积极应对人口老龄化的法治进路

文/郭春镇

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出积极开发老龄人力资源和发展银发经济等具体措施，开启了积极应对人口老龄化国家战略的新征程。目前相关研究尚未在顶层设计和整体框架层面对积极老龄化进行法治化建构，本文尝试立足于积极应对人口老龄化的国家战略定位，对积极老龄化理念的价值面向和基本意涵进行法学意义上的分析，在系统梳理相关法律法规和政策架构的基础上，着力阐释在落实积极老龄化的过程中，如何通过发挥法治的引领、促进和保障作用，助力健康老龄化、生产性老龄化、智慧老龄化的全方位实现。

积极老龄化理念的价值面向

（一）积极老龄化的人之尊严面向

现代尊严理论将人之需要与人之发展视为人之尊严的核心和最大公约数。相较于其他群体而言，老年人的客观需要、发展能力等具有特殊性，老年人的尊严需要制度给予特殊保障。

首先，积极老龄化强调保障老年人的健康权。考虑到老年群体的生理特点与社会弱势地位，医疗卫生、养老保健等资源应当适度向老年群体倾斜，这既是保障老年人健康权的关键，也是实现社会正义的内在要求。其次，积极老龄化鼓励老年人广泛参与经济社会活动以“成为更好的自己”，注重保障老年人群体的发展权。老年人所享有的发展权，可以理解为老年人按照自己期望的方式生活的权利。老年人有权根据自身的健康状况、能力、意愿、爱好等，自主决定是否参与以及如何参与社会活动，也有权要求国家和社会合理配置相关资源，以满足和实现其参与需求。最后，积极老龄化理念强调国家和社会应当为老年人提供必要且充分的社会保障。从老年人的现实需求出发，落实老年人的社会保障权，不仅需要发展养老服务、医疗服务等事业，以满足老年人在物质层面的基本生活需要，还需要国家和社会积极开展各类精神文化活动，不断提升老年人的幸福感和参与感，以满足其精神层面的需求。

（二）积极老龄化的公共利益面向

积极老龄化理念倡导在充分考虑老年人的身体状况、能力条件和个人意愿的基础上，充分发挥他们的能力和潜力，使老年人在实现自身价值的同时，为社会创造更多物质和精神财富。

首先，践行积极老龄化理念有助于充分利用现有的人力资源。吸纳已经退出劳动力市场的老年人再就业，就成为应对劳动力短缺、缓解劳动力增量乏力的可选路径之一。尽管老年人在身体机能方面存在一定劣势，但不少老年人具有丰富的工作经验和较高的专业技能，能够在诸多领域发挥余热、贡献力量。其次，践行积极老龄化理念有助于增进社会公共福利。积极老龄化的核心目标之一，是为老年人提供更多参与机会，使老年人能够根据自己的健康状况来决定是否以及如何参与社会。这不仅可以延缓老年人的生理老化和社会老化，缓解老龄化社会的运行压力，还可以为社会中的各种政治、经济和文化活动提供价值增量。

积极老龄化的法治基础与政策架构

（一）积极老龄化的法律制度架构

第一，宪法上的人权条款与人格尊严条款是积极老龄化的宪法依据，国家任务条款和其他权利条款同样也赋予了积极老龄化以规范意涵。首先，现行《宪法》第33条第3款所规定的“国家尊重和保障人权”，要求国家承担“尊重”和“保障”义务，构成了以法治方式推进积极老龄化的规范依据和价值准绳。其次，《宪法》第38条规定的“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”，以尊重和保护基于公民自由意志的人格尊严为价值目标。

第二，《民法典》《老年人权益保障法》《社会保险法》《数据安全法》等法律也都不同程度地彰显了积极老龄化理念。《老年人权益保障法》在2012年修订时，将法律文本中的“老年事业”修改为“老龄事业”，同时增加了“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”的表述。老年人权益保障法中的条文大多属于倡导性规定，缺乏具体的执行框架与标准。相比之下，《民法典》《社会保险法》《基本医疗卫生与健康促进法》《数据安全法》等法律，虽然只有个别条文呼应了积极老龄化理念，却更具可操作性。

第三，在地方立法层面，我国绝大多数省市都以《老年人权益保障法》为基础，结合本地实际情况，制定或修订了关涉老年人权益保障的地方性法规。有关老年人权益保障的地方立法还普遍存在简单重复上位法的现象，要使积极老龄化战略切实落地，今后必须提高相关地方立法的精细化水平，甚至鼓励地方立法先行先试。

