新常态下地方金融风险防范化解机制探究

孙龙?张旭?柳娅婷?臧明明

当前，我国金融监管各类规定较为分散，尚未形成体系，故《中华人民共和国金融稳定法》的出台尤为重要，草案征求意见稿关于维护金融稳定的原则中指出“维护金融稳定，应当坚持强化金融风险源头管控”。而地方金融风险的有效防范和化解，则是源头管控的行为体现。面对复杂多变的金融业态，地方金融风险防范与化解亦存在挑战。

一、地区金融风险状况分析——以宁夏回族自治区为例

笔者通过对宁夏回族自治区（以下简称“宁夏”）近3年中国银行保险监督管理委员会宁夏监管局（以下简称“宁夏银保监局”）、中国证券监督管理委员会宁夏监管局（以下简称“宁夏证监局”）行政处罚网络查询，以及地方金融组织典型案例等数据统计，对宁夏金融风险防范和处置工作进行分析。

（一）风险事件情况统计

1.银行业

2020年至2022年期间，宁夏银行机构行政处罚案例22例，其中2020年11例、2021年5例、2022年6例。关于处罚对象，从机构性质看，包括国有银行、股份制商业银行、地方银行；从主体看，包括机构、主管领导、直接责任人。被处罚的行为包括贷款管理、资产管理、内控管理、业务操作等方面。处罚结果大多为机构、个人双罚制，其中对个人最严厉的处罚为行业禁入。

2.保险业（含保险代理机构）

2020年至2022年间，宁夏保险机构行政处罚案例27例，其中2020年5例、2021年6例、2022年16例。关于处罚对象，从机构类型看，包括保险公司、保险代理公司、代理保险业务的其他机构；从主体看，包括机构、主管领导、直接责任人。被处罚的行为包括编制虚假资料、业务资料管理违规、违规收费、违规销售、侵犯公民个人信息等方面。处罚结果大多为机构、个人双罚制，其中对个人最严厉的处罚为行业禁入。

3.证券业

2020年至2022年间，宁夏证券投资行业行政处罚案例9例，其中2020年3例、2021年2例、2022年4例。处罚对象包括违规操作的投资人、非上市公众公司及实控人、证券机构业务人员。被处罚的行为包括内幕交易、违规信披、从业人员私自接受委托买卖证券等方面。处罚结果视违规对象而定，涉及内幕交易的处罚对象有股票投资人、案涉企业及相应责任人员；涉及违规信披的处罚对象有企业及实际控制人；涉及私自接受委托买卖证券的处罚对象为业务人员，对证券机构未做处罚。

4.地方金融组织

地方金融组织是指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融業务的其他机构。

笔者通过网络查询，未见对宁夏近3年地方金融组织行政处罚案例。但通过公开信息发现，近3年宁夏地方金融组织存在重大案件，如宁夏担保集团有限公司腐败窝案、宝塔石化集团财务有限公司违规出具金融票证案、中卫地区农村资金互助社及投资公司非法集资案等。

以上情况反映出宁夏金融风险防范化解对象分为三个方向。一是经国务院金融监督管理部门批准设立的持牌金融机构。此类机构因受上级部门垂直管理加强属地行业主管部门监管，且行业自律体系成熟，故相对比较规范，鲜有重大案件发生，风险事件大多反映在内控管理和行为规范方面。二是经国务院金融监督管理部门或地方金融监督管理局（以下简称“地方金融局”）批准设立的地方金融组织。此类组织双重管理的法律体系尚不健全，在设立审批、业务管理、风险处置等过程中因“多头监管”易造成监管缺位，是金融监管的重点领域。三是其他非法金融活动。非法金融活动是造成地方金融风险的“主力军”，具有手法隐蔽、形式多样、基层分布广等特点，包括非法证券、伪私募、养老诈骗等，不仅侵害公民利益，影响社会安定，而且严重扰乱金融秩序，危害性极大，乃地方金融风险防范处置化解的重点打击对象。

