行政事业单位预算管理的相关思考

李忠惠

（作者单位：深圳市大鹏新区城市更新和土地整备局）

行政事业单位的部门预算是指按部门编制的政府预算，是部门依据国家有关法律法规及履行职能的需要由基层预算单位编制，逐级上报、审核汇总，经财政部门提交立法机关依法批准的，反映部门各项收支的综合财政计划。随着我国社会生产力的不断发展，行政事业单位的各项工作也面临着新的要求。为此，各行政事业单位要不断加强自身内部管理，将预算管理工作作为自身健康稳定发展的重要动力。

一、行政事业单位预算管理的作用

第一，有助于优化资源配置。通过加强预算管理，可以实现对财政资金的经济化、效益化配置，以科学的预算为导向，平衡各项预算资金，能在着重考量重要项目、高效益项目的同时兼顾一般项目，从而实现整体效益最优，避免出现资源浪费的情况[1]。行政事业单位以预算管理为依托，坚持落实人员工资按照标准、公费支出按定额、项目支出依据重要程度划分优先等级，能够促使资金利用效率大大提升，在科学配置资源的同时对各部门的行为进行统筹协调。此外，在行政事业单位中，做好预算管理，还可以为公共服务职能履行夯实基础。将行政事业单位的政府采购、国库集中支付、资产管理等与预算管理联动，建立完善的财政资产运行管理机制，可以促使行政事业单位资产结构不断优化，防止出现资产重复配置、资产闲置或者浪费的情况，以达到提升财政资金利用价值的目的。

第二，有助于推动廉政单位建设。通过加强预算管理，行政事业单位可以对财政资金的收入和支出情况进行全面把控，根据现有资金流转情况和各部门的阶段预算，合理调动和分配资金。在行政事业单位实施全面预算管理后，要求将所有财政收入和支出均纳入预算范畴，所有收入均透明化、公开化，这能有效保障财政资金收支的规范性，有助于行政事业单位打造廉洁单位形象，防范腐败。

第三，有助于促使单位管理水平提升。预算管理是一项系统性、全面性的工作，贯穿行政事业单位业务活动始终，尤其是在用款计划、支出管控、内部统筹、绩效考评激励等方面发挥着重要作用。因此，行政事业单位运用好预算管理工具，不仅能够增强内控能力，还能够提升综合管理水平。

二、行政事业单位预算管理中存在的问题

（一）对预算管理认知和重视不足

一是财政资金利用效率低。行政事业单位与社会上各类企业有着本质区别，其不参与市场竞争，而是在政府的领导下，使用财政拨款为社会提供公益性服务。这就使得行政事业单位内部的财务管理受到上级财政部门划转拨付的影响，导致财政资金利用效率低。二是预算管理人才建设薄弱。部分行政事业单位的预算管理工作由财务人员兼管，缺乏专业的预算管理人才。部分管理者对预算管理的重视程度不足，缺乏统筹意识，重视资金审核、报销工作，忽略对单位预算的管理，抓小放大，错失了提升管理水平的契机。三是科学管理意识不强。目前，部分行政事业单位的预算管理工作仍处于粗放型管理状态，专项资金支出随意性较大，难以保障项目运行中的资金需求。

（二）行政事业单位预算编制不够科学

一是传统预算编制模式不够完善。行政事业单位主要采用增量预算法编制预算，即以上年的实际发生数为基础，结合预算期的业务量变化、成本降低的措施及影响因素的变动情况，通过调整原项目及金额来编制预算。该方式由于受原有费用项目的限制，不利于培养和提高各部门节约成本费用的能力[2]。相较于其他预算编制方法，增量预算法过于依赖行政事业单位历史时期预算数据，虽然操作相对简单，但是采用该方法编制的预算无法对预算支出进行科学合理的考量评估，常常出现预算和实际脱节从而造成浪费的情况，这不利于提升单位预算管理效果。

二是沟通协调不够顺畅。部分行政事业单位的管理层认为，预算编制是财务部门的工作，对其他部门参与预算编制不重视，导致预算编制缺乏真实的数据支持。在具体实践中，预算编制往往由财务科主导，与其他科室的沟通不畅，导致其他部门配合不足，更多是被动参与，这使得财务科编制的预算科学性不足。

