长三角地区老龄政策的比较分析与优化策略——基于政策工具视角

胡 畔，张 飞

（安徽开放大学a.文法与教育学院；b.安徽老年教育研究院，合肥 230022）

人口老龄化将深刻影响中国式现代化进程。根据国家统计局数据显示，2021 年，中国65 岁及以上人口占总人口的14.2%，中国已进入深度老龄化社会。①“十四五”时期，人口老龄化将呈现加速发展态势。②党和政府高度重视老龄事业发展，党的二十大报告中强调，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业”，2023 年《政府工作报告》中提出，“积极应对人口老龄化，推动老龄事业和养老产业发展”。学界也逐渐重视“老龄化”相关研究：有的学者探索了老龄化对经济发展[1]、产业结构升级[2]、家庭储蓄[3]、居民消费[4]、创新效率[5]、债务风险[6]等方面的影响；有的探寻了提高生育意愿[7]、生产投资消费转型升级[8]、促进产业结构优化[9]、发展人工智能[10]等缓冲老龄化消极影响的途径；有的探讨了普惠型养老[11]、居家养老、社区养老、机构养老、智慧养老、互助养老、以房养老、就地养老[12]、非正式照料[13]等多种养老模式，及构建高质量健康管理体系等[14]、建设老年友好型社会[15]、开发老年人力资源[16]、促进代际共识[17]、提升老年人数字素养[18]等老年人权益保障措施。

现有研究在以下方面还存在可以深入探讨的空间：一是不同区域老龄事业发展存在一定程度的割裂问题，如何弥合区域间发展差距，尤其是落后地区如何追赶先进地区，目前研究成果并不多见；二是对老龄政策研究尚不够充分，尤其是对老龄政策目标与政策工具进行匹配、如何发挥政策要素间合力的研究成果较少。综上，本文主要从以下方面开展研究：“十四五”老龄事业发展规划属于战略层面政策，对老龄事业相关政策具有指导、规范作用，通过构建“政策目标-政策工具”二维分析框架，对比分析长三角三省一市老龄政策的异同，以先进地区为镜鉴，探索后进地区老龄政策优化策略，以期推动后进地区老龄事业高质量发展，弥合老龄事业发展区域落差、裨益老龄事业区域协调发展及相关学术研究。

1 研究设计

1.1 研究样本

研究样本主要通过长三角三省一市人民政府网站搜集，详见表1所示。

表1 长三角三省一市老年事业发展规划

1.2 研究方法

构建X-Y 二维分析框架，其中，X维度为政策工具，Y维度为政策目标，如图1所示。

图1 长三角老龄事业发展规划政策分析框架

1.2.1 X维度：政策工具

政策工具是政府行为方式及政府行为调节机制，是影响政策执行成败的关键因素。在进行政策分析时，Roy Rothwell 的分类方法被学者们广泛使用，即，将政策工具分为供给型、环境型、需求型。[19]因此以下政策工具主要借鉴此分类方法，其中，供给型政策工具是指政府直接供应的资源，如资金投入、经费投入、基础设施建设、信息技术扶持、人才培养等；需求型政策工具指政府通过自身行为增加老龄事业发展需求的政策工具，如鼓励老年人消费，通过购买服务、项目合作等方式促进社会多元主体参与等；环境型政策工具指政府间接影响老龄事业发展的政策工具，如通过税收、金融、法制等方式，为老龄事业发展创造良好的环境，具体如表2所示。

表2 政策工具分类及释义

1.2.2 Y维度：政策目标

由于长三角三省一市规划内容的结构布局并不完全相同，因此以《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》为参照，按照国家规划中的5个具体目标（即养老服务供给、老年健康支撑、为老服务、要素保障能力、社会环境），对长三角三省一市老龄事业发展规划条文进行了梳理。其中养老服务供给主要包括家庭养老、兜底养老、普惠养老等；老年健康支撑主要包括医疗资源供给、居家医疗服务等；为老服务主要包括教育培训、文化旅游、健身休闲、金融支持等；要素保障能力主要包括行业营商环境、支持政策、从业人员、监管等；社会环境主要包括友好型社区、社会氛围、社会参与、智慧社会融入等。

