基层管理中政策执行偏差的因素探究

2023-09-01刘冯雯

管理学家 2023年16期

刘冯雯

[摘要]基层政府处于行政系统末梢，其层级位置与行为方式决定了该群体是政策执行的重要主体，其政策执行方式与人民群众的利益息息相关。现阶段，基层管理中的政策执行仍存在许多问题，导致其达不到应有的效果，究其原因，即政策执行偏离轨道。文章试图利用史密斯政策执行模型，以理想化政策、执行机关、目标群体和环境因素为分析框架，研究基层管理中政策执行偏差的因素，提出了多重因素共同作用下的基层政府如何提高政策执行有效性的优化路径。

[关键词]基层管理；政策执行偏差；影响因素；史密斯模型

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2023）16-0021-03

随着公共服务理念的日益传播，一些研究政府官员行为的学者将注意力转向了政策执行链末端的基层政府与基层干部。一项政策能否实现其目标，不仅取决于政策的制定，更有赖于政策的有效执行。基层政府作为基层治理的重要主体，影响着国家基层治理的效能及公共政策的顺利执行。文章以史密斯模型为基础，研究基层管理中政策执行偏差的因素，以期得出政策执行的优化路径，提高政策执行效率。

一、问题的提出

长期以来，学界和实务界一直把政策研究的重点放在政策制定上，忽视了政策的执行。20世纪60年代，由约翰逊政府发起的“向贫穷宣战”“伟大社会”改革的许多政策方案并没有取得预期的结果，出现了“执行危机”，政策执行问题因此受到越来越多的关注，不少学者研究了政策执行的影响因素。陈振明认为，影响政策有效执行的基本因素包括三个方面，一是政策问题的特性；二是政策本身的因素，即政策的正确性、资源的充足性等；三是政策以外的因素，包括执行者的素质与态度、目标团体的影响、政策监督等[1]。左宏愿、张文静认为，影响政策执行的因素主要来源于两个方面：一是结构性因素，包括由政策规定、目标群体、组织机构、执行资源及社会关系等结构性因素构成的复杂环境；二是基层执行者的政策执行能力与素质[2]。丁煌提出，公共政策执行者的行为倾向、综合素质、利益需求等均会对政策的有效执行产生影响，提出了“政策执行阻滞”这一概念，即政策执行过程中受到某种消极因素的影响而使得政策执行无法圆满实现[3]。

作为较早关注基层政策执行的学者，利普斯基提出了基层公职人员的概念，他将“工作中与公民直接互动，在工作实施中拥有实质自由裁量权的公共服务工作者”称为基层公职人员[4]。在我国由经济建设政府向服务型政府转型的期间，基层干部扮演着十分重要的角色，其官职虽不高，但其权力行使与服务对象的利益密切相关，大量公共政策执行活动要由基层政府和基层干部负责完成。转型期间的各种规章政策，诸如收入分配政策、社会保障政策等都要通过基层政府“穿针引线”，传达到千家万户。基层政府作为基层治理的重要主体，掌握和管理着许多影响资源分配或权益分配的公共资金，影响着国家基层治理的效能及公共政策的顺利执行。在当前社会环境下，随着社会利益格局逐渐多元化和复杂化，各个阶层不同的利益群体难免会发生摩擦与冲突，基层政府承担着调和社会利益矛盾的“中间人”角色；如果基层政府权力行使不当，很可能激化社会矛盾，带来恶劣的社会后果。

现阶段，基层政府在政策执行中仍存在着各种各样的问题，诸如政策附加、政策敷衍和政策逃避等执行偏差问题。它们有的表现为“上有政策、下有对策”，使政策未能发挥出应有的作用；有的表现为政策执行过程中“踢皮球”“肠梗阻”，使政策迟迟得不到落实；或不作为、乱作为，导致政策落实走偏走样。如何保证上级政策平稳落地，提高政策执行的效率，是政府推进公共政策的一项重要任务。

二、模型分析：基层管理中政策执行的影响因素

（一）模型选择：史密斯模型

史密斯模型（Smith Model）是美国政策学家史密斯提出的一种政策执行过程模型。史密斯在《政策执行过程》一文中提出政策执行的成败有四大影响因素，分别为理想化政策、执行机关、目标群体和环境因素。政策执行的结果正是这四大影响因素共同作用的结果。

（二）分析框架：多重维度的作用情景

多重维度的作用情景如图1所示。

（三）分析结果

1.理想化政策：宏观与微观缺乏一致性

理想化政策可以在宏观层面规划出政府建设的宏伟蓝图，同时在微观层面为基层干部提供合理可行的行动指南[5]。理想化政策包括政策目标切合实际、政策内容妥当，具有合法性、合理性、可行性和有效性，这些为基层管理中的政策执行活动提供了逻辑指引，可以强化街头官僚对政策的心理认可。

