加强对政府出资产业投资基金的审计监督探究

林颖 湖州市审计局

引言

对于政府出资产业投资基金而言，主要是指由政府出资对非公开交易企业的创业投资基金和股权投资基金进行投资，与普通产业投资基金相比，政府出资产业投资基金是由政府财政预算内投资、中央以及各个地方投入的专项建设基金、其他财政性资金通过对政府出资产业投资基金的积极构建，充分发挥政府信用，获得大量社会资金的关注并主动参与其中，充分利用政府各项资金具有的引导作用和放大效应，鼓励、引导、支持大量社会资金主动投入政府支持领域和产业。针对具有较大资金需求的行业和部门，政府应该在政策和资金层面给予积极扶持，提高政府部门对行业发展的正面影响。现阶段，加强对政府出资产业投资基金的严格审计与监管，不仅能够为全面发展我国战略性新兴产业，提高产业转型、升级水平、培养社会经济新动能、构建现代化产业新链条、促进社会经济实现可持续发展提供重要的政策措施，而且还能为有效落实各项供给侧结构性改革措施提供积极助力。

一、政府出资产业投资基金审计监督工作的重点内容

（一）政策目标任务实现情况

积极促进投融资体制的改革成效，确保各项投资措施在供给侧结构性改革过程中，充分发挥自身关键作用。建立政府出资产业投资基金的主要目的，是通过引入财政性资金，对社会资本融入国民经济重要发展领域、关键环节以及需求较大、发展潜力较强的行业进行鼓励、引导、支持，为促进相关领域、行业、环节的发展提供源源不断的动力，提高综合竞争能力[1]。

在设立每一项基金时，都应设置对应的政策目标和政策任务。比如，在建立国家集成电路产业投资基金的过程中，应明确制定四个方面的任务：重点发展集成电路设计行业、快速发展集成电路制造行业、全面提高封装测试行业发展水平、积极突破关键设备和材料第三阶段发展目标[2]。

（二）合法合规情况

第一，在构建政府出资产业投资基金的过程中，必须对相关政策以及法规要求进行同步设计。新建立的政府出资产业投资基金募捐结束之后，应该在规定时间内，登录国家发展与改革委员会建立的全国政府出资产业投资信用系统进行登记，系统对相关产业政策是否符合政策要求以及法规要求的审核具体处置方式，可以采取由政府部门全部出资或者与社会资本共同出资以及相符合条件的已有产业基金进行投资。在审计过程中，应明确了解相关基金设立之后是否严格按照具体要求进行登记，确保登记内容完整准确[3]。

构建的基金组建方案要素是否齐全，是否涉及确定的投资方、建立投资领域风险防控措施、激励机制等内容、由基金管理人员全程负责基金资金、严格按照相关要求及时签署委托管理协议。在此过程中，要对基金管理人和托管人的选择程序是否符合规范要求进行明确，确保基金管理人和托管人满足“在中国大陆依法设立实收资本高于1，000 万元人民币的公司和合作的企业”等条件，构建的内部治理结构以及风险控制措施科学、可行，各项基金运作措施始终以市场需求为目标导向，在资源配置上，充分发挥市场的决定性作用[4]。

第二，资金投向与政府支持密切相关的领域是否一致。政府出资产业投资基金与完全市场化的产业投资基金以及风险投资基金相比，具体投资方向的限制因素具有较高严谨性。不仅要与区域规划产业政策、区域政策、投资政策、国家其他宏观管理政策内容高度契合，严格按照国家发展与改革委员会制定的各项规定、涉及基础设施领域、非基本公共服务领域、区域发展、生态环境领域、创业创新领域、先进制造领域、战略性新兴产业等[5]。

与政府基本章程、合作协议、基金协议中约定的行业和领域高度相符，比如，构建国家提倡电路产业投资基金，应该将投资重点集中到集成电路制造、集成电路设计、先进封装测试、电路关键装备和材料等领域。不仅要对基金投资方向与政府要求是否高度契合给予高度关注，而且还要对投资符合产业方向的管理合伙人进行严格筛选。明确了解在投资过程中管理合伙人是否严格按照政府出资产业投资基金设定的发展方向执行各项措施；在投资比例方面，应制定明确要求，在基金章程中，必须对产业领域资金比例始终高于基金募集规模以及既定出资目标60%以上的要求进行约定，确保单独企业投资额必须低于基金资产总值20%以下[6]。

第三，对财务收支是否真实、合规进行判断。由于政府出资产业投资基金具有明显的非营利性特征，不会直接参与到企业创业投资中，能够落实专业化管理以及市场化运作。通过对政府出资产业投资基金的财政性资金属性以及政策属性进行研究，能够发现涉及的各项财务收支必须与《会计法》中各项财经法规要求高度契合，提高财务管理严谨性，有效预防财务管理风险[7]。

对基金财务管理工作各项内容是否具有较高规范性给予高度关注，明确了解会计核算制度的各项规定，确保与凭证、账簿、报表有关的会计资料内容完整、真实；重点关注财务管理工作是否存在挪用、挤占、转移、贪污资金的违法行为；在采购重大物资、签订合同、履行合同义务的过程中，是否严格按照招投标要求以及合同条款涉及的法律规定执行进行判断；对相关职能部门以及企业单位是否存在乱摊派、乱收费等行为进行调查，明确了解涉及的税费缴纳方式是否合理，是否严格按照规定要求据实列支[8]。

