公共部门价值创新评价要素分析

许广永, 姜梦娜, 晋雪梅

(安徽财经大学 工商管理学院, 安徽 蚌埠 233000)

价值创新的提出为企业摆脱过度竞争压力、实现健康持续成长开拓了新思路[1],尤其以“蓝海战略”之名引人注目。价值创新是价值创新者寻求新的价值元素,目的是使客户和企业的价值均实现增长,是实现价值创造和价值获取的战略管理,由此而开辟了一个全新的、非竞争性的市场空间[2]。价值创新的应用领域集中于商业企业,同时,有少量研究从战略视角将价值创新作为公共部门解决社会问题的理论依据。然而,价值创新以公共部门作为研究对象的适用性有待进一步探索,需要重新界定其含义以更好地理解公共部门的价值创新,并需要重新审视原有以商业企业为研究对象的各项评价要素。新的评价要素框架需要考虑社会的真实需求、利益和要求,采取相应的有效措施,这些措施除了现有的公共政策和服务之外,还需引入创新性技术、创新性管理制度等,以应对社会快速发展和公众价值认知的变化。

公共部门与商业企业的显著区别在于其公共价值的体现,非营利性决定了其创新的取向和价值具有显著的公共性。公共部门创新目标是提升公共服务水平,使服务具有亲社会行为倾向[3],更好地满足社会公众的需要[4]。公共部门投入大量资金、人力、物力,完成互联网等新技术设施建设,目的是通过创新实现其高效运作与管理。但这些举措都是渐进式的改进,主要集中于更加快捷的流程和更加广泛的受众范围,对公众和社会潜在利益在价值方面是否取得实质性成果、公共部门的政策和服务是否已经发生本质性改变,其实并不十分确定,特别是公众对创新的价值感知及评价可能并不十分明晰[5]。自新公共管理范式兴起以来,公共部门战略管理探索和应用持续不断。商业领域内的战略思想及工具在公共部门是否适用、如何使用及评价就存在诸多疑问。因此,公共部门的价值创新如何界定?公共部门价值创新的评价要素有哪些?是否能形成对实践具有指导性的理论框架?这一系列的问题亟待明确诠释。

一、文献综述

1. 价值创新

从价值的视角,价值创新来自波特的价值链理论。波特的价值链理论重点分析公司层面的价值创造。价值创新作为一种战略理论,由KIM和MAUBORGNE于1997年提出,其宗旨是为客户创造新的价值,进而主动创造新的市场,企业一切战略活动应该围绕客户价值展开,客户价值是企业行动与创新的重要原动力[5]。价值创新者致力于满足客户的核心需求,为客户创造共同关注的价值,而不是通过市场细分去满足不同客户的差别需求。

从创新的视角,价值创新遵循熊彼特的创新观点,意在打破行业竞争规则,通过商业模式的重新构建[6],并从市场驱动的视角创造新的客户价值[7]。价值创新不只是对客户价值进行重新认识,挖掘新的市场和新的经营方式,同时需要对相关业务和价值链进行重新思考。企业价值链重组和优化是价值创新重要途径[8]。与传统战略相比较,价值创新战略旨在开辟非竞争性市场空间,尽量规避竞争,创造并挖掘新需求,打破价值和成本互替,同时追求低成本和差异化,整合企业资源及构建管理体系[9]。供给方的价值创新,必须建立在需求方真正重视的价值基础上,PERFA理论框架为价值创新达成与否提供了评价参考,具体表现在创新应体现绩效性、易用性、可靠性、适应性和情感性五个方面[10]。

价值创新战略致力于提供客户共同关注的价值,通过增加和创造现有未提供的某些元素,并剔除和减少现有的某些价值元素,企业就有可能同时实现差异化和低成本,即以较低的成本使买方实现价值上的突破。对于公共部门而言,价值创新的价值主要体现在公共价值方面,即以公共利益为导向,通过创新活动和新的途径,采用新的方法,提供公众所需和急需的问题解决方案,实现公共价值的创造。