（二）积极老龄化的政策框架

近十年来，为倡导和落实积极老龄化理念，党和政府先后制定了一系列政策性文件，其中既有从战略角度对老龄工作进行顶层设计的布局规划，也有为解决具体的老龄化问题而制定的政策方案或作出的政策答复。

在顶层设计方面，2016年通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将“积极应对人口老龄化”设为一章；2021年通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在专章规划老龄工作的同时，还将章名确定为“实施积极应对人口老龄化国家战略”。中共中央、国务院2019年印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和2021年印发的《关于加强新时代老龄工作的意见》，对积极应对人口老龄化作出系统部署，明确了新时代老龄工作的发展目标和重点任务。

在具体政策方面，国务院及其所属部门也围绕积极应对人口老龄化的战略任务制发了一系列规范性文件。在历次国民经济和社会发展五年规划纲要的指引下，国务院围绕老龄事业的发展制定了专门的五年规划，内容涵盖社会保障、养老服务、健康支撑、银发经济、营造老年友好型社会环境、要素支撑、老龄科研等方面，进一步细化了积极应对人口老龄化的举措。

健康老龄化的法治保障

（一）提升老年人内在能力的法治保障

个体的内在能力是个体生理能力与心理能力的综合。内在能力本是机体功能意义上的概念，但内在能力的完善、提升、运用，均可通过法治思维和法治方法获得保障。对老年人内在能力的法治保障，主要表现为对老年人发展权和健康权的保障。通过法治途径保障和提升老年人的内在能力，应以制定良法为出发点，对相关规范体系进行全过程设计。建构和完善健康老龄化的法治体系，还需加强顶层设计，对立法进度和政府部门职责进行统一规划，避免政府部门职责重叠、职责不清或履职衔接不畅。

（二）建设老年友好型环境的法治保障

老年人的内在能力与外部环境相适配，是老年人保持良好健康状态的基础条件。首先，应在良法善治中实现法治环境的适老化，这具体包括两方面任务：（1）规范体系的适老化，即不仅要完善专门保障老年人权益的法律法规，也要将健康老龄化理念、“主动适应老年人”的理念融入其他各类法律规范中；（2）规范实施的适老化。其次，应通过规范支撑营造老年友好型社会环境。依照《老年人权益保障法》（2018）第18条的规定，家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人；与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人；用人单位应当按照国家有关规定保障赡养人探亲休假的权利。最后，国家应在制度层面推动数字化基础设施建设以及数字化产品与服务的适老化发展。为使数字技术的适老化改造兼具规模性和有效性，应当加强适老性规则的体系化建设，避免出现规则重叠、冲突或空白等现象。

生产性老龄化的法治促进

（一）建构“参与”的老龄化社会理念

在积极老龄化理念的各项要素中“参与”这一要素最需获得社会文化的支持。传统社会中长期存在着消极老龄化思想，将老年人视为社会资源的纯粹需求者。老年人参与经济社会生活，是改变传统社会文化对老年人的观念性歧视、将老龄化“问题”转变为老龄化“事业”的实践基础。法律作为调整社会关系的工具，理应引领社会观念的更新，为实现老年人广泛参与社会生活发挥引导和促进作用。

首先，可以通过包括法解释在内的规则机制，消除老年人的参与障碍，使其获得更多的参与机会。我国的《就业促进法》（2015）未采纳生产性老龄化理念，该法第3条第2款规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视”，但未将“年龄”列入其中；“公平就业”一章未提及老年人的就业权。《劳动法》（2018）中也不存在促进老年人参与劳动的制度内容。法律适用者可以根据社会就业环境和国家政策的转向，综合运用目的解释方法和同类项解释准则，从就业促进法和劳动法的概括性平等就业权条款和列举式条款中的“等”字出发，解释出禁止年龄歧视、保障老年人平等获得就业机会的规范意涵。其次，参加教育培训是老年人提高其参与能力的有效途径。政府应有意识地对希望发挥余热的老年人提供必要的培训，并通过制定和完善相关法律法规，引导全社会支持老年教育培训事业。