（三）基金的退出和终止情况

通常情况下，我国政府出资产业投资基金在退出过程中，各项选择措施面临的限制较多，不仅要对基金协议以及投资协议中已经约定或明确的投资期限进行充分考虑，而且还要对基金退出过程中对投资企业以及投资行业产生的影响进行综合分析[9]。

当政府出资产业投资基金流程处于退出和终止环节时，很容易受各种因素影响，发生国有资产流失以及贪污腐败等问题，这也是审计监管工作的重点内容。在实际审计监督中，不仅要对基金的退出和终止是否严格按照相关法律法规要求执行进行判断，而且还要确保退出和终止行为经过必要的决策以及审批程序，属于正常退出和终止；对基金退出和终止过程中各项资产是否经由第三方机构评估进行明确，确保政府出资资金的保值、增值目标有效实现，避免存在低价出让、内外串通政府股权和收益的行为发生。最大程度降低国有资产流失概率，消除损害国有资产权益的行为[10]。

二、政府出资产业投资基金审计监督工作的有效开展途径

（一）提高法律思维意识，对审计监督工作建立正确认知

无论是政府出资人，还是基金管理人，都要对政府出资产业投资基金具有的重要性给予正确认知和高度重视，不断增强自身在审计监督管理工作中的荣誉感、责任感、使命感，勇于承担监督责任、主动落实审计措施。在此过程中，政府出资人和基金管理人要不断提高自身的法治思维意识，严格按照法律法规要求落实各项审计监督工作，确保各项活动能够在法律法规允许的范围内有效开展。

加强对基金治理结构以及风险防控制度的建立健全，提高内部审计监督成效，充分发挥制度的约束作用，对各部门以及人员的权利进行把控，始终遵循“制度管人、流程管事”的原则，为各项审计监督工作的有效落实提供法律依据。加强对辩证思维意识的积极建立，明确了解审计监督工作目标，对审计目标与被审计目标之间的关系进行有效处理。不仅要做到依法履行各项职责，充分发挥审计监督作用，而且还要主动履行法律责任，主动配合国家审计部门的随时监督[11]。

（二）整合审计监督力量，形成审计监督合力

在对政府出资产业投资基金进行审计和监督的过程中，应该加强对西方发达国家成功经验的积极学习和借鉴，结合我国实际国情，采取多元化措施，确保政府审计、内部审计、社会审计具有的职能与作用不断完善，充分发挥到具体工作中，形成政府出资产业投资基金审计监督合力。

国家在落实各项审计监督措施的过程中，要始终遵循积极贯彻中央决策部署的思想原则，借助多元化渠道，从促进政府出资产业投资基金健康发展的角度入手，严格按照相关法律法规要求，发挥审计监督的职能与作用，对政策目标任务的实现程度、审计监督措施的合规合法性、审计监督体制机制存在的问题给予高度关注。

在落实各项内部审计工作的过程中，要始终将法律法规要求作为框架，坚定不移的执行政府出资产业投资基金方面应履行的内部审计职责和监督职责。在开展社会审计工作的过程中，应严格遵循《会计法》相关要求，核实资金资产的完整性和真实性，对相关企业的财务状况进行全部摸底、对企业经济能力进行客观评价、对企业经济运行成果进行全面鉴证。

（三）对审计监督部门和其他监督部门的关系进行正确处理

我国财政部门和发展与改革委员会在对政府出资产业投资基金进行监督与管理的过程中，通常以年度绩效评价为依据，然而此环节绩效评价与审计计划落实的绩效审计在本质层面存在明显差异。在实践过程中，审计机关的绩效审计需要财政部门和国家发展与改革委员会的绩效评价方法以及绩效评价结果作为支撑，但对应的绩效评价无法全面代替审计监督，二者的区别主要表现在以下几个方面：

第一，作为政府落实各项绩效管理工作的重要工具，绩效评价能够为政府制定各项决策、开展相关管理工作提供精准、可靠的绩效信息。而审计监督则是以绩效评价为基础，对政府部门开展的各项管理活动进行外部监督，能够为社会大众提供与政府行为和相关行为结果有关的可靠信息；

第二，在内容层面，绩效评价对最终结果具有的效果性更为关注，对资金的使用目标以及政府的发展目标是否实现，对实践结果与政策和资金之间的因果关系较为重视；而审计监督则对了解过具有的合规性和真实性更为关注，对最终结果是什么以及最终结果应该是什么之间的对比分析较为重视，并通过对比分析，从中找到存在的差异和不足。

在审计过程中，要对不同监管部门的分工职责以及对现有基金业务监管政策要求进行充分考量，确保不同监管部门之间能够实现互相配合、协同合作，从根源解决交叉监管、多头监管、重复监管等问题的发生。

结语

在落实各项审计监督工作的过程中，应该将工作重点集中到投资内容和投资政策方面，这不仅是国家审计机关应履行的法律职责，而且也是提高行业投资效率的有效手段，能够为其他投资基金监管工作的有效开展提供科学依据。因此，在开展政府出资产业投资基金审计监督工作的过程中，应该从提高政府出资人和基金管理人的法律意识层面入手，对各项审计监督工作具有的重要性给予正确认知和高度重视，充分发挥国家审计机关的职能与作用，使多元化社会力量形成强有力的监督合力，对审计监督以及其他监督之间的关系进行正确处理，促进政府出资产业投资基金实现健康发展目标的同时，吸引更多社会资金主动投入到政府支持的产业和领域中。