2. 公共部门价值创新及评价

(1) 公共部门价值创新围绕公共价值体现

对于公共部门创新活动,相关思想在熊彼特的创新理论中也有所体现,认为创新可以提高公共部门管理效率,并推动商业企业的发展[11]。公共部门创新可分为概念创新、治理创新、产品与服务创新和流程创新4大类[12],主要体现在服务创新和服务传递创新——前者集中于服务内容和流程的创新,后者主要是服务传递方法和交互方式方面的创新。公共部门数字化、智能化服务,将成为未来价值创新的重要方向[13]。

公共价值包括道德伦理(如正直、人的尊严)、快感与美感(如服务质量、可靠性)、政治社会(如公众参与、妥协)或工具实用性(如开放性、可持续性)等不同维度[14]。公共价值的创造从单纯依靠公共部门自身演化为与外部不同主体的合作。公共部门需要面对如何评价价值创新的问题,达到在保障基本公共管理目的之外,既创新了解决方案,又实现了新的价值创造的目标[15];在公共价值视角下,分别从主体、动机、绩效和价值等方面,分析公共服务合作以及如何推动公共价值共创[16]。

(2) 公共部门价值创新评价具有明显差异性

一项新的创新性改革需要进行公共价值的评估,这一评估除了考虑公共管理的效率和有效性之外,还要衡量针对特定公众的公共利益的利弊和大小——公共价值。公共价值是公众对公共部门的期望,是以公众偏好的反映为基础的价值集合。公共价值包括公共部门对社会的贡献(如共同利益和利他主义);公众利益更加合法及民主的决定;公共管理与环境之间的关系处理(如公开、保密还是中立);行政管理内部稳定性和生产力;公职人员的行为(如诚信和专业);政府与公众的关系(如合法与公平等方面)[17]。公共价值创造可通过合理设计“公共价值链”实现,并从过程与结果两个方面进行评价[18]。

创新过程及成果在公共部门和商业企业之间存在差异,前者是由创造公共价值的首要目标所驱动的,最终目标是公共利益,包括应对社会问题、完善制度与规则、提升社会服务质量、提高工作效率、增加公众满意度和改善工作环境等方面[19]。面对更复杂的利益冲突,衡量公共部门的价值增长比衡量客户价值增长更为复杂,公共利益更加重视平等、公正和环境等要素[20]。

公共部门价值创新以社会性目标为核心,从公共服务管理能力改善和社会效应提升两个大方面评价[21]。公共部门创新成果评价主要从有效性、效率、参与性、公众满意度、社会效应等方面对公共价值进行评价,涉及以内部过程为核心、以公众需求为核心和以社会效果为核心3个维度的评价,它们分别由公共服务质量的内适性、个适性和外适性3种价值取向决定[22]。公共部门的价值创新包括创造实现良好社会影响的策略和新做法,同时兼顾经济性。公共医疗方面,价值创新的概念被用来改变公共管理者的思维方式,衡量在没有明显提高成本的前提下,是否能给公众带来向好的直接利益变化。在教育部门,价值创新被用来审视一项或多项制度变革是否长期有效,是否有助于提高公立教育的质量,以及公用图书馆社会服务化、高校学术治理等。

可见,关于公共部门价值创新的评价,主要表现为两方面:一是结果主导的公共价值评价,关注创新是否符合预期的价值结果;二是共识主导的公共价值评价,关注创新过程的价值标准是否符合公众对于责任、权力、义务及规范性等方面的认知。客观上看,植根于社会情境的公共价值评价,更多的是结果和认知的结合,公共部门价值创新既要采取致力于不断提高公众满意度等以结果为主导的评价标准,也要通过创新过程,构建相互信任、规范化等达成共识的评价标准。另外,公共部门和商业企业在管理对象、价值取向、管理目的3个方面区别显著,应特别关注公众共同关注的重要价值要素,因此不能照搬商业企业的价值创新管理理论。然而,随着新公共管理主义的推广,公共部门将会适度而合理地借鉴其经验,以推动公共部门战略管理能力的提升。

二、研究设计

本文属于探索性分析,通过系统文献归纳方法进行定性研究。首先,归纳公共部门价值创新的含义,识别公共部门价值创新的关键要素,这些要素是组织获得最佳结果或取得成功的关键。其次,搜索公共部门创新项目中关于成功关键要素的文献并进行归纳。最后,依据公共部门价值创新概念,将这些关键要素进行筛选归类,再进一步明确哪些因素是公共部门创新的关键要素。

