职业教育促进产教融合型城市建设的实践路径

2023-08-29陈伟薛亚涛陈心怡

高教探索 2023年4期

陈伟　薛亚涛　陈心怡

摘要：在职业教育和城市发展领域，“职业教育促进产教融合型城市建设”兼具“实践论题—政策议题—理论命题”三大品性。基于粤港澳大湾区与粤东北之间的过渡城市惠州的案例研究表明，增强职业教育体系完整度、提高职业教育空间覆盖度、强化专业与产业的结构对接度、提升产教融合制度创新度，是职业教育促进产教融合型城市建设的基本实践路径，“有用教育”“有效市场”“有为政府”是护航职业教育促进产教融合型城市建設的核心力量。

关键词：职业教育；产教融合型城市；实践路径；核心力量；案例研究

一、作为研究论题的“职业教育促进产教融合型城市建设”

职业教育促进产教融合型城市建设，是工业化国家成功的历史经验[1]，也是当前中国重要的实践论题。作为政治、经济、文化、教育等的综合体，城市是整合优质资源、带动高质量发展、推动城市群和都市圈的生成进而实现共同富裕的关键性空间。随着产教融合日益成为我国深化产业体制和教育体制改革、促进经济和社会发展的重要杠杆，一方面职业教育通过提供开放性、包容性甚至兜底性技术技能教育服务，借助其技术技能积累功能，日益成为促进产教融合型城市建设、实现共同富裕的理智动力[2]；另一方面，以城市为产教融合的“基本盘”[3]，产教融合型城市建设逐渐成为国家深化产教融合的重要战略举措[4]，成为激活职业教育发展价值、实现共同富裕的战略性空间枢纽，因此也成为中央评价地方创新型发展、高质量发展的重要观测点。

职业教育促进产教融合型城市建设，已被确定为当前中国重大政策议题。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）强调，“深化职业教育、高等教育等改革……促进人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合”。《国家产教融合建设试点实施方案》（发改社会〔2019〕1558号）要求，“健全以企业为重要主导、高校为重要支撑、产业关键核心技术攻关为中心任务的高等教育产教融合创新机制”，并确定18个省域和宁波、青岛、深圳三个计划单列市为试点范围，计划5年左右试点布局建设50个左右产教融合型城市。《国家发展改革委办公厅、教育部办公厅关于印发产教融合型企业和产教融合试点城市名单的通知》（发改办社会〔2021〕573号）确定广州市、深圳市等城市的“国家产教融合试点城市”身份。为了进一步发挥产教融合型城市建设的战略性价值，广东省发展改革委、教育厅等《关于印发广东省产教融合建设试点实施方案的通知》（粤发改社会〔2020〕418号）确定了以下发展目标：“支持广州、深圳等市试点建设国家产教融合型城市，组织开展省级产教融合试点。”同时，拟在市级、县（市、区）级分批次布局建设省级产教融合型城市，建设培育产教融合型行业、产教融合型企业，重点打造一批产教融合创新平台和实训基地。中国逐渐以产教融合型城市建设为节点，统筹区域协调发展的战略布局；以产教融合型行业为支点，强化产教融合发展的监督功能；以产教融合型企业为重点，落实校企协同育人的主体责任。[5]

职业教育促进产教融合型城市建设，仍属尚待深入探究的崭新学术命题。产教融合，牵涉到产业、教育以及政府等多方关系，因此是一个跨学科、复合性论题；有关产教融合问题的研究，有可能生成教育理论、经济理论、社会发展理论等等，但也因其跨学科性而诱致研究上的边缘化，各学科的主流并没有对它开展深度研究，而产教融合实践“认识上的模糊”“责任上的落空”“政策的空心化”以及“实践上的乏力”等问题进一步强化了其学理研究被边缘化的命运。[6]产教融合型城市建设，与职业教育的关系最为直接，但它们之间关系的基础性学理问题并没有得到深度探究。其中最基础的论题是，职业教育能从哪些方面促进产教融合型城市建设？与此问题相关，可以从职业教育促进产教融合型城市建设的已有成就中梳理出其评测维度和相应的指标体系，进而勾勒出职业教育促进产教融合型城市建设的实践路径及其核心动力。

