检察机关提起公益诉讼制度助力生态文明建设和资源保护的实践与思考——以B 市W 县检察院近两年办理公益诉讼案件为样本

李 爱 禄 磊

毕节市威宁县人民检察院，贵州 毕节 553100

检察公益诉讼分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。生态环境和资源保护领域行政公益诉讼是指对生态环境和资源保护负有监管责任的行政机关对污染环境和破坏资源的情况，违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。生态环境和资源保护领域民事公益诉讼，是指因侵权人实施的污染环境和破坏资源等行为致使生态遭到了损害或其他社会公共利益遭受损害或者有重大损害危险行为的案件。污染环境通常包括大气污染、水污染、土壤污染、固体废物污染等，破坏资源通常包括破坏土地资源、矿产资源、林业资源、草原资源等。近年来，W 县检察院紧紧围绕推进生态文明建设战略部署，充分履行公益诉讼检察职能，聚焦生态环境和资源保护领域办理案件，助力生态文明建设取得实效。

一、生态环境和资源保护领域公益诉讼检察实践

2020 年1 月—2022 年8 月，W 县检察院聚焦环境和资源保护领域，同步推进行政、民事公益诉讼案件办理，一方面依法督促相关职能部门履行环境和资源保护监管职责，另一方面持续加大对环境资源领域违法行为人的惩处力度。两年多来共计办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件159 件，占同期办理案件数的65%。其中行政公益诉讼案件121 件，民事公益诉讼案件38 件。

（一）办案范围全面覆盖乡村和城镇

随着经济社会发展，环境和资源破坏问题在农村地区也逐步凸显——农村环境自然修复能力已不能适应当前的农村环境问题。因环境污染和资源破坏的类型不同，发生生态和资源损害事实的地域也有所区别。分析W 县检察院办理的案件情况，发生在农村地区环境的突出问题主要是农村生活垃圾处理不当影响农村人居环境、农药化肥过度使用和农膜残留造成的农业面源污染、倾倒固体废弃物造成污染、农村粪污治理能力不足造成污染等。破坏资源突出问题主要有失火、盗伐滥伐造成森林资源破坏、非法占用农用地造成土地资源破坏、非法捕捞造成水产资源破坏、非法猎捕造成野生动物资源破坏等。发生在城镇地区环境突出问题主要是城镇生活垃圾处理能力不足、城镇经营主体违法排污、医疗废物和废机油等危废处理不规范、工业污染等。两年多来，W 县检察院重点聚焦农村和城镇环境和资源领域突出问题。办理的159 件公益诉讼案件中，其中102 件是发生在农村地区，占比64%；57 件是发生在城镇地区，占比36%。

（二）违法情形涉及污染环境、破坏资源的各种类型

通过分析W 县检察院2020 年1 月—2022 年8 月办理的159 件公益诉讼案件，其中5 件涉及大气污染，31 件涉及水污染，9 件涉及土壤污染，56 件涉及固体废物污染，6 件涉及废弃机油、医疗废物等危废污染，4 件涉及农业面源污染。其中9 件涉及土地资源违法行为、3 件涉及矿产资源违法行为，11 件涉及森林资源违法行为、3 件涉及草原资源违法行为、10 件涉及野生动物资源违法行为、12 件涉及渔业资源违法行为。W 县检察院树立“山水林天湖草”一体化保护理念，切实做到了办案领域全覆盖，监督无盲区。

（三）监督对象涵盖生态环境与资源保护所有部门

W 县检察院充分发挥行政公益诉讼诉前检察建议的监督功能。从监督对象上看，W 县检察院向包含该县生态环境分局、自然资源局、草海国家级自然保护区管理委员会、农业农村局、水务局、卫生健康局、林业局、文体广电旅游局、综合行政执法局、各乡镇（街道）在内的相关行政机关发出了诉前检察建议。

（四）坚持“双赢多赢共赢”和诉前整改理念

原最高人民检察院检察长张军针对公益诉讼明确提出了“双赢多赢共赢”和“要把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”的工作理念。W 县检察院在办理生态环境和资源保护公益诉讼案件过程中始终坚持这一理念，同相关行政机关沟通交流，取得行政机关的理解与支持，协同推进环境和资源问题整改。2020 年1 月—2022 年8月办理的行政公益诉讼案件回复率达到100%，整改率达99.1%，仅1 件未整改到位。

