“无废城市”建设的对标对象，根据上文所构建的PSR分析框架和关键比较指标，与我国的“无废城市”建设的基础条件进行比较分析。所选择的国际典型案例均为国际“无废城市”建设的先进典范，其中，荷兰是欧洲最早实施垃圾分类的国家，废弃物回收及循环利用率在全球领先；芬兰计划在2035年成为世界第一个实现碳中和的国家，积极将循环经济建设与碳中和目标结合，注重通过发展循环经济减少碳的“间接排放”；日本早在2003年开始“循环型社会”建设，是东亚最早开展环境治理和生活垃圾分类的国家，也是目前世界上垃圾分类最细致、持续性和效果最好的国家之一；新加坡是城市型国家，更是首个提出“迈向零废弃国家”愿景，以此提高国家可持续发展和应对气候变化的韧性。各典型案例压力指标、现状指标和响应指标的对比情况见表2、表3和表4。

表2 国际“无废城市”案例的压力指标比较

表3 2019年国际“无废城市”案例的现状指标比较

表4 国际“无废城市”案例的响应指标比较

2.1 压力指标比较

（1）除了芬兰之外，我国和日本、荷兰、新加坡三国均面临资源匮乏、环境承载力弱的现实压力。日本、荷兰、新加坡三国的工业化起步早，随之而来的是严重的资源过度消耗问题，自然资源匮乏短缺、环境承载能力薄弱的问题日益严峻。我国自然资源总量丰富，但人均资源较匮乏；随着经济社会的发展，未来中国的资源消耗量仍会大幅提高，亟须探索资源短缺和环境污染的解决途径。

（2）第二是宏观发展战略压力。如此紧迫的形势催生了固废资源化、资源高效和循环利用等理念，也逐步形成了要求向“循环社会”“无废社会”“碳中和”转型的国际社会共识。因此，我国及各对标国际案例均逐步制订颁布了“循环经济”和“碳中和”等主题的社会经济可持续转型发展战略，以回应各个阶段面临的资源环境压力和可持续发展共识。这些宏观发展战略是各国“无废”管理工作的上位战略或曰指导思想，对“无废”管理愿景目标的制订形成了一定要求。

（3）各国在资源环境压力和宏观战略要求的影响下，制订了“无废”或“无废城市”的愿景目标，即最后一个压力指标。荷兰、芬兰、日本和新加坡均有国家层面的中长期规划、明确的“无废”愿景目标和时间表；但我国目前还缺少国家层面的“无废城市”中长期战略规划，总体愿景、具体目标和时间表还尚未明确。

2.2 现状指标比较

（1）从经济社会发展指标来看，选择对标比较的四个国家均为发达国家，人均GDP水平远高于世界银行最新标准中对“高收入国家”的规定（12535美元/人）；而中国2019年人均GDP为1.09万美元，首次突破1万美元，但不到发达国家水平。荷兰、芬兰城镇化率为85%以上；日本、新加坡在人口密集的同时人口城镇化率超过90%，新加坡更是高达100%；而同年我国城镇化率仅约为60%。根据U.S. News and World Report统计的“全球教育质量国家排名”显示，日本、荷兰、芬兰的教育水平均位列世界前15名，新加坡为第20名；中国为第25名，教育水平尚可。

（2）以城市生活垃圾为例，来比较分析各国废弃物管理现状的相关指标。从城市生活垃圾的产生和增长趋势看，对标发达国家的人均产生量远超中国；但发达国家无论是从总产生量还是人均产生量来看，城市生活垃圾的增速放缓甚至趋于缓慢减少。相反在中国，由于经济发展、大量人口脱贫和持续的城市化进程，包括城市生活垃圾在内的多类固废在可预见的未来仍将快速增长。从城市生活垃圾的处理处置指标来看，发达国家的废弃物管理处置水平更为完善和先进，而我国还需要在未来的工作中进一步补齐短板、优化和提升固废管理体系。例如，2019年，我国城市生活垃圾的无害化处置率约为99.2%，这意味着露天倾倒和不当处置仍然存在；相较对标的发达国家，我国填埋处置的比例过高（45.2%）；而且我国生活垃圾强制分类尚未得到实质性地推广，管理和统计监管体系不完善，无法评估生活垃圾回收再利用的比例。

