科学事业单位预算项目绩效管理优化对策

靳 蕊 周 宇 马鸣曦 齐雁虹

（作者单位：中国水产科学研究院）

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措[1]。科学事业单位预算绩效管理是全面预算绩效管理中重要的组成部分，是对科学事业单位预算项目实施绩效指标编制、执行监控、绩效评价的全过程绩效管理，是保证项目预算编制质量、提高财政资金使用效率，从而推动科研项目的重要保障。

目标完成、科研创新水平提高、科技成果加速转化的重要手段。党的二十大报告强调要坚持“科研自立自强”、加速建设“科技强国”，而科技的不断创新、发展要通过具体的科研项目来实现，科研项目完成质量、产出成果的实际效用又很大程度上决定着科研水平的高低。综上所述，全面实施预算绩效管理、优化科研项目预算绩效管理是提高科技发展水平的新要求。然而，由于目前在部门预算绩效指标管理方面还没有健全的法律制度，也没有权威的评价机构及评价人员，在指标体系建设上也存在诸多问题，这些都制约了预算项目绩效评价的优化。笔者就科学事业单位预算项目绩效管理对科研工作的意义、存在的问题进行分析，并浅析预算项目绩效管理优化对策。

一、科学事业单位预算项目绩效管理的重要意义

（一）推进部门预算编制合理化

预算项目编制过程也是预算项目绩效总目标、具体指标建立的过程，通过对预算项目建立绩效指标、执行监控以及绩效评价，可以从中找出项目执行与预期设定的偏差，再进一步分析原因，从中找出项目执行偏差的问题所在，能够对此后的预算项目编制起到指导作用，从而使预算项目编制更具合理性、科学性。另外，预算项目内容应是紧紧围绕项目既定目标的，项目内容是由不同的业务活动组成的，每个业务活动又决定具体分项支出，所以高质量的预算编制应该是每一笔支出都是为了实现项目目标而编列的[2]。

（二）提高财政项目资金执行效率

实施全过程预算管理、构建预算项目绩效管理体系，能够在预算资金安排过程中有效地将预算资金安排到重点工作上，避免无效资金安排。从预算编制开始，针对项目绩效指标，合理分配项目资金；在项目执行中实行绩效监控，保证预算资金执行无偏差；项目执行完毕后对项目进行绩效评价，对项目执行情况进行打分，并根据反馈的评价结果进一步指导预算编制，从根源杜绝财政项目资金的浪费。近年来财政赤字严重，财政资金紧缺的情况日益严重，建立预算项目年度绩效指标，能够使每一笔预算资金都能对应到具体的绩效指标上，使每一笔财政预算都能够得到合理有效的安排，从而提高财政项目资金的执行效率。

（三）增强科研项目产出成果的导向性

资金的预算、收入、支出、决算是流动的过程，其中每一个环节都影响着绩效指标的建立、执行、监控、评价。首先，在预算申报过程中将项目抽象的目标具象到具体的绩效指标上，使项目评审人员能够直观了解项目所能带来的成果，从而更能促成项目资金的获批。其次，在项目预算执行过程中对其进行监控、纠正执行偏差。最后，对项目执行进行绩效评价，考察预设的绩效指标是否完成，从而考评是否完成项目设定的目标。对科研项目进行上述预算全过程的绩效管理，可使科研项目执行过程始终以产出成果为导向，倘若产生偏差也能及时纠正。

（四）推动科研项目立项质量的提高

长久以来财政科研项目资金的使用情况缺乏有效的考核机制，完善财政科研项目的指标体系建设，建立预算项目全过程的绩效管理体系，是财政科研项目立项过程中目标设立的主要依据，是评价执行情况与产出质量的重要手段。建立科学的科研项目绩效指标体系、绩效管理制度，使科研项目在立项阶段就将项目产出成果明确到各项绩效指标中，并围绕项目绩效指标制定实施计划、开展科研活动，从而使科研项目立项质量大大提升[3]。

二、科学事业单位预算项目绩效管理在实践应用中的问题

（一）缺乏预算项目全过程绩效管理理念

自2020 年财政部发布《项目支出绩效评价管理办法》以来，财政预算绩效管理虽有一定的成效，但大部分科学事业单位还是只注重财政预算资金的执行情况，各部门财务主管机构也停留在紧抓预算执行进度，忽视绩效管理的局面。各部门过多要求预算资金执行达到序时进度，而忽略了财政资金的使用效率，导致预算项目绩效管理工作流于形式，没有起到应有的作用[4]。绩效指标设置方面，更注多的倾向于数量指标，往往缺少质量指标的设置，从而缺少对项目执行过程中指标完成情况的监控与评价。

（二）预算项目绩效管理缺乏立法支持

近年来，随着国家对绩效管理的不断重视，国务院及财政部相继下发了加强部门预算绩效管理的相关办法，但尚未出台关于部门预算项目绩效管理方面的专门法律规定，目前相关法律条文仍是《中华人民共和国预算法》第五十七条中的“要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，而对预算支出绩效评价也只是一个原则性的规定，对预算项目绩效指标如何设置、指标体系如何建立，以及如何评价绩效指标等都没有详尽的规定。

（三）预算项目绩效指标设置不科学

预算项目绩效指标在预算申报时一并填报，项目负责人为了项目绩效评价取得更好的评分，往往会把指标设置成较为容易实现的指标，或过于侧重产出指标的权重。比如，基建项目设置产出指标为完成项目进度100%、预算执行率100%等。这样的指标以项目资金执行完毕为考评标准，对项目完成质量及效益方面毫无考评意义，无法体现绩效指标设置的科学性、合理性。为了使项目绩效指标能够更好地考评项目完成效率，也应全面考虑效益指标及满意度指标的权重比例。

