探究地方政府债券资金支持内循环的路径选择

杜燕

目前，我国一些地方政府不仅在土地储备、轨道交通和乡村振兴等项目上投入了大量政府债券资金，还为“两新一重”项目建设提供了大规模的债券资金支持。本文通过准确把握资金运行规律，具体论述地方政府债券资金支持内循环的路径选择，让读者更加准确地了解地方政府自债券流动过程的作用。

当前国内经济在不断发展过程中所出现的不确定性因素让内循环作用显得非常重要，这样便能够创造“双循环”新发展格局，从而有效增强地方经济发展的韧性。但是，当前整个国家在大循环的过程中，工业现代化和不同类型的基础设施建设需要大量的财政支持，而资金是社会经济快速运行过程中的“血液”，也是支持内循环的重要条件。所以，通过全面跟踪资金动向和准确把握资金运行规律，便能够更加准确地了解现代社会经济运行的基本逻辑。

一、分类分析债券的功能性差异，满足内循环的资金供给

一般债券和专项债券共同组成地方政府债券。因此，地方政府债券在国内大循环的发展中的作用较大。一般债券主要是被应用于旧城区的改造和一些公共项目的建设中，其属于公益性的资本；专项债券则主要指的是一些应用于重大项目中的资本金，需要保证投资收益与融资规模相符合。通常地方政府债券主要起着杠杆调节的作用。

在2018年，财政部便对融资债券的用途进行了统筹划分，其将融资债券资金作为偿还到期的地方债券本金，所以政府债券无法被应用到各个项目的建设中。通过合理应用再融资债券，则能够有效缓解地方政府的偿债压力。地方政府债券按照功能可划分为一般债券、专项债券和再融资债券。不同类型的债券在推动国内大循环中所发挥的作用不尽相同。但是，不管是哪一种地方政府债券，在发行之后都需要实时跟进债券资金的使用进度，有效避免因政府债券的发行而出现资金沉淀的情况。尤其是所发行的专项债券应该与重大项目对应起来，从而为保证重大项目的经济效益创造良好的条件。这样为了能够更好地落实项目主体责任，让资金的使用功能得到统筹优化，全面评估债券资金的投向，深入分析债券和专项债券的用途，严禁将政府债券资金耗用在一些形象工程中。因此，通过立足于债券资金的流动性角度进行分析，便能够对债券发行的节奏进行更加准确把握，避免出现政府发行债券的速度过快，项目建设的速度难以跟上。同时，避免因发行节奏过慢而导致项目的资金无法真正落到实处。

二、借助政府债券资金带动社会资本，优化内循环资源配置

政府一般在项目的储备过程中，需要保证各个项目在建设的过程中都能够有地方政府债券资金的引入，以更好地结合地方投资压力，并为国家大项目的发展提供重要的资金支持。我国地方政府在2020年10月底的时候便发行了大量的地方债券，有效降低地方政府投资不足所带来的压力。吸引更多的社会资本投资，促进更大的社会资本流动。只有流动资金充足，才能为各行业的扩张和发展提供全面支持。

政府所主导的投资项目中，关于社会资本主要是通过扩大产业发展规模来实现附加值目标，这样当投入适当的资本时，便能够营造出“资本支持产业，产业回报资本”的局面，从而为资本流动提供重要能源。政府债券在促进国内产业需求方面的作用，对新基础设施的大型项目起到了促进作用。因此，通过使用专项债券作为大型公共项目的资金，可以更好地缓解各种项目在建设过程中面临的资金困难。同时，地方政府的资金可以用作项目资本，以更好地满足大型公共项目的合理资金需求。然而，由于预算不足和地方政府债券受到严重约束的影响，所以不能够直接在PPP项目的建设过程中使用地方政府债券专项资金。尤其是一些项目建设与国家制定的政策法规相违背的时候，便需要及时采取协调处理措施，更好地发挥出社会资本的作用。

通过对PPP项目流程进行优化，让各个项目开展中的风险点得到有效解决，统筹协调PPP项目和地方政府特殊义务的管理，我们可以更好地避免PPP项目产生的金融风险。同时，我们还可以通过优化PPP项目体系的设计，提高地方政府的风险防范能力，从而为政府债券在支持内循环中的作用创造良好的条件。

三、巧妙利用财政预算管理工具，强化内循环制度硬约束

加强预算管理在国家流通中的支持作用。分析《2014年预算法》，应该在预算管理的过程中就地方政府债券的发行量进行合理计划，并需要接受人民代表大会的监督，切忌超出财政预算的贷款范围。通常地方政府发行的债券将会经过下列几个阶段：确定债务限额、编制和批准预算、预算执行和最终审计。同时，通过对当地政府的偿付能力和融资需求进行深入分析，再合理确定主权债券的规模，以便能够在法律法规设定的范围内合理调整债务预算。因此，通过对政府职能水平的分析，在财政预算管理中应合理考虑地方政府债券的收入和支出，这不仅可以更好地满足项目到期时的债务偿还责任，还可以制定科学合理的地方政府财政资源的总体战略配置方案，从地方政府强制性预算控制的角度為分析和分配提供重要保障。财政部主要负责控制国家一级地方政府债券的发行规模，并根据各地区的经济发展和资本需求，合理规划各地区发行的债券数量。同时，将通过分析不同地区的经济发展情况，让下一年发行的政府债券数量更加的明确化，统筹进行整合和规划，这样才能够更好地保证国内流通资金的总体需求与地方政府债券的发行规模相符合。