截至2021年6月5日,在中国知网搜索以下主题:“关键要素”和“公共价值”的结果为0篇,“要素”和“公共价值”的结果为0篇,“评价”“公共价值”的结果为92篇期刊论文,“公共部门创新”“关键要素”的结果为1篇期刊论文,但与公共价值无关;据此进行调整后,以“公共部门创新”和“评价”为主题检索,结果为31篇期刊论文。对上述有效搜索的123篇论文进行筛选,涉及公共价值且含有公共部门创新内容的共计26篇。英文文献搜索方面:“critical factors(关键要素)”“public value(公共价值)”“public sector innovation(公共部门创新)”的结果为Scopus数据库55篇论文和Web of Science数据库50篇论文,去除重复文献后共计42篇,筛选后得到涉及公共价值、公共部门创新关键因素且只包括全文的文章共计31篇。因此,中英文共抽取57篇期刊论文,用于提炼公共部门价值创新的关键因素。

运用BOST Word arser软件对选取文献进行内容分析,利用其对词汇的识别统计特征词汇使用的频次,频次高且契合理论诠释目的的词汇优先采纳,再根据一定维度标准对其进行归类。为使要素与公共价值的概念建立联系,将它们分为不同领域或类别进行整理,步骤如下:

(1) 借鉴张锐昕等的公共价值评价要素框架[22],对优化公共价值创新的关键要素进行提取,分别为公共部门对社会的贡献(良性社会影响),将公共利益转化为决策(合法性),公共利益和政府管理之间的关系(一致性),公众与公共服务的关系(便利性),公共部门内部管理(效率、成效和成本),公共部门工作人员的行为(接受、改善和标准化)、公共管理与公众之间的关系(互动、结果的有效性)。参考PERFA理论框架[10]发现,价值创新体现在绩效性、易用性、可靠性、适应性和情感性5个方面,据此进一步筛选公共部门价值创新评价要素。

(2) 根据最终保留的价值创新评价要素进行分类整理,进而将评价要素进一步分解为子要素。众多的子要素归属于不同的母要素(简称要素),每个要素又和不同的主体相对应,根据主体维度论将这些要素划分为不同维度。

(3) 搜寻不同国家不同地区公共部门公共服务、公共管理中与公共部门价值创新密切相关的案例,以价值创新评价要素中的子要素为主题,以开展相应变革和创新的实际案例作为佐证,进一步支撑各子要素的适用性和合理性。

三、研究结果与讨论

1. 公共部门价值创新的内涵

价值创新的核心目标是开辟一个新的、无竞争的市场,通过洞悉或引领客户真实需求,针对原有客户或开发新客户,推出新产品或服务,提升客户价值或提供给客户新的价值,进而制定相应战略或重新界定市场边界。价值创新以商业组织为对象,围绕竞争、市场、客户、差异化、战略、低成本等方面进行优化分析。虽然提供公共服务的组织多处于无竞争环境,但在全球化、数字化趋势下,在提高管理和工作流程效率以及透明度等需求的驱使下,仍然需要不断创新发展和优化,以便更好地服务社会民众和组织。因此,公共部门需要创新地解决公共问题,无论是否使用新技术,只要体现社会公众的价值所在,即可认为是价值创新。简言之,公共部门价值创新不是刻意去开辟“蓝海”,而是在公共部门及社会不同主体的共同参与下,以更加开放和服务的姿态为社会公众创造或增加价值,为解决社会公共问题发掘新的可能性,从而更好地服务于社会公众。价值创新与技术创新所追寻的解决问题的有效性和提高效率的目标是一致的。

公共部门价值创新的内涵可以从抽象化定义和操作性定义两个层面进行阐释。抽象化定义应体现概念的高度概括性,公共部门价值创新最基本的特征是体现公共利益,公众价值的保障和提升是根本。因此,公共部门致力于社会问题和公共利益,服务于公众的核心需求,为公众创造共同关注的价值,即被称为公共部门价值创新。对公共部门价值创新的操作性定义应将抽象化的概念更加具体化。为了实现具体化,应解构价值创新,体现公共部门的属性,并将两者结合,明确公共部门价值创新内涵。价值创新来源于客户价值导向的战略管理,又通过创新特别是价值链重构的非技术性创新实现价值创造,因此公共部门价值创新应明确通过战略性创新活动为公众创造新价值或实现价值的增长;此外,必须具有公共属性且对应具体的社会问题或公众所需。结合两方面,公共部门价值创新的操作性定义可阐述为公共部门通过战略性的创新活动特别是流程优化、及时响应和提高满意度等,提高效率,提升效果,进而使得面对的社会问题得以改善或公众所需得以满足,实现公共部门的公共价值,推动社会进步。