（二）对地方金融监管存在的问题分析

1.地方金融监管职责边界不明

作为实体经济的前端产业，金融业务发展的快速、多变显现出金融监管的滞后性。当前，国务院金融稳定发展委员会职能更多地在于宏观把控、业务指导，但在过渡期内省、自治区、直辖市一级的工作衔接机制仍有不足。从监管方式上看，金融监管派出机构与地方金融局、金融委办公室地方协调机制间的职责边界仍不明确。如，根据《农村资金互助社管理暂行规定》该类组织准入审批、人事任免由中国银行保险业监督管理委员会派出机构批准，法人组织同时接受农业农村行政主管部门监管。表面上管理部门众多，但却容易造成执法困境。原因在于对地方金融监管的分工协作、责任承担等没有明确统一。

2.地方金融监管权责不对等

地方金融局不仅肩负着维护金融稳定的职责，在政府领导下还承担着促进区域金融发展的使命。然而，面对具体金融风险事件时，有限的监管权可能面对的却是无限的监管责任。如宁夏“宝塔案”的风险处置工作。根据《企业集团财务公司管理办法》规定，集团财务公司的设立、业务监管、风险处置均由银保监会负责。作为位于一方的金融机构，当发生风险事件时，地方金融局对风险处置工作首当其冲，却并无法律法规赋予其对集团财务公司的监督管理职能，令地方金融局的处境十分尴尬。再如，包商银行被接管事件，包商银行的监管权限在银保监会，而针对地方的风险处置、金融稳定工作亦是在地方金融监管部门。

3.地方金融监管机制不完善

国务院金融稳定发展委员会设立后，包括宁夏在内的各省、自治区、直辖市均设立了金融委办公室地方协调机制，但要切实防范化解地方金融风险、压实属地责任，离不开地方政府的统筹安排。地方协调机制的现状是机制缺乏责任追究、工作统筹的制度体系建设。机制成员大多属于各单位的“兼职”人员，给协调机制工作常态化高效运转造成阻碍。如，《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》第二十六条规定了存款保险基金管理机构、行业保障基金管理机构等应当按照职责分工及时落实应急处置方案。该基金管理机构是否专设，或是成员单位代管尚无明确规定。

（三）对地方金融监管存在问题的原因分析

1.地方金融监管法律体系不健全

鉴于我国金融管理体制及立法技术原因，目前金融领域的法律法规较为分散，且缺少金融监管统一的上位法。从地方金融监管的法律功能看，责任主体、责任范围、监管对象、执法体系、执法措施、追责机制等均缺少系统化的法制建设。正因如此，《金融稳定法》及《地方金融监督管理条例》（以下简称“《管理条例（草案征求意见稿）》”）呼之欲出，使我国地方金融监管步入轨道。

2.地方金融监管机制缺乏执法独立性

巴塞爾委员会提出，独立性是金融监管的基本原则之一。金融监管部门及其监管职能不受政府的不正当干预应当成为独立性原则的应有之义。维护地方金融稳定应围绕在党中央、人民政府的领导下开展工作，但并不代表金融监管机制在处置风险时一味服从政府安排。这对地方金融监管机制与地方政府均是考验，地方政府要把握好金融风险处置与支持经济发展的尺度。地方金融监管机制既要避免干预正常金融活动，又要对金融风险处置精准打击，做到张弛有度。

二、我国其他地区地方金融监管的先进经验

温州市作为全国民营经济的发达地区，先后经历了房地产经济下行、工厂倒闭、中小企业的资金链断裂，进而引发借贷纠纷大规模迸发。到2011年9月份，温州地区受民间借贷风波和外部经济环境恶化的影响，楼市泡沫破碎，房价暴跌，引发了区域性的经济危机。对此，国务院在温州开展金融试点改革，成立了首个“金融综合改革试验区”。在此背景下，温州市地方金融监管做到了以下几方面。