（二）为开展多利益攸关方治理提供法治激励

生产性老龄化事业需要全社会的共同参与。我国《老年人权益保障法》（2018）第7条规定“保障老年人合法权益是全社会的共同责任”，并列举了国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织、基层群众性自治组织和依法设立的老年人组织等众多责任主体，体现的也正是多利益攸关方治理原则。多利益攸关方治理原则主张，生产性老龄化事业应由各方自主组织、自主决策、自主实施，国家和法律主要发挥引领行动计划和协助调配资源等激励作用。为促进生产性老龄化事业的公私协作，国家可以选在一些行业领域先行开展生产性老龄化试点工作，向老年人提供接受继续教育或参与社会活动所必需的公共产品。

（三）基于总体社会福利的法治权衡

生产性老龄化除了关乎具有参与意愿的老年人的利益，也关乎与老年人构成竞争关系的其他成年人的利益，以及希望提高劳动生产率、降低成本的用人单位的利益。生产性老龄化政策必须综合考虑其他社会成员的参与情况、产业类型、经济发展的总体情况、可持续发展规划、政府财政汲取能力，从总体社会福利的角度出发作出权衡。

首先，在涉及公民基本权利保障的问题上，“原则加例外”是一种典型的立法模式。在调整就业关系时，法律通常采用的就是以禁止歧视为原则、以合理差别对待为例外的规范方式。其次，在促进生产性老龄化的过程中，应尊重老年人和相关企业或社群的自主判断和选择，认真对待社会的复杂多样性。生产性老龄化的法治安排应尊重老年人的退休意愿，可以为其提供更多的选择机会，但绝不能强迫其劳动。

智慧老龄化的法治引领

（一）智慧老龄化中的数字赋能及法治保障

智慧老龄化，是通过数字技术与智能设备为老年人提供各种形式的辅助，以提高老年人的参与能力与行为能力、减轻老龄化的影响、改善老年人生活的实践。智慧老龄化对老年人的赋能主要体现在三方面。一是对老年人的行动与认知赋能，即通过对老年人个人信息的实时收集和分析，挖掘老年人的行为模式与需求特征，形成老年人的用户画像，根据老年人差异化的生命历程，为其提供个性化的精准服务，辅助其作出决策，以减轻老年人的认知负担。二是社会参与赋能，即通过社交媒体帮助老年人扩大交际面，提高老年人的社会参与度，协助老年人重新确立自身的社会角色，避免与社会脱节。三是情感赋能，即通过社交媒体所形成的社交网络，增强老年人与同辈群体之间的沟通黏性，促成代际间的互动与情感交流，以减少老年人的孤独感，提升老年人的内在满足感。

在通过数字技术为老年群体赋能的同时，智慧老龄化的实现还需要国家通过制度设计、法律安排来引导和促进老年群体提升自身的技术适应能力。首先，建构以社区、老年人组织为中心的信息场域，完善老年教育体系，提升老年人的认知与行为能力，促进老年人之间的信息沟通交流。其次，加强对老年人的科技关怀，通过公共产品、基础设施的适老化设计或改造，提升老年人的技术适应能力。

（二）智慧老龄化中的“促权”及其限度

在老年人的诸项权利中，劳动权关系着老年人的自主决定权，体现着老年人的生命价值，是实现生产性老龄化、推进健康老龄化必不可少的要素。老年人再就业的制约因素包括老年群体的就业意愿和胜任工作岗位的能力。对此，智慧老龄化的解决方案是，建立老年人人力资源信息库，利用信息技术实时收集和匹配老年人的工作需求信息和用人单位的招聘信息，并根据老年人的健康状况、兴趣和特长向老年人推荐适合的工作岗位，助推老年人劳动权的实现。

在为老年人促权增能、让老年人享受数字红利的同时，科学技术的使用也可能侵害老年人的权益，甚至有损老年人的尊严。首先，受经济条件、生活习惯对新生事物的接受程度等因素影响，老年人群体无法平等地接触或使用智能设备，在社会其他群体和老年人群体之间将形成一道“银色数字鸿沟”。数字鸿沟无法单纯依靠市场机制或社会机制来弥合，而必须动用国家的力量、借助法治手段来推动解决。其次，智慧老龄化的运作过程，可能会给老年人的隐私权和数据安全带来一系列风险。智慧老龄化建设必须将数据安全与隐私保护作为底线，智能设备的研发设计者与平台处理者，必须严格践行个人信息与隐私保护义务。最后，智慧老龄化以数字技术与平台为依托，应当警惕智能技术的普及所引发的“技术依赖”，避免原本作为服务工具的技术手段，反倒凌驾于服务老年人的目的之上，以致剥夺老年人的尊严和主体性。