预算项目绩效指标设置过于概括、模糊、不够具体，紧紧是项目能达到某种效果的描述。在项目实际执行中无法界定指标是否完成，更无法提供指标完成的证明材料，这种指标对项目完成效果来讲毫无意义，只能从某个方面来说明该项目能够起到支持相关指标内容的意义。

预算项目绩效指标不够量化。由于定性指标更容易完成，项目负责人在设置绩效指标过程中往往倾向于定性指标。但定性指标更难考评其完成比例，也很难提供证明材料。

（四）预算项目绩效指标评价内容不够全面

预算项目绩效指标评价是一项伴随全预算过程的系统工程。预算项目绩效指标评价更是涵盖了很多方面的内容，但目前绩效评价指标考评方面存在很多薄弱环节，使评价内容不够全面。例如，绩效评价指标设置往往侧重于合法性而忽略了效益性，只注重单纯的项目设计、投入和资金回收，不注重与项目关联的投资环境、政策体制、自然生态、经济发展、行业影响等诸多因素，客观上阻碍了评价的公共服务职能。

（五）预算项目绩效指标执行监控及绩效评价结果难以发挥作用

科学事业单位目前普遍对预算项目绩效管理不够重视，财务人员和项目负责人没有意识到开展全过程预算项目绩效管理的重要意义。对于中期绩效监控及年终绩效评价往往是为了完成任务，一评了事，再加之原本绩效指标设置存在问题，导致监控及评价结果并没有发挥出设想的作用。另一方面，缺少第三方机构绩效评估，使绩效指标执行监控及绩效评价结果的真实可靠性存在很大的不确定性。

三、科学事业单位优化预算项目绩效管理的对策

（一）革新预算管理人员及项目负责人全预算过程绩效监控的理念

加强宣传预算项目绩效管理体系建设的理念，使预算项目绩效指标的设立、执行监控和考评不仅局限于形式，更是融入预算申报、执行、决算的全过程，发挥对预算项目资金使用的监督、规范作用，以及进一步指导预算项目资金安排的作用。加强预算绩效管理人员专业知识培训，组织相关预算绩效管理人员认真学习《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416 号）、《财政支出绩效评价管理暂行办法》[5]，转变只重视预算执行进度、忽视科研项目资金使用效益的旧观念，增强预算绩效管理意识。

高质量的项目绩效目标管理需要财务预算管理人员及负责项目的业务人员共同参与。项目负责人主要对指标内容、指标值及指标权重等方面设置的相关性、可行性、科学性进行把控。财务预算管理人员主要对绩效目标的设立与项目各活动内容、支出分项是否紧密关联，绩效指标的设置是否体现项目主体目标等进行审核把关。

（二）加强预算项目绩效指标体系建设

建立科学、合理的预算项目绩效指标体系，是预算全过程绩效管理的首要任务，也是《财政支出绩效评价管理暂行办法》的最基本要求。首先，预算项目绩效指标包含产出数量、质量、时效、成本，以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等。其次，科学、合理的预算项目绩效指标体系应兼具相关性、重要性、代表性、具体性、可衡量性等特征。最后，预算项目绩效指标的设立应均衡考虑科研事业单位自身情况，以及项目的效率及效益性，在产出、效益、满意度指标间赋予合理的权重，使指标权重在预算全过程中体现差异性，其中，实施期间的评价更加注重决策、过程和产出，实施期结束后的评价更加注重产出和效益。

针对每个项目建立项目本身的绩效指标体系是科学事业单位预算项目绩效管理优化的重要手段。科学项目根据学科内容、研究领域等的不同，应设立不同的绩效指标体系，以满足特定科学项目特有的绩效考评要求。例如，基础研究类项目是为了获得关于现象和可观察事实的基本原理及新知识，而进行实验性和理论性工作的项目，应更倾向于效益指标的建设；应用研究项目是为了获取新知识而进行的创造性研究的项目，这类项目主要是针对某一特定的实际目标，在绩效指标体系建设时应更加注重产出指标的设定；实验发展类项目主要是利用从基础研究、应用研究和实际经验中所获得的现有知识，为产生新的产品、材料和装置，建立新的工艺、系统和服务，这类项目应兼顾产出指标（尤其是质量指标）及效益指标。

（三）建立专门的预算项目绩效管理机构及制度

仅靠预算管理人员对预算项目进行绩效监督、考评往往不具客观性，难以发挥预算项目绩效管理的真正作用。建立专门的预算项目考评机构，树立预算项目绩效考评职责，对预算项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判，使预算项目绩效考评结果更具指导意义。根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》，制定科学事业单位自己的预算项目绩效管理制度，建立适合科学事业单位自身且科学、合理的项目支出绩效管理体系，是预算项目绩效管理工作的制度保障。建议重新修订《中华人民共和国预算法实施条例》，增加部门预算项目绩效评价的部分，并对相关内容进行具体规定，特别是对于绩效评价的评价指标、技术方法、管理机构、结果运用和考核奖惩等进行细化规定，使预算项目支出绩效评价工作有法可依、有章可循。

（四）充分发挥预算项目绩效指标评价结果对提高科研项目创新水平的指导作用

首先，建立预算项目绩效监控、考评问责制度，以预算项目绩效考评结果为下一步财政资金优化配置提供依据，对低效、无效的财政资金安排予以削减、取消。鼓励对取得卓越科研成果、具有创新进步意义的科研项目增加财政资金安排，提高科研人员对科研项目绩效管理的重视。其次，充分发挥预算管理人员及科研项目负责人的主观能动性，让预算项目绩效管理不被视为额外的工作负担，而是以科研成果为导向，既提高预算项目绩效考评分数，为以后年度预算项目资金安排提供依据，同时也提高科研事业单位的科研创新水平。