在金融监管体系建设方面。温州市政府率先成立地方金融管理局，作为市政府组成部门对当地金融风险统一监管，包括监测、检查地方新型金融组织和各类资本运营市场主体，统计和分析各类地方金融组织的相关数据信息；牵头设立金融犯罪侦查队、金融仲裁院、金融法庭等配套执法及司法机构，配备专业人员负责处理金融案件；成立专业的金融资产管理公司，并加快对不良资产进行重组和处置。与此同时，由地方金融局牵头、人民银行、银保监会、财政局等十几个部门共同参与设立“金融风险联合调查小组”，对当地的金融监管缺位和多头监管等问题进行检查与纠正，对辖内金融风险进行处置、协调、排查等。

在金融监管法规制定方面。在经历了经济危机之后，温州市政府发布了第一部地方性的民间融资法规——《关于鼓励和引导民间投资健康发展的规定》的系列文件，制定了《温州市民间融资管理条例》等法规制度。法规中提出，温州市金融局负责监督、指导辖区内的民间融资活动管理，使监管部门有执法权和执法依据。温州市中级法院还发布了《民间融资管理条例实施情况总结》，为规范温州市民间融资行为提供了司法保障。

在创新金融监管手段方面。为将金融监管与支持经济发展有机结合，将金融风险监管关口前移。温州市政府发布《加快建立现代企业制度、推进区域资本市场建设的指导意见》等系列文件。内容涉及推动企业改制、重视内控建设、拓宽融资渠道、丰富融资手段、打造融资平台等。如将林权、海域使用权、排污权等纳入贷款担保体系；对企业实行定期评级分类，及时动态调整；定期召开银企联动会，促使金融服务实体经济有效衔接。同时，温州市政府为进一步提升营商环境，促进经济与金融良性互动新格局，还制定了系列配套文件，如《温州市小微企业信用保证基金方案》等文件的出台，将金融风险监管关口前移，做到风险事前防范。

三、对地方金融风险防范化解机制的优化建议

（一）完善地方金融监管立法机制

一是与中央协调机制有效衔接，建立地方监督管理条例。我国与金融监管有关的法律有《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国信托法》等，在业务监管层面又因分业监管的特性，由各行业主管部门制定各自的行政法规、规范性文件等，但地方金融监管的法律法规体系仍较为薄弱。为落实《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》的金融稳定维护原则和《地方监督管理条例（草案征求意见稿）》的工作要求，各省相继出台施行地方监督管理条例。通过网络查询，目前已有江苏、河北、江西等地发布实施条例，宁夏正在征求意见阶段。

二是建立健全本地区议事协调机制的横向工作制度。全国第五次金融工作会议闭幕后，国务院金融稳定发展委员会出台《关于建立地方协调机制的意见》，此后各地陆续建立金融委办公室地方协调机制。该协调机制是国务院金融稳定发展委员会部署在省级地区的“协调与指导”部门，其机构设置和成员组成与中央层面的金稳会办公室衔接一致，因而有利于促进中央与地方在金融监管目标、思路和政策上的纵向沟通，强化中央对地方的督导，落实地方政府的属地监管责任。作为一个全新的统筹地方金融监管协调的机制，必然会存在一些缺陷和不足。因此，在未来的实践中，需要进一步探索该协调机制的完善路径。第一，要对现存的地方金融监管协调机制进行整合。当前面临的问题是，新设的金融委办公室地方协调机制牵头单位是中国人民银行，而防范和处置非法集资协调机制的牵头单位是地方金融局。当两个职能相近的协调机制并存，很可能会出现“协调机制”互相“不协调”的现象，从而影响金融稳定工作。因此，建议各地尽快将现有的多个协调机制统一整合到全新的金融委办公室地方协调机制中。第二，制定和完善该协调机制的日常管理制度与配套工作制度。在日常管理制度上，应进一步明确金融委办公室地方协调机制的部门设置、人员配置、运行程序以及考核与问责制度等；在配套工作制度上，要不断细化金融委办公室地方协调机制的工作措施，包括常态化的会议制度、联络员制度以及地方金融风险监测、摸排与处置机制等。

