上海合作组织扩员问题研究——基于印巴加入上合的视角

黎家成，蒋 渝

（1.武汉工程大学马克思主义学院，武汉 430205；2.忻州师范学院中文系，山西忻州 034000）

一、前言

上海合作组织是中国积极参与欧亚地区合作，具有重要影响力的区域经济合作组织。与“冷战”遗留的“零和”博弈思维不同，上海合作组织抛弃传统强权政治。作为新地区主义的成功实践形式，上合组织自2001 年成立以来不断发展，在区域安全、欧亚多边合作等方面发挥着特殊作用。2017 年6 月，上合组织地域范围扩大，印度和巴基斯坦成为上合组织的正式成员国，这是上海合作组织发展历程中的又一次蜕变，这驱使着上合组织的区域定位和内部合作格局发生新变化，实现了从传统的陆地型国际组织发展为海陆兼备型国际组织，更好地与“一带一路”合作相衔接。

二、上合组织的发展历程

（一）从“上海五国”到上海合作组织

20 世纪90 年代随着苏联的解体与中亚各国的相继独立，全球的政治局势掀起波澜。由于中亚地区特殊的地理位置，油气等战略资源的资源禀赋优势也吸引着大国参与到中亚、东亚等区域的纷争中来。在此局势下以中国、俄罗斯为核心以及哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国领导人于1996 年4 月首次在上海举行会晤，并形成了五国会晤的机制，称之为“上海五国”，这就是上合组织的前身。2000 年7 月，在五国领导人杜尚别峰会上宣布将“上海五国”发展为一个多边和多方面合作的地区机构，此次会晤，乌兹别克斯坦首次以观察员的身份参加。2001 年6 月乌兹别克斯坦正式加入到“上海五国”的会晤机制之中，六国于上海签署《上海合作组织成立宣言》，标志着上海合作组织的正式诞生。

（二）印度和巴基斯坦加入上合组织

印度和巴基斯坦作为亚洲较具影响力的人口大国，加入处于成长阶段的国际组织有其特殊的战略考量，扩员顺利实施得益于相互需要增强、内外环境变化和扩员制度完善，扩员是上合的必经阶段。

1.印度加入上海合作组织的动因

由于印度与中国长期存在领土争端、地缘政治冲突格局下的显著矛盾以及同为发展中国家当中发展迅速的新兴经济体，彼此之间存在着强烈的博弈关系。上合组织作为中国主导的国际组织，因此在成立之初印度对上海合作组织保持着谨慎与观望态度，印度担心在中国与俄罗斯的双核心主导下的上海合作组织，难以在当中发挥切实有效的作用。同时受制于美国的中亚政策，美国对中亚的政治干预、军事计划、经济渗透也影响着印度对上合组织的政策取向与态度立场。

随着上海合作组织在区域与国际舞台上逐渐展现出政治影响力，印度对上合组织的战略与政策发生全面转变。印度为实现其“大国战略”的需要必须在周边区域提升影响力，因此中亚成为印度“大国化”实施过程中不可或缺的战略环节。一方面印度出于地区安全的考虑，希望发展与上合组织各国的友好关系来打破与印度长期的矛盾纠纷国巴基斯坦的战略纵深，并借机团结上合组织中的“中亚四国”，有效打击南亚、中亚地区相互交织的恐怖主义。另一方面，根据印度政府于2001 年发布的《2025 年印度油气发展规划》明确了印度在油气领域的远景目标，通过加强勘探与开发、开放勘探区域、提高国内油气产量、扩大在海外的石油权益等举措来缓解印度的能源供需矛盾问题。