1.3 研究工具

对政策文本进行编码是较为常用的文本分析方法，以下主要采取人工编码方法，由课题组成员协作完成，将上海、江苏、浙江、安徽三省一市老龄事业发展规划4 份文本录入Excel 进行政策编码与统计分析，逐一分析每个语句的内涵再进行编码，每个语句的编码为“A-B-C-D”，其中A代表政策工具的类型，B 代表次级政策工具，C 代表政策工具的使用频次，D 代表长三角三省一市（沪、苏、浙、皖依次为1、2、3、4），如“打造高素质的为老服务队伍”编码为“1-3-2-1”，编码含义为“供给型政策工具-人才培养-第2 次出现-上海”，三省一市规划共形成编码1142条。最后由专家随机抽取编码进行检验，并经过反复讨论，确保编码的准确性。

2 实证分析

2.1 X维度分析

长三角各地均更加偏好于供给型政策工具的使用，其次为环境型政策工具，而需求型政策工具普遍使用频次明显偏低。长三角三省一市次级政策工具占各地政策工具总量的比例如图2所示。

图2 长三角三省一市各次级政策工具占各地政策工具总量比例图

2.1.1 供给型政策工具

供给型政策工具是长三角各地政府积极应对人口老龄化最重要的手段，长三角三省一市供给型政策工具共603 项，占所有政策工具总量的52.8%，各地政府更倾向于通过资源供给推进本地老龄事业发展。与长三角其他地区相比，安徽对“科技支撑”等次级政策工具的使用略显不足，“科技支撑”政策工具在所有政策工具总量中的比重，上海为10.94%，江苏为10.55%，浙江为8.71%，安徽为8.56%，此外，沪苏浙地区均重视“组织领导”政策工具的使用，浙江使用该政策工具的频次占所有政策工具总量的4.18%，江苏占比2.53%，上海占比1.17%，而安徽占比仅为1.1%。

2.1.2 需求型政策工具

需求型政策工具对老龄事业发展的拉动作用略显微弱，在三种政策工具中处于较为弱势的地位。次级政策工具中，三省一市地方政府对“贸易管制”使用最多，可见，各地政府主要通过养老市场规范、准入准出限定等手段拉动老龄事业发展。“服务外包”可以通过多元主体参与，发挥各主体在老龄事业发展中的优势，减轻政府压力；“政府采购”可以有效激发市场活力，提升服务供给效率，然而上述两种次级政策工具的治理价值尚未发挥。长三角各地中，安徽相对重视需求型政策工具的使用，但需求型政策工具的总量也仅占所有政策工具总量的17.96%。

2.1.3 环境型政策工具

政府使用环境型政策工具能够体现出其对老龄事业发展的引导与探索。与沪苏浙相比，安徽对“考核监督”“策略性政策”等次级政策工具的使用不够充分。“考核监督”在所有政策工具中的占比，浙江为3.48%，上海为2.73%，江苏为1.69%，安徽为1.38%；“策略性政策”在所有政策工具中的占比，江苏为20.68%，浙江为17.77%，上海为17.58%，安徽为12.71%，安徽均明显低于其他地区。

2.2 Y维度分析

不同政策目标下，各地使用的政策工具总量各不相同（见表3），一定程度上反映出，各地对不同政策目标的重视程度略有不同，上海更重视养老服务供给、要素保障目标的实现，江苏、安徽更重视养老服务供给、老年健康目标的实现，浙江更重视社会环境、养老服务供给目标的实现。