（五）坚持打击与预防并重

对于故意破坏生态环境和自然资源的违法行为，W 县检察院始终坚持严厉打击，对违法行为人提起民事公益诉讼，要求承担环境侵权责任。并以恢复生态为目标，结合实际探索赔偿损失、补植复绿、耕地复垦、增殖放流、劳务代偿等多元化责任承担方式。同时通过宣传教育等方式开展预防性公益诉讼，有效降低了环境与资源领域发案率。

二、检察公益诉讼在推进生态文明建设中存在的问题及原因分析

（一）检察公益诉讼制度供给不足

由于检察公益诉讼制度还是一项年轻的制度，制度供给不足是检察公益诉讼面临的首要问题，许多实践难题不能在法律法规中找到遵循。关于检察机关如何行使调查权、准确判断起诉标准、规范提出诉讼请求、惩罚性赔偿的适用、判决执行等问题尚缺乏法律明确规定。在程序方面，缺乏单独的诉讼程序。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》特别提出要在生态环境领域“完善公益诉讼制度”，凸显了公益诉讼制度在生态环境领域的特殊作用，同时也表明现有制度机制还不够成熟完善，需要加强制度机制的进一步完善。

（二）社会知晓率与参与度不足

检察公益诉讼制度从开展试点至今，办理了大量案件，每年案件数量超过10 万件①该数据来源于胡卫列《当前公益诉讼检察工作需要把握的若干重点问题》一文。，其中不乏大案要案，社会关注度较高，办案的效果得到社会各界的普遍认同。但同时也呈现出一个特点，关注检察公益诉讼的群体大多是检察机关工作人员、相关领域专家学者及新闻媒体，而广大人民群众对于“公益诉讼”一词比较陌生。这是由检察公益诉讼制度本身的特点所决定的，公益诉讼主要是监督行政机关，只有少量民事公益诉讼关系到个人的权利与义务，导致社会知晓率低，人民群众参与的积极性不强。

（三）办案力量和专业能力不足

首先，人员配置方面存在不足。检察机关内设机构改革后，基层检察院大多将行政、民事、公益诉讼检察职能划归一个部门行使，面对需要大量自行调查取证的公益诉讼工作，办案力量明显不能满足；其次，检察人员的专业能力不足。环境公益诉讼是一项对专业性有较高要求的工作，并且环境领域的污染监测、事件溯源及损害评估等具体工作具有较高的技术门槛。

（四）独立办理大要案不足

通过大案、要案的办理，能够达到办理一件，治理一片，影响社会面的良好效果，是提升检察公益诉讼质效的重点。但如前所述，当前公益诉讼检察人员存在办案力量及专业水平不足的情况，一定程度上制约了办理大案要案。另外，生态领域的大案要案一般涉及较为严重的环境污染和资源破坏问题，属于长期遗留下来的“老大难”问题，整改难度大，仅凭借检察机关尤其是基层检察院一己之力往往收效甚微。

（五）诉前检察建议刚性不足

检察建议的刚性直接关系到行政机关是否接受采纳监督意见，关系到是否能够通过诉前程序达到维护国家利益和社会公共利益的目的，实现双赢、多赢、共赢，这是检察公益诉讼行稳致远的基础之一。分析W 县检察院诉前整改情况，存在有极个别被监督行政机关对诉前检察建议整改落实不到位的情况。少数被监督行政机关对公益诉讼工作认识不足，对诉前检察建议存有抵触情绪，加之现行法律法规尚未规定拒不整改的法律后果，对诉前检察建议的刚性产生一定影响。

（六）案件判决执行效果不理想

执行疑难问题在公益诉讼领域突出，已成为检察公益诉讼发展过程中面临的新难题。关于公益诉讼判决执行问题，目前尚无专门法律或司法解释予以规定，法律未授权检察机关对公益诉讼案件判决履行执行监督职能，检察机关开展执行监督工作于法无据。实践中人民法院依据《民事诉讼法》与行政诉讼执行程序进行，适用移送执行制度。由于公益诉讼判决不涉及具体个人的权利，缺乏权利主体随时跟进和督促，案件执行往往被搁置，不能真正实现维护国家利益和社会公共利益的目的。

三、检察公益诉讼更好助力生态文明建设的思考与建议

（一）针对检察公益诉讼专门立法

作为一种以诉讼手段维护公共利益的特殊司法机制，公益诉讼的复杂性和独特性异乎寻常，其良好实施需要系统制度保障，离不开专门立法的支持。［1］与此同时，现有立法对公益诉讼的规定存在诸多缺陷，决定了公益诉讼专门立法的紧迫性和必要性。检察公益诉讼专门立法的功能，一方面是保障，立法是司法的基础，是一项制度走向成熟和稳定的标志。另一方面是规范和约束，做到有法可依、有法必依，统一司法行为标准，避免各行其是，损害司法权威。党的十九届四中全会特别提出要“完善生态环境公益诉讼制度”。从近年来公益诉讼发展情况看，生态环境与资源保护领域具备率先立法的基础。