三是预算编制任务重、时间紧。行政事业单位在编制预算过程中，对编制周期具有严格要求，加之编制内容复杂多样，使得在编制预算过程中无法深入、充分评估和分析新预算年度的用款需求情况，从而导致预算精准性大大降低。

（三）行政事业单位预算执行缺少刚性

预算执行直接影响行政事业单位财政资金使用效果。结合实际来看，部分行政事业单位预算执行过程管控不严，缺乏刚性，导致预算管理效果大打折扣。在实际预算执行过程中，未能严格以预算为依据开展业务活动，对于预算资金存在随意调整的现象，甚至在一些项目中出现挤占或者挪用项目预算资金的情况，这使得预算刚性约束大大弱化，无法发挥管理效用。此外，虽然目前大部分行政事业单位已经建立起预算委，旨在推动预算管理体系逐步完善，但部分预算委等职能机构并未发挥实际作用，主要表现在对预算执行过程管控监督不足，导致预算执行缺乏刚性，预算委将更多工作重点聚焦于预算编制、预算绩效考评，忽视对预算执行过程的动态跟踪和监督。

（四）预算绩效考评落实不到位

第一，未设置明确的预算绩效考评指标。在预算绩效考评过程中，指标设计是基础。部分行政事业单位仅仅采用财政部门制定的预算绩效考评共性指标，未能结合本单位实际情况制定个性化指标，导致考核结果难以客观、准确反映单位预算实施效果。此外，在设置预算绩效评价指标时，还存在以定性指标为主，缺少定量指标的情况，大大降低了预算绩效考评效果。

第二，考评形式化现象。部分行政事业单位在预算绩效考评过程中，未能将自评、部门评价、单位评价等评价方式相结合，加之自评的主观性较强，缺乏量化的考评指标，使得考评结果丧失公正性。

第三，预算绩效考评结果未得到充分应用。行政事业单位在开展预算绩效考评过程中，更多关注的是汇报结果、反馈情况及督促预算主体部门整改等工作，并未将预算绩效考评和年度预算编制相结合，导致预算绩效考评结果未能有效转化。此外，行政事业单位未实施有效的问责、追责制度，未能将预算绩效考评结果同职责履行情况挂钩，使预算绩效考评流于形式。

三、加强行政事业单位预算管理的对策

（一）提升对预算管理的重视度

行政事业单位预算管理的有效实施要以科学的预算管理思维为先导，发挥思维引领作用，这要求行政事业单位从思想上转变认知，正视预算管理。行政事业单位应加大预算管理宣传力度，可通过定期组织召开预算管理研讨会的形式，提高管理层、各预算责任岗位人员对预算管理的重视度，使其明确认识到加强预算管理的必要性和重要性。同时，也可通过内部文化宣传、上级文件精神学习等形式促使单位各部门重新认识预算管理，从而明确自身责任。此外，行政事业单位还应考虑将预算管理培训任务和绩效考核挂钩，对工作人员学习效果进行定期检查，以此倒逼工作人员不断提升对预算管理的认知。

（二）优化预算编制，提升编制科学性

要提升行政事业单位预算编制的科学性，就应合理选择编制方法。目前常用的预算编制方法主要有固定预算、弹性预算、增量预算、零基预算，不同编制方法各有优缺点，选择编制方法时要扬长避短。例如，针对单位固定费用或者数额比较稳定的项目，可以选择固定预算法；对于变动性成本（费用），采用弹性预算编制方法。滚动预算又称永续预算或连续预算，它在预算的执行过程中自动延伸，使预算期永远保持在一年。这种预算编制方式具有连续性、完整性的特点，在编制单位现金流量预算时可以考虑选择此方法。零基预算法是指从零开始编制预算，可主要用于对各项费用的预算。

（三）提升预算管理执行力

预算执行是行政事业单位预算管理的中心环节，直接影响预算管理效果。因此，各单位应加大预算执行力度，强化预算执行刚性约束。

第一，规范预算追究程序。行政事业单位在执行预算过程中，原则上不能随意调整预算，如遇特殊情况需要申请追加预算，应严格按照规范执行申请调增，待调增申请通过后，方能增加预算。需要注意的是，行政事业单位要坚持无预算、不支出原则，不能随意挤占、挪用其他项目预算资金[4]。

