全面贯彻新发展理念破解云南不平衡不充分的发展问题

◆ 宋晓林

新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展不平衡不充分是满足人民美好生活需要的主要制约因素。如何找准和破解云南发展不平衡不充分的关键问题，对推进高质量跨越式发展具有重要意义。

一、云南发展不平衡不充分存在的突出问题

（一）云南在发展不平衡方面存在的问题

第一，区域发展不平衡。从全国来看，2021 年，全省GDP 达2.7 万亿元，排在全国第18 位，排在西南三省一市第3 位；人均GDP5.75 万元，远低于全国平均水平8.10 万元，排全国第23 位，低于全国28.2 个百分点。从全省来看，共有1 个地级行政区GDP 超过7000 亿元，1 个3000 亿元，2 个2000 亿元，6个1000 亿元，6 个不足1000 亿元。由此形成了16 个地区5 大发展梯队，区域发展极不均衡、不协调、不可持续的格局尚未得到根本改变。

第二，产业结构不平衡。2021 年，全省GDP 为27146.76 亿元，同比增长7.3%。其中，第一产业增加值3870.17 亿元，增长8.4%，排全国第10 位；第二产业增加值9589.37 亿元，增长6.1%，排全国第18 位；第三产业增加值13687.22 亿元，增长7.7%，排全国第17 位。2021 年，云南规模以上工业企业4487 个，排全国第21 位；工业增加值同比增长24.2%，低于全国8.4 个百分点，排全国第19 位，产业结构亟须调整。

第三，城乡发展不平衡。表现为城乡经济发展差距较大，县域经济发展不足；城乡要素配置不均衡，要素从农村单向流向城镇的趋势明显；城乡公共服务发展不平衡，农村公共服务能力亟待提升；城乡二元结构弊端仍然存在，户籍和土地等制度仍需完善。2021 年，云南常住人口城镇化率51.05%，低于全国12.84 个百分点；城镇居民人均可支配收入25666 元，低于全国26.9 个百分点；城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.88 倍。

第四，经济与生态发展不平衡。虽然绿水青山就是金山银山理念已深入人心，但人民群众对美好环境和生态产品的需要日益增长，破坏生态环境的事件时有发生，生态环境质量持续改善的基础尚不稳固，九大高原湖泊保护治理任重而道远。大气、水、土壤污染也面临挑战。区域生产力布局与环境保护和生态建设融合发展程度不高，区域发展所面临的资源环境约束压力增大，区域发展与生态环境保护的矛盾日益突出。

（二）云南在发展不充分方面存在的问题

第一，市场竞争不充分。云南金融资本市场、技术市场、信息市场水平较低，市场竞争力不强。2020 年，云南软件业务收入仅107.6亿元，信息技术服务收入94.7 亿元，两项指标仅为广西的20%、贵州的50%。2021 年，全国A 股IPO 新上市公司481 家，云南仅2 家。

第二，对外开放不充分。云南开放水平仍然相对较低，潜力释放不充分，外向型经济发展滞后。2021 年，云南进出口总额486.59 亿美元，排全国第20 位，实际利用外资8.88 亿美元，排全国第23 位，仅为广西的50%。

第三，有效供给不充分。居民消费结构加快升级，而新产品和新服务的供给能力跟不上，居民个性化、多样化、服务化的需求难以得到满足。

第四，动力转换不充分。2020 年，云南省区域创新能力排全国第21 位，研发强度仅1%，低于全国1.4 个百分点，研发经费投入排全国第19 位。虽然新技术、新产品、新业态和新模式不断涌现，新旧产业融合不断加快，但整体规模和贡献还相对有限，创新驱动增长格局尚未真正形成。创新成果转化应用和产业化发展水平还不高，科学技术加快转化为现实生产的能力不强，在产业发展中的应用程度不高，产学研用融合发展还不充分。