表3 长三角各地某一政策目标下政策工具数量占该地所有政策工具总量的比例

2.3 X-Y二维分析框架下政策工具使用情况

为实现养老服务供给政策目标，长三角各地政府均更加偏好使用供给型政策工具，其中，上海、浙江、江苏更加偏好供给型和环境型政策工具，安徽更加偏好供给型和需求型政策工具。需要注意的是，环境型政策工具在政策工具总量中的占比，江苏为47.13%，上海为35.94%，浙江为28.99%，安徽为21.36%，可见，这一目标下，安徽使用环境型政策工具偏少。次级政策工具的使用方面，与沪苏浙相比，安徽对“组织领导”“考核监督”“法规管制”等使用较少。如“法规管制”工具，江苏使用“法规管制”工具最多，涵盖延迟退休、制度建设、基本养老服务指导性目录、赡养义务、子女带薪陪护等内容；上海包括出台《上海市养老服务条例》，制定养老服务清单等；浙江包括出台老年人随子女迁移户口政策、子女陪护假制度、探亲休假制度等；安徽主要涉及落实延迟退休制度、强调赡养义务。

为实现老年健康政策目标，长三角地区均更加依赖供给型政策工具，其中，上海供给型政策工具占此目标下所有政策工具总量的75.51%，浙江占比也高达71.43%，可以看出，这些地区政府在实现老年健康目标时，更加强调政府供给，与之相比，安徽供给型政策工具占比略低（64.29%）。次级政策工具的使用方面，安徽在“资金投入”“考核监督”“策略性政策”方面仍需进一步增加力度。如该目标下，安徽未使用“资金投入”工具，浙江提出“加大土地供应、财政保障和政策支持”等；又如安徽未使用“考核监督”工具，江苏提出每年对老年人健康管理开展绩效评价等。

为实现为老服务政策目标，浙江使用的政策工具占所有政策工具总量的14.63%；上海占比11.33%；江苏占比9.7%；安徽占比仅为4.42%。可以看出，浙江更加重视为老服务目标的实现，安徽在长三角地区中最为薄弱。其中，差距较为明显的是环境型政策工具的使用，如该目标下，“策略性政策”在所有政策工具总量的比例，上海为27.59%，浙江为26.19%，江苏为8.7%，而安徽未使用“策略性政策”工具。浙江使用了10项，涵盖高端老年教育、老年文化艺术团队建设、文化品牌打造、文化产品传播、积极老龄观等；上海使用了8 项，涉及老年宜居产品供给，老年人文化活动、体育活动组织，老年广播电视专栏设置，终身发展理念推广，引导志愿服务组织良性发展等；江苏使用了2项，包括老年人心理关爱和思想政治工作等。

为实现要素保障政策目标，上海和浙江均比较偏好供给型政策工具的使用，江苏更加偏好环境型政策工具，安徽则相对均衡的使用了三种政策工具。此目标下，供给型政策工具在政策工具总量中的占比，浙江为56%，上海为54.29%，江苏为36.36%，安徽为33.33%，与其他省市相比，安徽供给型政策工具使用偏少。次级政策工具的使用方面，安徽对“人才培养”“目标规划”“考核监督”等工具的使用不如长三角其他地区充分。如上海使用“人才培养”工具的频次占所有政策工具总量的22.86%，江苏占比18.18%，浙江占比10%，安徽占比仅为9.09%，与沪苏浙相比，安徽在人才信息化管理、老龄科研队伍建设、从业人员激励措施、志愿者队伍建设等方面仍需多做探索。

为实现社会环境政策目标，长三角各地均偏好环境型、供给型政策工具，较少采用需求型政策工具。与沪苏浙地区相比，安徽仍需在弘扬传统美德、积极老龄观宣传教育、老年人社会融入等方面出台创新举措，如浙江实施的“时间银行”、上海鼓励老年人参与体育赛事等。次级政策工具使用方面，浙江“组织领导”工具占此目标下所有政策工具总量的5.19%，涵盖政府走访慰问、老龄工作机制构建与完善、顶层设计的创新与优化等；江苏占比为2.86%，主要涉及建立协调联动的工作机制；而安徽未使用“组织领导”工具。

3 研究结论与建议

3.1 结 论

3.1.1 从政策工具视角来看 长三角各地均综合使用了供给型、环境型、需求型三种政策工具，但对各政策工具的使用均存在一定程度上的结构失调。如安徽供给型政策工具使用最为频繁，但其中，“科技支撑”“组织领导”等次级政策工具的使用略显不足；环境型政策工具中，“考核监督”“策略性政策”等次级政策工具的使用不够充分；需求型政策工具总体使用频次较低，对老龄事业发展的拉动作用尚未充分发挥。