第二，强化项目库管理。行政事业单位的全部预算支出应以项目的形式纳入项目库。对于不按要求纳入项目库的项目，原则上不予安排预算；对于纳入项目库的项目，应按照相关规定做到项目全生命周期动态监督管理，确保项目评审、项目预算编制、项目预算调整、预算执行、预算考评等均在监督管控范围内，以有效强化预算安排的刚性约束。

第三，优化预算执行约束机制。行政事业单位要完善预算约束机制，将预算执行效果和下一年度预算安排联动，将预算实际执行结果和预算执行考评结果联动，在评估预算执行效果的基础上合理设置预算上限，以强化执行约束。

（四）健全预算绩效考评体系，注重考评结果的应用

首先，完善预算绩效考评制度。各行政事业单位应结合自身职能和业务特点制定适宜的预算绩效考评制度，在制度中明确考评标准、考评责任主体、考评周期、考评时间、考评流程、奖励标准等，为开展预算绩效考评工作提供依据。

其次，完善预算绩效考评指标体系。考评指标设置是否合理直接影响考评质量，因此要注重考评指标设计的科学性、全面性。在指标设置过程中，既要包含量化指标，又要包含非量化指标，以确保预算绩效考评客观、公正、公平。

再次，健全预算绩效考评反馈体系。在部分行政事业单位中，考评结果出来即意味着结束，这使得预算绩效考核丧失了价值[5]。为发挥预算绩效考评的作用，行政事业单位在开展预算绩效考评后，要将考评结果及时向预算执行主体反馈，督促相关部门根据考评结果做好整改，如有必要，可针对整改效果实施二次绩效评价。此外，行政事业单位还应推动预算绩效考评结果深度应用，不能仅仅将预算执行效果与工作人员薪资挂钩，应考虑将预算绩效考评结果同预算安排挂钩。对预算资金使用不当的主体部门，要考虑调整项目、收回项目或盘活项目，在下期预算安排时从严从紧；对于预算执行效果较好的部门，可考虑在预算资金安排方面优先保障，并实施适当奖励。

（五）积极构建与应用预算管理一体化应用系统

预算管理一体化建设同样也是事业单位积极落实预算管理工作，提升预算管理质量，助推事业单位实现进一步发展的重要途径。预算管理一体化应用系统代构建以及保障该系统切实发挥作用已经成为事业单位必须要正视的一项课题，同时，也是所有事业单位在实施预算管理工作或者开展其他各项相关工作时必须要重视的一件事情。对此，事业单位管理人员以及财务工作人员必须要主动学习预算管理以及预算管理一体化平台方面的理论知识，同时，需要加强对系统的认知以及对系统相关内容和实际应用流程进行分析，确保有效提升预算效率与质量。事业单位作为为社会提供公共服务的单位，其各项工作的开展中涉及大量的资金管理以及预算相关的工作，其预算任务繁多，加上事业单位的资金来源与财政拨款，与企业的资金构成不同，这就要求事业单位在实施各项工作时更需要做好预算编制，明确预算管理目标。那么，事业单位相比于部分企业而言，就更需要切实做好预算管理工作，以信息技术作为依托，明确预算管理以及资金使用的各环节问题。为保障事业单位预算管理一体化应用系统能够科学运转，提升预算管理的整体质量，还需要重视软件体系结构的内在联系，对软件结构实施科学的分析与筛选，减少环节性、技术性方面的问题，实现对相关财务数据的全面集成处理，智能分析以及云端储存。

四、结语

现阶段正是我国社会转型的关键时期，社会转型的具体内容主要体现在结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变等方面。在社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会发生明显的变化。行政事业单位作为政府管理下的为社会经济、文化、教育等多方面提供公益性服务的组织机构，需要提升内部管理水平，做好社会转型时期的一系列服务工作。当前，预算管理的重要作用不断突显，因此，各行政事业单位应科学构建预算管理体系，提高预算管理工作效率和质量。