第五，制度创新不充分。有为政府、有效市场尚有差距，使市场在资源配置中发挥决定性作用、更好发挥政府作用还面临一些体制机制约束，科技创新、金融政策、生态保护、监管体系、产品质量、知识产权保护等方面的制度缺口还很明显，有利于落实创新、协调、绿色、开放、共享的制度环境还未全面形成。全国工商联《2021 年营商环境数据分析报告》显示，云南法制环境排全国第26 位，市场环境排全国第27 位，要素环境、政务环境、创新环境分别排全国第28 位。

二、云南发展不平衡不充分的原因分析

（一）解放思想更新观念不到位

发展无止境，解放思想无止境，更新观念也永无止境。当前，在推进云南高质量跨越式发展进程中，有的领导干部思想、方法跟不上形势发展的需要，有僵化、保守的现象；有的全局观念不强，推动工作缺乏整体性、系统性、协同性；有的消极执行政策，用新发展理念来审视改革发展的政策还有差距；有的“等、靠、要”惯性思维严重，积极主动作为不够；等等。这些陈旧的观念不仅禁锢着我们的思维，还束缚着我们的手脚，制约着云南的发展。

（二）学思践悟指示精神不深透

2015 年和2020 年，习近平总书记两次考察云南，分别提出“一条路子、三个定位、五个着力”和“把握四个突出特点，抓好四个方面重点工作”的重要指示，这是云南经济社会发展的根本遵循和谱写好中国梦云南篇章的行动指南。各级领导干部在系统学、贯通学、深入学方面还不够，浅尝辄止，知其然还不知其所以然；对指示精神把握不精准，感悟不深刻；结合云南和自身实际，把自己摆进去，把职责摆进去，把工作摆进去，学用结合、知行合一不到位；把指示精神贯彻到云南现代化建设全过程各方面还不到位。

（三）改革创新引领发展不强劲

在推进云南高质量跨越式发展过程中，劳动力、土地、技术、资本等生产要素市场体系还不完善，市场秩序还需规范，公平竞争的市场环境还需营造；产权制度还需完善，国企改革还需进一步推进，民营企业发展环境还需改善，市场主体活力还需充分激发；政府宏观调控能力还需提高，职能缺位和越位等问题仍然存在，宏观政策还需进一步优化。创新是引领发展的第一动力。目前，云南自主创新能力整体上还不强，原创成果还比较缺乏；创新成果转化能力不强，应用程度不高，产学研用融合发展还不充分；创新政策体系还不完善，创新主体动力不足，充分调动各类主体积极性的技术创新体系亟待完善。

（四）敢于担当善于作为不尽力

领导干部不担当、不作为、不负责任、不尽心，推动云南高质量跨越式发展就会被延误。当前，领导干部作风方面还存在一些问题，正如省委书记王宁提出的“十种表现”一样：心中无数、脑中无策、手中无招；空喊口号，摆花架子、做表面文章；不推不动，惰性思想严重；不下基层、不抓落实，坐等“天上掉馅饼”；思想保守，按部就班，照抄照转，不会改革创新，不学习外地经验，工作毫无起色；急功近利，盲目大干快上、乱铺摊子；中层梗阻，作风漂浮，效率不高，落实不力；找借口，推脱责任；“躺平”，为了不出事，宁愿不干事；当评论家，坐而论道，没有实干精神。这“十种表现”是推动云南高质量跨越式发展的大敌。

（五）制度机制保障措施不完善

目前，云南还需在高标准市场体系、产权制度、金融体系等方面，建立与高质量发展相适应的体制机制；在提高自主创新能力、支持企业基础研究平台建设、构建产学研协同创新体系、强化科研成果产权的创造与运用等方面，还需不断完善与高质量发展相适宜的科技创新体制；在有效利用境内外资本、技术和人才资源，构建开放型经济下的财政税收政策、货币政策、科技创新政策体系、公共管理服务体系等方面，还需健全与高质量发展相适应的高水平开放体制机制；在生态经济体系、深化环境监管体制改革、建立生态环境的补偿机制等方面，还需完善与高质量发展相适应的生态环境保护体制机制；等等。