2.3 响应指标比较

（1）在城市废弃物管理层级优先序方面，发达国家普遍把减量化和资源化作为优先手段。据统计，2018年，欧盟总固废处理量为21.49亿吨，其中，循环利用量就占了38.6%。而我国现阶段工作更强调末端处置能力的构建、完善和优化。溯其原因，第一，这与各国实践的愿景目标相关，荷兰、芬兰、日本和新加坡均制订了中长期的“无废”目标，明确了未来回收率提升和最终处置减量的目标值；而我国目前尚无具体明确的回收率、处置减量目标值。第二，这与各国经济社会发展和废弃物管理水平现状相关，我国在未来还需要进一步补齐各类废弃物管理处置的设施短板。

（2）在工作重点领域方面，荷兰、芬兰和新加坡均明确了优先的行业部门，如芬兰以食品部门和建筑部门废弃物管理为重点领域，新加坡以建筑废物、电子、包装垃圾和食物部门废弃物管理为重点领域；而中国是按固废种类来确定重点管理内容的，包括生活垃圾、工业固废、危险废物和农业废物，对于涉及的优先行业部门，尚未做出具体规定。

（3）在具体措施上，发达国家以完善法律体系、制定制度保障、建立多样化市场机制和公众参与机制、开发新型技术、推进循环经济为主要措施，充分发挥企业的自主创新和行动；中国是由政府主导，试点着重完善制度、技术、监管和市场体系建设。

3 国际“无废城市”建设经验的适用条件分析

3.1 先进的经济社会发展水平

一是雄厚的经济基础提供物质保障。从经济发展水平角度分析，荷兰、芬兰、日本、新加坡均为经济实力强国，雄厚的经济基础为其建设“无废城市”提供了物质保障。中国11个“无废城市”建设试点的经济发展水平（人均GDP）与日本、新加坡、荷兰三国对比（图2），仅有不到半数的试点城市人均GDP水平达到世界银行规定的“高收入国家”标准，其余城市均为中等偏上收入水平。整体而言，中国经济实力远低于发达国家。

图2 2018年中国“无废城市”试点城市与日本、新加坡、荷兰人均GDP对比

二是高城镇化率是实现固废集约式、规模化管理的保障，且提供了完善、先进的环境基础设施和管理体系。荷兰、芬兰、日本、新加坡的城镇化水平均为85%以上，高城镇化率保证了固废的集中式管理，减轻了政府分散式管理的压力。而我国的城镇化率仅为60%，所面临的农村固废的问题格外突出，污染排放点较分散，实现固废的系统化管理及源头集中控制的难度大、改造成本高。

三是较高的国民教育水平和完备的公共教育系统能够保证环保理念的推进、国民的高参与度及相关领域技术的创新。根据U. S. News and World Report统计的“全球教育质量国家排名”显示，日本、荷兰、新加坡的教育水平均位列世界前15名，中国目前教育水平稍落后于新加坡（表3）。我国在环保及固废领域的公众教育体系建设相对欠缺，造成了公众普及度不高、参与意识不强等问题，阻碍了中国“无废城市”建设理念在公众层面的推广。

3.2 完善的法律法规体系

首先，法律法规形成了“无废”实践的重要驱动力。由2.1的分析可知，荷兰、日本和新加坡面临着资源匮乏、环境承载力弱的紧迫压力，需要尽快实现向“无废”社会的转型；但芬兰自然资源充裕，并不受资源环境承载压力的约束。芬兰“无废”“循环经济”等相关实践的开展是受到了欧盟《废弃物框架指令》、欧盟循环经济一揽子计划等发展战略和政策以及芬兰“2035年领先全球实现碳中和”的气候雄心的驱动。

其次，完善的法律体系为“无废城市”实践提供制度保障。4个对标发达国家的环保立法体系建设始于20世纪70年代，起步较早，并在长期实践中逐步优化，目前均具备覆盖固废全生命周期的完善法律法规体系。它们注重建立以环境损害责任追究为核心的司法保障体系，如荷兰遵循《欧盟环境责任指令》，该指令引导经营者将环境损害的风险最小化，提出“污染者付费原则”及“预防原则”。此外还要重视对废弃物的全方位立法及各专项法律制度的协调。日本以环境法为基础，颁布了《废弃物处理法》《资源有效利用促进法》《循环社会形成推进的基本法》，同时配套制定了《资源循环法》《容器包装回收利用法》《小型家电回收利用法》等一系列专项法（图3），全方位地为废弃物管理提供了强制保障。