3.1.2 从政策目标视角来看 长三角三省一市均非常重视养老服务供给目标的实现，此外，上海更重视要素保障目标的实现，浙江更重视社会环境目标的实现，江苏、安徽更重视老年健康目标的实现。与长三角其他地区相比，安徽在养老服务供给、为老服务、社会环境政策目标下，环境型政策工具使用偏少；老年健康、要素保障政策目标下，供给型政策工具使用略显不足。

3.1.3 从政策内容视角来看 养老服务供给目标下，安徽对“组织领导”“考核监督”“法规管制”等次级政策工具的使用较少。老年健康政策目标下，安徽对“资金投入”“考核监督”“策略性政策”等次级政策工具的使用略显乏力。为老服务政策目标下，安徽“策略性政策”等次级政策工具的使用略显薄弱。要素保障政策目标下，安徽“人才培养”“目标规划”“考核监督”等工具的使用频次略低。社会环境政策目标下，安徽仍需进一步强化政府职责履行，注重政策创新，积极发挥政策引导作用。

3.2 建 议

3.2.1 提级政策导向的积极性 决策者在制定政策时，应避免“负面清单”心态及问题化倾向，应运用开放的眼光看待人口老龄化，将积极老龄观融入社会发展，强化社会各界对政策目标的认同，提高政策响应度。政策目标与内容不应局限于将老年人视为弱势群体，囿于老年人帮扶、照料，而应更多从正面阐释老年群体的积极作用，引导老龄文明形成与发展。倡导终身发展理念，推动代际融合，消除年龄歧视，引导老年人打破被动接受供养的“思维惯性”，主动融入社会，释放老年人力资源红利，真正体现“积极老龄化”的深刻内涵。

3.2.2 提高政策目标的靶向性 老龄政策应与时代变迁相适配、与国家政策相衔接、与当地经济社会发展相交融。政策制定者应注重地方性政策自洽，如对安徽而言，应推动产业升级，提高社会生产率，以高质量经济社会发展保障老龄事业高质量发展，同时，安徽老龄事业发展仍处于兜底保障向基本服务供给的过渡时期，政策目标的重心应放在“养老服务供给”“老年健康”，此外，还应强化政策预测功能，持续拓展政策关注领域，在“为老服务”方面尽量缩小与沪苏浙的差距，逐渐将服务重心由照料护理转变为生活照护与精神关爱并重。

3.2.3 提增政策工具的有效性 适当缓解供给型政策工具使用过溢现象，科学调整次级政策工具的结构比例，进一步提高互联网技术嵌入养老服务、医疗服务、老年教育等领域的深度和广度，提高服务递送效率。政策制定者应将注意力更多分配于需求型政策工具的研究与应用，深化“放管服”改革，以老年人需求为圆心，以推动“银发经济”发展为半径，不断提高老龄产业相关政策辐射广度和深度。优化环境型政策工具，弥补监督追踪、考核评价不足等短板，并进一步提升政策创新能力。

3.2.4 提升政策内容的精准性 加快构建多支柱的养老金体系，增强普惠性服务供给能力，探索“康养小镇”、智慧养老等新型养老服务模式。进一步加大医疗卫生事业投入规模，完善医疗基础设施建设；进一步完善疾病预防体系，不断提高老年人生命质量。重视老年人精神关爱，鼓励社会力量开办老年大学；发挥家庭作用，出台带薪陪护假、探亲假等政策；积极探索老年人陪伴、助浴、心理慰藉等服务新领域。完善养老服务行业监管机制，推进养老服务法治化、规范化。

注 释：

① 数据来源于中国统计年鉴2022，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2022/indexch.htm。联合国《人口老龄化及其社会经济后果》（1956 年）提出，一个国家或地区65 岁及以上老年人口数量占总人口的比例超过7%，即进入老龄化；14%为深度老龄化；20%为超级老龄化。

②参见2006 年12 月12 日中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2006/1212/Document/325195/325195.htm。