2. 公共部门价值创新评价要素及框架

对筛选出的57篇期刊论文进行内容分析,保留出现15次以上的词汇,即从比例上超过57的1/4且与公共价值创新内涵高度相关,共抽取29个高频词汇,具体如表1所示。

表1 高频词汇解释及频次占比

由表1可知,词频最高的是“效率”,其次是“效果”,较高的为“满意度”“质量”“有用性”“易用性”等,“数字化”“网络化”等新技术在公共价值创新的研究中也颇受关注,词频相对较低的为“社会影响”“透明度”“多主体”等。从公共价值创新的特征来看,“社会形象”“公平性”“公益”等处于词频中位以上,相对来说也比较突出。可见,高频词既体现公共特性和以公众对产品或服务价值感知、获取为导向的公共部门价值创新;又体现了价值创新的技术性和非技术性。

价值创新始于商业企业的研究与应用,旨在通过差异化等方式避开正面竞争(开辟“蓝海”),开创新市场,增加客户价值的同时不增加成本。但是公共部门几乎处于无竞争环境,其价值创新关注点应有所不同。首先,根据“谋求最大多数人的幸福”的公共产品或服务的特性,普惠性、公平性等方面的价值提升应作为重要评价要素;其次,关注公共部门服务效率,过程优化、及时响应等方面的价值提升也应作为重要评价要素;同时还应包括经济性,即不增加额外公共支出。它们对于公共部门实现价值创新缺一不可。为了更加清晰地识别众多评价要素,本文围绕这3个方面内容,以不同分析单元为维度,对上述整理的词汇进行归纳,进而形成公共部门价值创新的评价要素及框架。

本文对以上操作进行归类,再通过案例对每个子要素予以例证支持。案例对象包括政府政务、城市治理、公共医疗、公共交通、公共水务、公共图书馆、社区服务等领域。以国内案例为主,筛选14个典型案例,不仅有北京、上海、广州、深圳等一线城市,还包括其他地区;国外案例选取区域较广,既有德国、美国等欧美国家,也包括亚非国家。因此,案例具有较广泛的代表性。最终,形成4个维度、8个要素、23个子要素的评价框架,具体如表2所示。

表2 公共部门价值创新评价要素

3. 讨论

以上公共部门价值创新评价框架较为全面:评价内容方面,既包括结果性要素,也包括过程性要素;既包含多元化的评价要素,又突出重点,将价值创新和公共价值主题特征鲜明的典型要素纳入评价要素体系,较好地体现了评价的全面性。评价结构方面,以4个不同主体划分维度,共分出8个主要要素和23个子要素,既表现出较好的区分度,又体现出复杂的系统性。要素所采纳的研究结果除由表2的案例支持外,也得到了已有研究的验证。以网络医疗健康服务公共部门为例,满意度主要体现在网络预约及时性、网络诊断准确性、电子处方可靠性、康复过程指导性等方面,除了医治和预防疾病以外,还应采取从身体到心理的全面健康行动,体现更多人文关怀[42]。再如,公共部门价值创新需要通过多主体参与、不断沟通互动以及有效社会构建去实现,公共服务系统设计过程中多方沟通以及对社会公众真实诉求和意见的采纳[43],则强调了参与的重要性。

该要素框架相较于公共价值评价要素框架,评价要素更加全面,体现了价值创新的理念和内容;相较于PERFA理论框架,超越了商业企业价值创新的范畴,体现了评价的公共价值属性。当然,该框架中的要素可能面临诸多价值冲突,如公平与效率之间的冲突、社会功用和个人隐私之间的冲突、效果与效率之间的冲突等。这也印证了该评价要素框架为矛盾统一体的客观性。