三、推进云南高质量跨越式发展的建议

（一）贯彻一种理念

坚持把五大发展理念作为“指挥棒”和“红绿灯”，统筹兼顾、一体贯彻，着力解决发展不平衡不充分问题，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。当下，须深入贯彻云南省第十一次党代会精神，围绕未来五年“全省地区生产总值年均增长7.5%以上”的发展目标，以创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的变革方式，推动云南高质量跨越式发展。

（二）明确两条路径

第一，融入国家发展战略，提升高质量跨越式发展能力，加快建设我国面向南亚东南亚辐射中心。坚持内外统筹、双向开放，主动服务和融入“一带一路”建设、长江经济带发展、成渝地区双城经济圈建设、粤港澳大湾区建设等国家发展战略，推动云南成为强大国内市场与南亚东南亚国际市场之间的战略纽带、“大循环、双循环”的重要支撑，开创面向南亚东南亚辐射中心建设新局面。

第二，以规划引领做好谋划，保障云南“十四五”规划顺利推进。坚持规划引领发展，加强高质量跨越式发展的前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，每一项重大政策部署的出台和实施，都不能只考虑单个方面的因素，必须全方位落实、多目标推进，增强政策配套和制度衔接。比如，在推动产业发展上，既要通过提升创新能力夯实产业基础，也要通过调整区域布局做强产业集群，还要从提升人民生活品质出发增强高质量产品的供给能力；在优化空间布局上，要从城市建设、农业发展、生态保护的需要出发，统筹划定主体功能区，实现不同开发保护要求在国土空间上的均衡布局。

（三）平衡三大要素

第一，在资金配给上，巩固“稳”的微观基础。锚定基本实现云南现代化的远景目标，推动云南特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，不断提高“新四化”的质量和水平。当前，要全力防风险、补短板、强弱项，采取有效措施降低企业运营成本、增强企业的信心和预期，一些明显增加企业运营成本的政策能缓则缓；地方政府化解债务的工作也要在既定原则的前提下，采取总量控制、优化结构、时限延缓等特殊应对措施。

第二，在市场体系上，畅通“进”的路径措施。当前，畅通国内交通物流是化解企业困境的首要举措，要更快融入全国统一大市场，破除一切阻碍要素流动的藩篱。要加快探索统筹疫情防控和经济社会发展的协调机制，以最快速度找到两者新的平衡点，加速经济发展。

第三，在科技支撑上，增强“好”的发展动力。重点聚焦“产、城、人”融合协调发展的要害短板，咬定科技创新不放松，处理好传统产业和新兴产业的关系，加大对未来产业的培育力度，在质量效益明显提升的基础上，实现增长潜力充分发挥。加大企业技改投入，在降低新产品进入市场门槛上发力，在产业链现代化和产业基础“两型三化”上实现新突破。

（四）实施四大行动

第一，实施产业强省行动。2022 年，云南省出台产业强省三年行动，构建“1+7+5”政策体系。“1”就是《云南省产业强省三年行动（2022—2024 年）》，总体目标是到2024 年，全省产业结构和区域布局更加优化，优势产业发展质量不断提升，支撑产业强省建设的作用持续增强。“7”就是农业现代化、绿色铝产业、光伏产业、新材料产业、生物医药产业、现代物流业、数字经济产业发展三年行动计划（2022—2024 年）。“5”就是支持绿色铝产业、光伏产业、新材料产业、生物医药产业、数字经济产业发展的若干政策措施。

第二，实施绿美富省行动。一是深入推进“湖泊革命”。以九大高原湖泊沿线保护与开发为重点，全面推行清洁生产，推进传统行业和重点产业领域绿色化改造，持续开展工业企业能效“领跑者”创建。二是深入推进“环保革命”。运用循环经济理念，加强生态文明科技创新，培育绿色发展新动能，大力发展节能环保产业，加快构建废旧物资循环利用体系，发展“静脉”产业和再生资源产业，培植新的经济增长点。三是深入推进“双碳革命”。围绕“双碳”目标，优化产业、能源、交通运输结构，淘汰落后产能，积极削减碳排放和增加碳汇，积极支持推动构建科技含量高、能源资源消耗低、环境污染少的绿色产业发展，在经济发展中促进绿色转型、在绿色转型中实现更大发展。