一方面，宏观政策的模糊性和不确定性给予基层干部相当一部分的自由裁量权，在没有详细规则约束且时间紧迫的情况下，难免出现决策失误、执行不当的问题。

另一方面，由于基层干部处于行政系统的末端，“受命执行”的角色设计使上级管理者往往忽视其在公共政策过程中的作用和影响力，在宏观政策的制定上很少花时间倾听他们的声音，由此制定的政策大多缺乏可操作性和可行性。上级的宏观政策与街头官僚的微观政策之间缺乏衔接和一致性，导致基层干部在政策执行过程中偏离轨道，甚至违背民意引起冲突。

2.执行机关：制度与能力的欠缺

理想化政策能否达到预期目标，与执行机构及执行人员能否实施强有力的政策密切相关。

基层政府直接面对其服務对象，为他们提供公共产品和公共服务，然而上级在给下级分配任务、制定目标的同时，鲜少提供相应的人力物力财力，导致基层干部的行动缺乏支持，在资源有限的情况下，他们就会判断各个事项的价值，优先选择那些重要的、紧迫的、能够带来利益的事项，在最有益的地方投入时间和资源，对那些无从得利的政策采取消极态度，导致政策在执行过程中“选择性行为”的产生。另外，基层管理中的工作更加复杂和紧张，在政策执行过程中，如果仅以任务目标为取向，忽视某些民生方面的指标，必然引起群众的怀疑与不满情绪，给政策执行造成阻力。

根据经济人假设，每个人都会追求自己的利益最大化，基层干部同样渴望地位、金钱、升职加薪，同时，职务晋升会扩大其社交范围，为其带来心理上的满足感。然而，受制于机构规格和职位数量的有限性，绝大部分的基层干部晋升和提拔的希望很渺茫，这就产生了有限的职位设置和无限的职位需求之间的矛盾。激励缺失带来的是基层的活力不够与积极性不足，由此导致对执行上级颁布的政策敷衍散漫，对公众的回应效率低下。

与此同时，法律制度的不完善和官员问责制度的薄弱，使得基层管理中没有相配套和对应的监督机制予以约束，滥用自由裁量权的风险增大，导致以权谋私，甚至违法犯罪的现象出现[6]。

3.目标群体：传统思想下的“被动参与”

一是“仇官”心理作祟。一方面，由于社会贫富差距加大，人们的心理失衡，幸福感下降，相对孤独感增强。另一方面，以权谋私、以钱谋权等现象确实存在。因此，在与基层干部打交道的过程中，老百姓对他们有着天然的不信任感和抵制心理，这必然导致政策执行受到阻力，给基层管理带来困难。

二是目标群体异质性。政策执行能否顺利进行与目标群体的态度和行为密切相关。然而，目标群体具有多样性，在很大程度上增加了政策执行的难度。面对同样的政策，不同的目标群体对于政策的理解程度、政策效果的期待各有不同，使得基层干部对目标群体信息的收集和处理能力受到限制，无法对目标群体的需求和行为作出准确判断，导致政策执行中出现信息偏差。

三是公众被动参与。公众积极参与政策执行可以及时矫正政策偏差，有利于维护公共利益。然而，基层管理中存在权力不对称的现象，基层干部处于“强势”一方，公众处于相对“弱势”一方，公众无法退出这种关系，即具有非自愿性，只能被动参与政策执行。与基层政府打交道的情形通常有两类，一类是公众迫切地有求于基层政府，如办理各种证件、寻求社会救助；另一类是公众受制于其管制，如公民违章搭建、违反交通规则而被其处罚。无论是哪一种，公众在与基层政府的相处中都处于被动地位。在这种情况下，如果缺乏有效的约束、监督手段，基层干部就容易出现滥用权力的问题。

4.环境因素：多重因素共同影响

受新闻消费主义观念的影响，媒体对于热点事件很容易大肆炒作。虚假信息一旦通过媒体传播，就会对政府的公信力和形象造成严重的损害[7]。随着互联网的飞速发展，一部分社会矛盾经过互联网形成、激化、扩散及发酵，升级成现实生活中的矛盾。通过新兴媒体，社会矛盾的传播速度不断加快，影响力不断提升，无形中加剧了抗争。

基层干部不是简单机械地执行公共政策，他们是“嵌入于真实的、正在运行的社会关系系统之中”的[8]。政策执行者是生活在特定文化背景下的人群，他们无法脱离社会关系而存在，他们的行为方式、思维方式同样受到文化环境的影响。基层干部的日常工作是与公众打交道，在政策执行中不可避免地面对“人情”“面子”“关系”，越是底层的基层干部，越容易受到血缘、地缘、业缘和学缘等社会关系网络因素的影响，导致许多政策无法按照既定目标执行，政策执行在“人情”的影响下逐渐扭曲、偏离轨道。