2.巴基斯坦加入上合组织的动因

稳定国内外局势，带来更多的发展机遇是巴基斯坦谋求加入上海合作组织的首要动因。巴基斯坦自从独立的70 多年以来其政局动荡多变。自1947年到2022 年间，巴基斯坦的13 任总统中，4 任为人民党、4 任为军人、2 任穆斯林联盟、1 任正义运动党、1 任无党籍，政府的频繁更迭对巴基斯坦的经济社会发展造成极大影响。911 事件以及美国发动的旷日持久的反恐战争点燃了中亚及邻近地区的火药桶，中亚、南亚地区恐怖势力猖獗，打击恐怖主义是各国国家安全的重中之重。其次，受英国殖民主义残留的克什米尔问题、印巴分治导致印度与巴基斯坦矛盾冲突不断。两国双方的紧张局势促使两国都保持着时刻的危机感，巴基斯坦东临宿敌印度，西接战火动荡的阿富汗，因此巴基斯坦极希望通过加入上海合作组织拓宽本国的发展空间并提升在中亚区域的战略话语权以抑制印度，谋求对印度的战略纵深。最后，巴基斯坦经济形势的大起大落，产业结构单一，以农业为支柱的产业体系导致巴基斯坦经济抗风险能力较弱。巴基斯坦迈入上合，借助与中国的全天候战略合作伙伴关系，加强与中国及其他上合成员国的经贸合作。

三、上合组织扩员的收益与风险

上海合作组织扩员绝不仅仅是成员国数量的简单变化，也给上合组织自身带来了许多实质性演变，具有一定的积极收益，也暗藏着风险。

（一）上合组织扩员的收益

1.经济合作空间得以拓展

上海合作组织成员国之间的经济合作空间在得到扩员之后，在能源、基础设施、科技等诸多领域开展合作。印巴加入上海合作组织后，印度自身广阔的国内市场以及优势产业，如软件服务业、制药业等均可在上合框架内形成资源的高效优化配置，而巴基斯坦作为通往东亚、南亚、中亚、中东的门户，极为优越的地理位置和港口资源都将统一纳入上合经济合作体系之中。从中印经贸合作的角度来看，对于印度市场中国的产品相较于欧美更具性价比优势，更能满足印度的中低收入群体的需求。印度供应链的多领域需要中国的供应端，印度政府提出的“印度制造”计划尚不能取代“中国制造”。从中巴经贸合作的角度来看，巴基斯坦加入上海合作组织，借助良好的出海口优势，推动中巴经济走廊建设并有机整合加入上合组织的交通网络之中，更好地发挥通道作用并在上合组织成员国家内部实行共享机制。印巴的加入使上海合作组织的经贸合作空间从中亚拓展至南亚，经济空间的延伸也能给成员国带来更多的经济发展机遇。当前，各国均将数字经济作为推动制造业高质量发展、实体经济转型的有利途径，从而培育各国经济合作与发展新的经济增长点。

2.安全协作范围显著扩大

从地缘政治安全的角度来看，上合组织面临着“三股势力”的挑战，印度和巴基斯坦加入上合组织后，能有效从空间范围上压缩“三股势力”的活动范围，极大增强区域反恐力量，并能借助上合体制统筹应对非传统安全，而非传统安全对于中亚、南亚的影响较大。上海合作组织的反恐实践不仅有利于区域安全稳定，还能够为国际组织的反恐实践提供经验。上海合作组织成立21 周年以来，着力于解决区域安全治理，区域安全目前仍是上海合作组织内部的中心议题。上合组织通过健全安全合作法律体系、拓宽安全合作领域、完善安全合作机制的方式来打击“三股势力”、武器和毒品走私、跨国犯罪等活动。

3.政治影响力正持续增强

印度、巴基斯坦成为上合的正式成员国促使原本仅仅局限于中俄及其周边国家的双边谈判活动逐渐发展为一个泛区域化合作组织。上合的政治地理空间得到拓展，突破了中亚的地理依托，组织的基本议题会出现南亚等热点问题。“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”为缓解区域冲突、构建新型国际关系作出了重要的理论探索。印巴的加入推动着上合组织朋友圈范围的扩大，同时在上合组织成员国之中，增添了印巴两个有核武器的国家，基于大国战略关系与现实考量，这就提高了上海合作组织的国际话语权，政治影响力与国际地位正显著提升。历经21 年的发展，上合组织无论是在经济容量、军事实力、科技力量上的硬实力，还是“上海精神”所孕育出的软实力都具有了一定的优势，上海合作组织具备了进一步提升区域治理能力的基础。