四、研究结论与启示

1. 结 论

本文扩展和深化价值创新的应用领域,提出公共部门价值创新,从抽象化定义和操作性定义两个方面对其内涵进行界定,并进一步通过系统文献归纳法对公共部门价值创新评价要素进行抽取和建构,最终形成评价要素体系和框架。本文的研究价值具体表现为三个方面:

(1) 公共部门价值创新与商业企业价值创新比较而言,服务对象不同,价值导向不同,创新目的不同,是在公共部门及社会不同主体的共同参与下,以更加开放和服务的姿态为社会公众创造或增加价值,为解决社会公共问题发掘新的可能性,进而更好地服务于社会公众。

(2) 由于公共部门价值创新的特殊性,对其进行评价的侧重点也不同,本体系除了涵盖价值创新具有代表性的评价要素外,在公共价值导向方面强调了公众利益以及社会效应。

(3) 相较于从公众和公共部门两个维度,本体系从4个维度对公共部门价值创新进行评价,所涵盖的评价要素既包括过程型要素,也包括结果型要素,更加全面,且所形成的评价体系更加完整和系统。

2. 启 示

(1) 公共部门应树立价值创新的战略思维,通过对公共问题重新思考和界定,提出一种创新的解决方案,并以较经济的方式实施。对问题的重新界定包括问题分析重点转移,突出产生问题的主要原因,从而界定问题的本质,并制定包括新理念、新思路、新方法、新途径等区别于以往的战略及解决方案。公共卫生部门应以价值创新的前瞻性思维,构建现代化的公众健康管理体系、高效的医疗机构协作体系、稳定的人员及医疗物资保障体系、透明化的舆情疫情管理系统,开辟医疗体系的新局面,提高公共卫生部门非常时期的应急能力。

(2) 公共部门应建立全面的价值创新评价体系。新冠疫情防控暴露出公共卫生部门在应急管理方面的一些问题和不足,如卫生管理系统技术效率、资源分配效率有待提高;公共卫生服务提供公平性不够,成本居高不下,质量有待提高。公共卫生部门创新与改革持续不断,不变的价值体现是以人为本、服务大众,但始终缺乏对具体价值创新活动的全面评价。除注重社会公众的评价之外,公共部门应加强对自身效率和效果的评价,特别是流程优化和及时响应等要素。此外,应回归公共属性的价值评价,强调公益性和社会效应。

(3) 公共部门应积极采纳价值创新方法,加强对社会公众的增值服务。借鉴“剔除、减少、增加、创新”4步分析法,实现价值创新的操作。公共卫生部门应致力于杜绝过度医疗、医疗腐败及“潜规则”,避免对患者的危害,降低患者支出,以减少公共资源的浪费;通过减少不必要的环节,增加可感知且必要的服务要素,提高公共卫生部门服务系统运营效率。通过完善监督制度、采用全程影像等技术增加诊疗透明度,有助于减少医疗事故、医疗纠纷的发生频率;增加健康咨询、远程诊疗、随访跟踪等智慧医疗服务,进一步落实个人电子健康档案各项工作,形成健康大数据和人工智能卫生医疗管理系统,体现“减少跑腿”和“增值服务”的宗旨;创造性地开展健康管理培训教育、健康文化体验、健康科技体验等常态化的人文关怀活动,以正面引导和干预实现“自我健康”的目的。

(4) 实现公共部门价值创新应加强多方互动:一方面,价值创新需要多方参与协作,另一方面,应积极采用新技术增强互动性。公共卫生部门可以利用数字技术实现精准服务,如“数字影子(digital shadows)”利用众多传感器和无线连接,时刻跟踪反馈,及时生成并获取反映人体健康的海量数据。根据大数据分析结果判断人体健康状况,并预测其未来发生疾病的风险,通过交互系统调整人体作息、饮食及治疗方案,可以避免产生更多问题。同时,应利用人工智能技术构建重大突发事件智能化应对系统。新冠疫情突发事件使得公共部门更加确定智能化管理将成为未来价值创新的重要方向,其对降低公众感染风险、提升公共部门防控效果作用明显,增加服务型机器人、个性化诊疗、全天候健康管理等智能化服务,将极大提高诊疗效率,减少感染风险和降低医疗成本。