二、职业教育促进产教融合型城市建设的研究设计

（一）研究对象遴选

本研究拟以广东省惠州市为案例研究对象。从研究的角度看，惠州市具有典型的案例特征。

首先是空间位置的特殊性。从地理空间看，惠州市处于发达的珠江三角洲与欠发达的粤东地区之间的过渡地带；但是，从经济社会发展层面看，这种过渡表现为陡峭型、悬崖式过渡。具体而言，惠州市的GDP处于4000亿元级别；在惠州以西，是深圳、广州、东莞等GDP万亿元级别的地市；在其东面、北面，则是汕尾、河源、韶关，GDP瞬间跌落到一两千亿元级别的地市。在惠州市内，不但城市和乡村地区之间存在着发展断裂层，而且各行政区划因是否靠近东莞、深圳、广州而处于不同的发展水平。以2021年的GDP为例。作为主城区的惠城区（972.61亿元），邻近东莞、深圳、广州的惠阳区（750.41亿元）、惠东县（710.87亿元）、博罗县（741.46亿元）、大亚湾区（805.71亿元）、仲恺区（808.43亿元），与东北面毗邻河源市和韶关市的龙门县（187.87亿元）之间，在发展水平上存在着断崖式过渡。[7]以广东为案例的研究，要么重视珠江三角洲地区以及由此而扩展出来的粤港澳大湾区[8][9]，要么重点关注粤东西北地区，但对这两类地区之间的过渡地带的研究相对较少。对惠州这类过渡地区的研究，有助于理解珠江三角洲地区与粤东西北地区之间的演变、过渡规律，进而理解粤港澳大湾区内部均衡发展、共生共演的逻辑与规律。

其次是战略地位的重要性。从战略地位看，惠州市在广东“一核一带一区”区域发展格局中处于中介、枢纽位置。具体而言，惠州市是广东省“一核”（珠三角九市）之一、隶属于粤港澳大湾区，但由于它在珠三角中相对滞后而成为决定珠三角核心区高质量发展程度和水平的关键性短板。从东西方向看，惠州市是链接“一核”与“一带”（沿海经济带14市）的粤东部分的中介和枢纽；从南北方向看，惠州市是链接珠江三角洲与粤北韶关、河源的中介。惠州市链接能力的大小、枢纽功能的强弱，直接决定广东省内沿海经济带与北部生态发展区（即“一区”）的建设成效。

第三是发展状态的典型性。惠州职业教育具有以下三大特点。一是规模不大。惠州地区在解放初期就有高校办学，但其职业教育、高等教育错失了中国高等教育大众化的机会，没有在2000年前后迅速新增高等院校以实现本地高等教育的规模扩张。二是办学层次不高。至今也没有获批硕士学位授权单位，在办学层次上甚至落后于GDP排名落后于惠州的省内其他地市——比如，汕头、湛江很早就获批举办研究生教育，珠海、汕尾、河源通过引进外市甚至省外高校办学而擁有研究生教育，肇庆、茂名通过支持本地高校发展而在2021年获批研究生教育。三是产教融合成效相对落后。2020年广东的成果转化实效排名前10的高职院校，在广州办学的有3所（广东轻工职业技术学院、广东科学技术职业学院、广州番禺职业技术学院），在深圳办学的有2所（深圳职业技术学院、深圳信息职业技术学院），在佛山办学的有2所（佛山职业技术学院、广东环境保护工程职业学院），在中山办学的有1所（中山职业技术学院），在东莞办学的有1所（东莞职业技术学院），位于江门的有1所（江门职业技术学院）。[10]在惠州办学的高职院校全部落选。

惠州市有良好的产业基础，且对产教融合有着较高的期待；但惠州的职业教育发展并不强，在产教融合领域的标志性成果和创新性实践相对滞后、尚待培育。经济社会发展与职业教育发展之间的剪刀差，以及在产教融合领域的相对滞后，突显了惠州市亟需发展职业教育的迫切性，表明惠州市职业教育亟待改革与发展的矛盾极为突出，具有极佳的个案研究价值。