图3 日本构建循环型社会的法律保障体系

3.3 多样化的经济手段和市场化措施

对标的四个发达国家注重运用多样化的经济手段和市场化措施，以调动市场主体的积极性，激发市场活力。经济手段可分为正向激励、反向激励两类。

正向激励包括投资、融资等提高市场主体参与度、激发市场活力的措施。发达国家均注重资金投入，环保财政资金基数大、种类丰富。而且它们对环保支出的定义较为明确，如荷兰遵循欧盟规定，在环保方面的支出包括投资性支出（末端治理等）和经常性支出（环保服务相关的劳工费等），投资口径相对较大、范围较广。我国则是以投入固定资产为主，主要针对具有环境效益的项目进行投资，投资的概念较小、范围较窄，具有一定局限性[16]。

反向激励则是通过税收、采购管理、奖惩机制等手段对市场参与主体的行为进行约束和引导。比如税收手段。荷兰于1988年开始征收环境税，并逐步构建了环境保护型的绿色税制，包括征收垃圾税、碳税等，旨在促进公众参与垃圾分类、减量和资源回收等[17]。日本为保障有效实现固废资源化，规定与推进“3R”进程、建设废弃物处理设施相关的项目可以得到税收方面的优惠；制定了对废弃物征税的详细条例，鼓励企业在生产过程中减少废弃物的产生。再比如，日本、荷兰、新加坡均将生产者责任延伸制作为“无废城市”和“无废社会”建设的重要工作内容，严格规定了生产商在产品从生产到废弃的整个生命周期内的责任。

4 对我国推进“无废城市”建设的启示及建议

我国正处于总结推广首批“11+5”个“无废城市”试点经验、由点到面进一步推进“无废城市”建设的关键阶段，亟须吸取国际先进经验，并结合自身国情不断提升和完善。应认识到，我国与发达国家处于不同的经济和城镇化发展阶段，环境基础设施以及固废管理处置水平等仍存在明显差距；同时我国区域、城乡之间发展也极不均衡，固废污染问题和防治重点也不尽相同。基于对国际“无废城市”建设经验适用条件的研究分析，提出如下对我国进一步推进“无废城市”建设工作的启示及建议。

（1）完善“无废城市”建设顶层设计，明确长期持续且分段实施策略及路线图。国家层面亟须完善“无废城市”建设工作的总体部署，做好顶层设计和中长期规划部署；更应结合不同地区经济社会发展水平，分阶段、分批次有序推进，进一步明确未来10～30年各阶段的针对性实施策略、具体目标、路线图和关键路径。近期的工作重点应以“无废城市”建设经验和模式的试点探索为主，同时要在全国层面进一步完善各类固废处置的基础设施和监管能力；在中远期，“无废城市”建设应该从单个城市向城市群、省域，从东部发达地区向中部、西部省份全面推广。

（2）将循环经济作为“无废城市”建设的重要实施路径。目前，我国无论是固废管理处置还是“无废城市”建设试点的具体措施，更偏重于末端污染治理。而发达国家普遍把循环经济作为实现固废有效管理和“无废”目标，甚至是绿色复苏和碳中和的重要途径[18]。因此，在我国推动实现“双碳”目标转型发展的新格局下，“无废城市”建设需要将循环经济作为重要实施路径，在固废综合治理中坚持“减量化、再使用、再循环”原则，实现减污降碳协同增效；并加强“无废城市”建设与经济社会转型高质量发展、“双碳”等战略目标的协同推进。

（3）健全固废管理法律法规和标准体系，形成有效保障。发达国家的经验表明，完善的法律法规和制度体系为“无废城市”实践提供了有力驱动和长效保障。我国固废领域的配套法律、法规、标准体系尚不健全，例如：法律和政策中对于生态设计和资源化利用等缺少强制性的规制与约束，污染者主体责任落实亟待提升；污染者付费机制等关键制度的政策涵盖范围较窄，现阶段更以鼓励探索为主，缺少对企业及居民参与的强制性要求和有效激励措施，极大阻碍了创新机制探索和完善。因此，我国需要结合固废治理实际需求加快推进固废管理细分领域以及地方性法规的制定修订工作，健全配套法规标准制度。

（4）探索市场化的多元经济激励机制，形成长效激励。适当提高环保财政资金支出，适度拓宽环保投资口径及丰富投资手段，为“无废城市”的推进、为固废治理产业的发展壮大和技术创新转化提供充足的资金保障。具体措施如，完善价格费用调节机制，落实生活垃圾、餐厨废弃物、污水污泥的处置收费制度；在“无废城市”相关项目中，推动银行和金融机构加大多元化的绿色金融产品创新，并提高向“无废城市”相关项目投放比例，充分发挥社会资本的市场配置作用，助推“无废城市”试点建设。