在推动国内大循环的过程中，强化预算约束是非常重要的前提条件。其中，政府在促进内循环的过程中应该充分发挥重要的指导作用。因此，在确定财政预算时，需要明确政府预算的标准以及资金支出量。通过充分凸显出国家财政预算管理工具的功能，并严格遵循财政部的相关规定条例，地方政府应该将债务收入、资本和利息偿还、支出和债券发行成本等纳入公共预算管理中。同时，特别承诺主要符合公共预算管理的相关规则。因此，从预算控制会计工具的角度来看，一般债务收入和偿还支出能够更好地反映公共预算收入和支出，也应纳入一般债务收入等预算项目内，保证地方政府债务贷款收入与债务偿还支出对应起来。通常政府公共预算支出可根据债务利息和发行支出反映出来，所以将其合理地纳入相关预算内，如“偿还债务利息的支出”和“发行地方政府债务的支出”。只有在国家制定重大宏观政策时，政府预算才需要调整，这时便需要政府机构根据内部周期的动态进行统筹调整。

四、适度发债支持中小银行补充资本，全面关注内循环金融风险传导

为了让地方政府债券资金支持内循环，便需要充分激活市场主体的活力。其中，中小微企业、独资企业和农民是重要的市场参与者，也是支持中国经济国内流通发展的重要因素。只有这些市场参与者的需求在持续发展的过程中继续增长，这样才能够让国内的市场需求得到有效扩大，以便能够为当前国内经济实现内循环创造良好的条件。中小银行成为推动中小企业、独资企业和“三农”贷款资金的主要贷款人。然而，绝大多数中小银行都不是上市银行，因此资金偿还渠道非常有限。因此，政府发行的专项债券必须采取合理措施，减轻中小银行及时转移资本和补充资本的压力，这不仅会改善中小银行的治理和内部控制机制，以及有效服务实体经济的能力。

地方政府可以通过发行可转换债券来补充中小银行的资本。尽管政府是这一间接资本注入的重要参与者，但它更有可能采取市场化的行为，这使得借款人和贷款人之间的债务人与债权人关系更加直观。特别是，地方政府对中小银行施加特殊义务的主要方式目前有很大的探索空间，因此应仔细考虑当前的制度和法律框架。一般而言，混合金融工具就是转换债券的本质。因此，在资本储备的过程中可合理地纳入募集资金。

根据我国央行发布的《2020年监管银行统计指标月报》显示，我国中小银行的资产约占银行业总规模的25%，而中小银行约15%的资本充足率低于最低监管限额10.5%，中小银行的金融资本不足可导致不可否认的资本流动不足。地方政府可以通过发行可转换债券和其他基金来补充中小型银行的资本。虽然政府是这一间接资本注入的主要参与者，但它更有可能以市场为导向，反映出借款人和贷款人之间的债权和债务关系。然而，目前还没有关于如何为中小银行引入特殊地方政府义务的既定业务计划，为调查创设较大的空间，全面审查当前实施的制度内容和法律条款。转换前筹集的资金可计入资本公积，但转换后第一阶段的基本资本可全部填满。是否可以将可转换债券调整为股票，则可以指导商业银行与投资者之间进行博弈，然后才能最终创建双向转换系统。

五、借助绩效评价驱动债券资金，强化内循环运转效率

资金和项目的管理直接取决于地方政府债务管理整个过程的有效性。一般来说，地方政府在借贷时会经历“借、用、还”几个阶段，因此，如果任何阶段的借贷管理不当，都会严重阻碍借贷运作。因此，如果从“借贷”的角度来进行分析，地方政府债务的发行能够更好地防止企业通过融资平台所采取的借贷行为，严格监管债务资金的浮动。因此，根据《地方政府债券管理业务指南》，发行地方政府债券的资金通常首先流向省财政部；从专项债券发行的“使用”角度看，应该保证地方政府债券符合“资金跟着项目走”的原则，让政府债券所投资的项目建设质量得到保证，这样才能够保证政府债券资金的使用率；从“偿还”角度来看，通常地方政府在发行政府债券的过程中主要涉及到公共预算收入偿还，以及政府的项目收入偿还。当地方政府能够全额支付主要金额和利息时，这意味着地方政府能够通过有效地建立公众对政府的信心，并为政府运营创造良好的基础来履行其义务。

采用绩效评估来推动债券基金的管理，让债券基金的使用效率得到最大化提升，还可以有效提高财务结果评估的有效性。通过综合应用绩效评估工具便能够量化地方政府债券基金项目的指标，从而保护国家经济周期运行的合理性。首先，在采用《项目支出绩效评估管理办法》作为基本指南，统筹整合不同地区的债券资本，债券资本项目开展的流程应该以相关的制度内容为依据，并对债券资本项目的评估过程进行全面评估协调；其次，通过数据收集、实地研究、小组访问和基准测试，全面评估地方政府债券基金项目的投资、成果和效益；最后，坚持立足于整体的角度来解决当前基金管理中存在的问题，并需要综合评估债券基金项目所产生的影响，对绩效评估采取闭环管理模式。同时，通过由地方政府财政部门设计发改部的“回头看”的工作方案，全面清理修复问题债券资金。运用严格的绩效考核，统一地方政府债券基金的项目管理，可以为内部循环中的项目管理和基金管理提供良好的制度保障。

結语：

为了有效促进国内经济大循环，则需要对政府债券资金的应用方向有明确的了解，统筹分析地方政府债券资金对内循环的支持，以便推动我国社会经济更加稳定健康的发展。