（二）分析框架建构

对于职业教育如何促进产教融合型城市建设的问题，国内的研究者针对不同地区的案例研究，总结出了各有异同的实践经验。在省域层面，霍丽娟认为可以从“院校和企业之间合作资源的匹配度、合作共同体的协作能力及其促进核心要素有序流动、集结共生的机制”等方面理解区域协同发展背景下产教融合的内涵特征，可以从“校企协同合作能力、服务城市发展建设能力、社会环境支持度”等三个方面，运用熵值法定量评估全国各省、自治区、直辖市的产教融合程度。[11]在地市层面，史庭宇等人发现，工业经济底蕴深厚但当前亟待加快发展的地市，比如广西柳州市，面临着“职业教育与城市发展规划衔接不畅、政府支持产教融合体制机制不够健全、产教融合基础设施投入单一、企业参与产教融合积极性不高、产教融合深度广度不足和产教融合载体不足”等问题，因此需要采取“政府统筹规划产教融合改革发展路径、探索产教融合深度发展机制体制、建立立体化的产教融合型人才培养体系、构建政校行企产教融合发展机制和评价体系、创新产教融合重大平台载体建设”等实践策略。[12]而在历史悠久且经济快速崛起的地市，比如郑州，杨刚要认为可发挥政府主导作用、高校和科研院所的重要支撑作用以及龙头骨干企业的主体作用，并创新体制机制、建设产教融合重大平台以提高城市经济社会发展水平、提高人口产业承载力，从而推进产教融合型城市试点建设。[13]在产业与教育都相对发达的地区，比如上海市普陀区，赵云洁等人针对该区的曹杨职业技术学校的个案研究发现，产教融合不仅有力地反哺了企业转型升级，而且对职业学校的专业设置、课程建设、教学改革、学生学习效果等人才培养的各个方面、各个环节，都产生重大影响。[14]

上述研究，都在探究产教融合型城市建设问题，但它们之间并没有梳理出答案的“共同基点”，也没有梳理出问题的“共同基点”。[15]以之为借鉴，本研究借鉴教育的“内、外部关系规律”分析架构[16]，从职业教育体系的角度梳理职业教育的内部关系规律，从职业教育的在地性和本土性、职业教育系统与本地产业结构的适切性、以“政府—职业院校—企业”为支点的产教融合状况等三个方面梳理职业教育的外部关系规律，进而构建职业教育促进产教融合型城市建设的核心观测指标体系。在这套指标体系中，主要有四大分析维度，分别展示了职业教育促进产教融合型城市建设的四大实践路径。

一是区域职业教育体系的完整度。重点考察能否在区域范围内建立起“中职—专科层次高职—本科职业教育和应用型本科—专业学位研究生教育（专业学位硕士、专业学位博士）”纵向贯通、链条完整且符合城市产教融合需求的现代职业教育体系。

二是职业教育的空间覆盖度。重点考察职业教育在空间上是否全面覆盖特定区域所有空间（特别是相关行政区划、产业园区）、是否全面覆盖区域范围内的所有产业，以方便实现近距离、无边界的校企合作、产教融合。

三是职业院校专业结构与产业结构的结构对应度。重点考察职业院校的专业结构与产业结构能否保持高度对应，以保证学生“学用一致”、人才培养与产业需求“供需相符”，甚至进而实现毕业生“本地就业”。

四是产教融合的制度创新度。重点考察能否以建设产业学院等为产教融合的制度创新契机，通过地方政策创新，地方政府全面促进本地产业与职业教育之间的“政—产—学”融合。

中国特色的产教融合，以知行合一为思想指导和育人旨趣，以政府为中介力量，以校企合作为组织支撑，以工学结合为育人模式；政、产、学三方力量构成了产教融合的力量源泉，“有用教育”[17]“有效市场”[18]“有为政府”[19]是构建“政—产—学”最佳合力状态、保证职业教育促进产教融合型城市建设的核心力量。中国作为全球新兴经济力量和制造业基地，产教融合的“有效市场”已经形成，且对职业教育提出了强劲的需求，但“有用教育”的建构与发展、“有为政府”的改革与调整任重道远，因此是本研究关注的重点。