4.推动上合的改革与转变

上海合作组织吸纳印度与巴基斯坦，印巴成为上合组织的全权成员，这直接推动了组织内部权力结构的重组，同时促使上合的基础性文件面临挑战，与“上海精神”的内涵与要求还相距甚远，中印的边境摩擦与印巴的矛盾冲突也不断冲击着《上合组织成员国睦邻友好条约》的权威性，这也倒逼上合组织不断完善沟通对话机制、竞合机制、制度基础，从而化冲突为共赢。此外，随着上合组织的扩员以及“一带一路”建设的推进，上海合作组织大学也迎来了发展的新契机，扩员拓宽了上海合作组织大学的发展格局，更广阔的地域空间也使得上合大学不断突破自身局限，调动更多的成员国、汇聚各国资源优势增强上合大学发展的内生动力，从而在上合组织的人文领域更好地发挥着教育合作、人文交流的平台优势。

（二）上合组织扩员的风险

1.面临文明冲突的可能性

伊斯兰教在中亚地区的广泛传播并且独立后的中亚各国均属于多民族的国家，上合组织内部各成员国之间文化差异性明显，中国与周边国家的合作面临着伊斯兰势力的阻隔。就宿敌印度和巴基斯坦来看，加入上合未能从实际上解决两国的历史矛盾，对立与摩擦时有发生，这表明印巴两国的领土纠纷与历史恩怨难以短期内在上合框架下得到根除，仍然面临着文明冲突的可能性并给上合组织的团结和稳定带来威胁和不可控因素。

2.内部博弈影响决策效率

上海合作组织内部主导国利益取向一致与否影响着多边合作的发展进程，目前上合组织处于印巴扩员后的“消化吸收”阶段，面临内生性挑战。扩员使上合内部不完善的制度造成一定的压力，地域范围的扩大、文明异质性的增大、经济合作空间的拓展、上合内部权力分配的波动都将对上合组织的内部制度建设带来挑战，对上合的正常运行带来一定的阻力。此外，南亚大国印度的加入必将打破原有的中俄主导的战略平衡，由于印度与俄罗斯的互信程度更高，这变相增加了俄罗斯在上合组织内的影响力，导致组织内部的分歧增多、议程与利益分配复杂化，从而影响机构的运转以及决策效率。

3.加剧美国的戒心与敌对

在上海合作组织成立之初，美国对上合组织大多采取冷处理的做法，但随着印度的加入，上合组织成为一个涵盖中俄印三国、政治影响力与日俱增的国际组织。印度历来是俄罗斯与美国争夺的对象，印度与俄罗斯军事合作、军火贸易密切，而印度也是美国“印太战略”的重要支点。印度拥抱上合，在上合组织体系内势必与俄罗斯的协作联系更加密切，甚至可能在上合组织内形成中俄印的三足鼎立，这更加剧了美国对上合组织的戒心与敌对态度。美国逐渐担心上合组织内部的经济与安全协作会扩大中俄的区域影响力并对美国的中亚政策造成挑战，对美国的中亚利益造成冲突。

4.更沉重的财政支出负担

上合组织的运转以及项目实施资金大多由中国与俄罗斯承担，印巴的加入带来了更多的财政负担，对项目资金与日常维护所需资金也随之提高。除中国外的其他成员国，基本面临经济发展的困境，上合组织的经济合作项目由于组织内部的资金匮乏以及成员国的经济发展状况陷入难题。由于区域发展情况不同以及文明差异化导致会议议程的增多、繁琐化，进一步增加相关议程的开支，再加上新兴经济体印度对上合组织区域经济一体化持消极态度，对中国提出的“一带一路”倡议莫衷一是并拒绝融入“一带一路”，这使组织内各国的经济发展难以有效磨合，使得地区经济一体化难以在扩员后得以实现，反而增加各成员国的合作成本，带来更加沉重的财政支出负担。

四、结语

从目前来看上合组织未来一段时间的主要任务仍是以合作为核心，增强各国对“上海精神”的认同程度，促进新成员国更好融入上合框架内部。扩员是上合组织发展的大势所趋，但缓扩优于急扩。作为“上海精神”的承载者，弥合内部矛盾，促进共同发展是上合组织的优先着眼点。习近平总书记强调，应该高举“上海精神”旗帜，在国际关系民主化历史潮流中把握前进方向，在人类共同发展宏大格局中推进自身发展，这是未来上合组织自身变革与内部调整以促进区域发展的不可动摇方向。