（二）充分调动社会各界的积极性

生态环境与资源破坏问题对群众的切身利益造成最为直接的影响，群众最有话语权。要提高社会知晓率和参与度，首先，要培养人民群众的生态环保意识，养成爱护环境的自觉；其次，检察机关要采取多形式的宣传普及，向广大群众宣讲公益诉讼检察职能，同时办理好每一起案件，以良好的办案效果取信于民，与群众形成良性的互动关系。

（三）加强检察公益诉讼队伍建设

对于任何一项工作，队伍都是最重要的，公益诉讼检察队伍亟需整体提升。一是建议基层检察院单设公益诉讼检察部门，进一步充足人员，奠定检察公益诉讼发展基础；二是建议通过招考或聘用的方式引进环境相关的专业人才，补强检察机关专业人才不足的短板；三是充分发挥特邀检察官助理和检察专家咨询委员会的作用，为办案过程中的相关专业问题提供咨询和专业支持；四是探索检察人员与行政执法人员互派学习机制，互相学习专业知识，搭建交流平台，增进理解与互信；五是加强培训学习，掌握检察公益诉讼基础理论、实践操作，重视检察公益诉讼理论研究，加强科技建设，充分运用科技助力案件办理。

（四）集中精力办理大要案

生态环境与资源保护领域是大要案频发领域，一些重大环境问题涉及面广、问题复杂、利益矛盾突出、整改难度大。办理此类大要案，一要树立大要案思维，重点发现该领域的大要案线索，敢于动真碰硬；二要坚持党的领导，主动向党委汇报重大案件办理情况，积极争取支持，协同党委政府合力推动案件办理和问题整改；三要充分发挥检察一体化制度优势，积极向上级检察机关请示汇报，争取由上级检察机关直接立案办理或以上下协同成立专案组的方式办理；四是建议优化公益诉讼检察考核指标，进一步平衡量与质的关系，稳住数量，提升质量，将有限的精力集中投入到办理大要案中。

（五）提升诉前检察建议刚性

一要提升案件质量，确保制发的诉前检察建议认定事实和适用法律的准确性，同时增强检察建议的说理性；二要加强与被监督对象的沟通，刚性并不是“霸道”，而是采纳并整改。检察建议制发前，可利用“圆桌会议”、公开听证等方式促进理解，达成共识，减少行政机关的抵触情绪；三要以提起诉讼为后盾，明确告知拒不整改或整改不到位将提起行政公益诉讼的法律后果；四要加强跟踪督促，发出诉前检察建议后，适时与被监督行政机关沟通了解整改进度，现场了解整改情况，进行跟踪督促；五要建议将行政机关支持配合检察公益诉讼工作情况，作为依法行政考核指标进行评价，建立与人大、纪检监察机关线索移送机制，通过充分发挥人大监督、纪检监察和检察法律监督职能作用，进一步整合监督资源，增强监督合力，更好地维护国家和社会公共利益。［2］

（六）重点解决执行难的问题

执行不到位，生态修复补偿就谈不上，案件就失去了意义。执行是法律明确赋予审判机关的职责，而法律监督是法律赋予检察机关的职责。解决检察公益诉讼执行难问题，一是要规范提出诉讼请求。提起公益诉讼时，要充分考虑诉讼请求的明确性、可操作性、可执行性。对环境公益诉讼案件提出补植复绿、复耕复垦、排除妨害、增殖放流等诉讼请求时，要结合实际进行充分论证，出具方案，明确标准和时限；二是加强与人民法院沟通协调，达成保护公益的共识，促进人民法院重视检察公益诉讼案件执行；三是建议通过立法明确赋予检察机关对检察公益诉讼案件可以行使执行监督权，就人民法院怠于执行、违法违规执行等问题进行监督，同时对行政机关怠于履行判决义务进行监督；四是通过立法明确拒不执行的法律后果，对行政公益诉讼中执行判决不力的行政机关个人、领导干部进行问责，对民事公益诉讼中拒不执行的违法行为人实行加处，参照民事执行纳入失信名单，直至启动刑事追责。