（二）搭建地方金融监管信息共享机制

《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》明确要求由中国人民银行推定建设国家金融基础数据库，并向国家金融稳定发展统筹协调机制成员单位共享数据。要求省级人民政府建立所监管行业、区域金融风险监测预警机制，加强金融风险监测预警。存款保险基金管理机构、行业保障基金管理机构依法监测行业金融风险。如发现可能引发重大金融风险的事件、情形，应当及时采取控制措施并按照程序向国家金融稳定发展统筹协调机制报告。在此方面，一是解决央地金融风险信息不对称问题。建议地方金融委办公室协调机制会同人民银行区分行、地方金融局搭建市、县级大数据共享平台，形成“上行下达”的金融监管纵向共享通道。二是区级金融委办公室协调机制会同横向成员单位，如公安、法院、工商及行业主管部门，连同行业协会建立信息数据库，设置专人专岗负责辖内金融监管信息的采集、整合、保存、共享等工作，从而提高地方金融监管能力与效果。三是地方金融监测数据跨区域共享。近年来频发的非法互联网金融、非法集资、传销活动等呈现出分布广、跨度大、人员分散等特点，单一地区查处难度较大。《地方监督管理条例（草案征求意见稿）》第六条亦明确要求省级人民政府应当加强跨区域监督管理协作和信息共享，共同打击跨区域违法违规金融活动，金融委办公室对涉及跨区域监督管理协作的事项进行统筹协调，国务院金融管理部门及其派出机构给予支持配合。因此，只有加强跨区域的金融监管协调才能实现有效监管。

（三）建立地方金融监管问责机制

金融风险处置问责机制是金融防范化解的长效机制的重要内容。建立国家金融稳定发展统筹协调问责机制也是《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意見稿）》的必然要求。在此方面，一是健全监管问责制度。维护金融体系的安全和稳定是金融监管的首要目标。金融监管要注重风险监管，要把防范系统性金融风险放在第一位。在发生金融风险事件时，金融监管部门应及时向相关机构和责任人追究责任。金融监管问责的对象主要是金融机构、地方金融组织、从事非法金融活动的其他组织以及负责人、高级管理人员和直接责任人。二是健全对监管者的问责制度。金融监管部门是维护国家金融安全、防范化解金融风险的主导者，各级各地金融系统要强化金融监管意识，牢固树立责任意识。既要做好地方金融监管的执法者，还要接受对风险处置行为的监督。三是健全对地方政府的问责制度。在地方金融监管工作中，若因地方政府履职不到位，或出现重大违法违规行为，所引发的金融风险后果是非常严重的。如河南省村镇银行事件，在实控人长期违法违规操作的情况下，行业主管部门、地方政府等均未提前察觉。导致储户利益、社会、信任、国家形象严重受损。因此，健全对地方政府的问责机制十分重要。

（四）增强企业内控合规机制

金融机构的企业合规是监督管理的基础要求。近年来，企业合规的高度、深度、广度被提上国家层面。2022年8月，国务院国有资产监督管理委员会发布《中央企业合规管理办法》，对中央企业的合规管理作出明确要求。另一方面，通过对宁夏近3年金融风险事件的梳理不难发现，与企业合规有关的被处罚行为占比较重。因此，加强企业内控合规管理将会大幅降低金融风险事件的发生。一是发挥行业自律组织的作用，以行业交流、经验交流等方式建立健全各自的内控合规制度。二是金融委办公室地方协调机制将金融组织企业合规纳入日常考核范畴，以自查报告、现场检查、突击抽查等方式降低金融机构操作风险。三是要求金融机构加大对金融消费者的投资者教育工作。金融机构在业务运营中对外要落实适当性管理，对内要落实流程合规、档案管理合规。同时，将投教工作列入常态化管理，不断提高金融销售者的风险防范意识、风险识别能力、风险承受认知。

结语：

第五次全国金融工作会议后，国家金融监管体制正逐步迈向体系化、健全化。各地政府紧跟步伐，有序制定与经济“新常态”相配套的地方金融监管政策。当然，随着金融业态不断发展变化，此项工作亦会面临新的挑战，只有在党中央、国务院和地方党委政府的领导下，总结经验、真抓实干，才能实现地方金融风险处置化解机制长期平稳运行。