第三，实施城乡兴省行动。一是实施城镇化战略。认真贯彻省委、省政府《关于高质量推进以县城为重要载体的城镇化建设实施方案》，建设“五大县城”。建设健康县城，让县城更健康、更高效、更可持续地发展和运行；建设美丽县城，让山水美、生态美点缀居民的生活美；建设文明县城，让文明内化于心、外化于行，共建文明和谐新家园；建设智慧县城，让人民群众享受到更高效、更便捷、更暖心的智慧化生活；建设幸福县城，让人民群众在县城生活得更方便、更舒适、更美好、更幸福。二是实施乡村振兴战略。巩固和拓展脱贫攻坚成果，解决群众急难愁盼怨问题，推动乡村振兴“百千万”工程，强化以工补农、以城带乡，更好促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足，推进农业农村现代化。

第四，实施开放活省行动。抓住《区域全面经济伙伴关系协定》生效机遇，做好内外统筹、双向开放文章，实现更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放。对内，与长三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈深化合作，建立毗邻地区协同开放发展机制，跨区域共建产业园区，鼓励引导大型企业在云南布局资源供应和商品生产、流通产业链基地。对外，主动参与中国—东盟自由贸易区，中国—中南半岛经济走廊、孟中印缅经济走廊，中缅、中老经济走廊建设，共建国际产能合作区、跨境经济合作区，加快推进中老铁路沿线开发，深化多领域合作，促进经济循环流转和产业关联畅通。

（五）强化四项措施

第一，完善政策支撑体系。一是健全科技服务体系。健全实施产业关键核心技术攻关政策体系，大力推进创新型云南建设；加强区域创新体系建设，建立省、州（市）一体化科技创新协同机制，健全创新创业支持和服务体系；深化科技体制机制改革，支持打造以企业为主体的各类科技创新孵化平台，提高科技成果转移转化成效。二是完善市场保障体系。实施“市场主体倍增”计划，完善促进民营企业、中小微企业和个体工商户发展的政策体系。三是健全环境平衡体系。全面落实国家支持节能环保产业和低碳发展的一系列优惠政策，健全绿色低碳发展政策制度体系，全面推动经济社会绿色低碳发展。四是构建人才支撑体系，建立人才选拔和培养使用机制，构建更加积极、开放、有效的人才政策体系。

第二，加强基础设施建设。以新一代信息网络、数据中心、智能电网、工业互联网、物联网等为重点，加强新型基础设施建设。推进以“兴水润滇”、基础设施“双十”工程为代表的一批强基础、增功能、利长远的重大交通水利工程建设。加强能源基础设施建设，持续推动金沙江、澜沧江等流域国家大型水电基地建设，加快建设“风光水储”多能互补基地，扩大能源国际合作，建设国家清洁能源基地和区域国际能源枢纽；优化电网等能源基础设施布局，构建安全可靠、绿色高效的智能电网；加快油气储备体系建设，形成覆盖全省、联通国内外的油气管网格局。

第三，加大力度改革创新。一是深化国资国企改革。持续推进国有资本布局优化和结构调整，健全市场化经营机制，推动省属企业集团整体上市。二是深化财税体制改革。缓解基层财政困难，完善政府举债融资机制。三是深化金融改革。完善金融有效支持实体经济体制机制。四是深化能源领域改革。增强能源市场活力和绿色发展动力。五是深化要素配置改革。推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革，推动无效或低效占用土地、资本等要素资源的市场主体出清。

第四，打造一流营商环境。一是继续抓“放管服”改革。全面实行政府权责清单制度，全面实施“证照分离”改革，为企业提供最优服务。二是继续抓行政审批制度改革。实行政务服务事项“无差别受理、同标准办理”，推动政务服务标准化。三是继续抓“一网通办”，优化完善全省一体化政务服务平台和“一部手机办事通”，推动网上办事智能化。