三、基于惠州案例的实践路径建构

（一）增强职业教育体系完整度

错失了职业教育、高等教育规模扩张机会的非省会、非中心城市，往往同时错过了建构市域职业教育体系的战略机遇期。1998年之前建立的院校有三大特点。一是“所在难以所用”，即大多在计划体制时代按照中央各部委或省级指令建立，重视中央各部委“条”的安排而相对忽视“块”的地方化需求。二是“所在各自为战”，即同在一地的各级职业性、应用型院校，因并不隶属于所在地而彼此之间关系松懈、难成体系。三是“旁观重大变革”。1990年代的“共建、合作、合并、协作”和“划转”等改革方式[20]，使得全国高等学校不断减少；1998年开始的中国高等教育大众化、普及化变革，给全国各地创建新的职业院校、高等学校提供了绝佳机遇，并导致全国普通高等学校从1998年的1022所增长为2021年的3012所。[21][22]在这二十多年间，新增的高等学校主要分布在沿海中心城市、产业发达地区，而经济薄弱、体制改革相对滞后、缺乏大力发展教育的战略决心的地区则错失了创建高等学校、扩大地方高等教育规模的机遇，同时也就导致错过了建构和完善市域职业教育体系的战略机遇期。

作为研究案例的惠州市，在本科高校层次，有前身为1946年创办的广东省立惠州师范学校、2000年升格为全日制普通本科院校的惠州学院；在高职层次，有2004年创办的民办惠州经济职业技术学院，2011年合并惠州商业学校、惠州旅游学校以及惠州外贸学校、2013年用现名的惠州城市职业学院，2012年从惠州卫生学校升格而来的惠州卫生职业技术学院，2016年底合并惠州农业学校和惠州工业科技学校并升格的惠州工程职业学院。惠州高等职业教育的发展历程，至少隐藏了以下环环相扣的系列不足。

第一，惠州职业教育、高等教育发展的反应迟钝。由1998年底《面向21世纪教育振兴行动计划》所吹响的高等教育大众化号角，并没有在惠州得到及时反馈，直到10余年后才迟缓地升格中职、中专学校为公办高职。

第二，与错失规模扩张机遇的问题相伴随，市域职业教育错失了办学层次升格机会。惠州学院在升格为本科层次普通高校22年之后仍未取得专业硕士学位授权资格，不但落后于省内经济相对欠发达的肇庆等地，也落后于内地省份许多本科院校的发展。

第三，受前述两大不足的影响，市域职业教育并未自成体系，也缺乏地方的独立性。中职与本地高职、应用型本科院校之间的升学衔接度越高，越有助于建构市域现代职业教育体系，越有利于培养出适合本地产业需求且愿意在本地就业的专业人才。

针对惠州市的调查研究发现，市域职业教育体系建设存在三大问题。

问题之一是，中职学校与本地高职院校专业设置在理论上的可对应性并不高。从全市情况看，在财经商务大类、电子与信息大类、装备制造大类，中职和高职都开设了较多的专业，本可建构起“中职—高职”之间的升学衔接关系。但是，在教育与体育大类、文化艺术大类、旅游大类、轻工纺织大类、交通运输大类，中职设置的专业多而高职的专业设置相对缺乏。其中，交通运输大类开设了29个中职专业，但没有高职院校设置相应的专业、不能建立起“中职—高职”之间的升学衔接关系。在医药卫生大类，高职设置了15个专业，而中职仅开设5个专业，“中职—高职”之间的升学衔接力度较小。

问题之二是，从中职与本地高职院校的贯通实践看，衔接度较低。惠州各中职学校“三二分段”①招生计划数据显示，2022年有分布在69个专业点的3955个招生计划。这些专业点分布在装备制造、轻工纺织、交通运输、电子与信息、财经商贸、旅游、文化艺术、教育与体育、农林牧渔、土木建筑、生物与化工等11大类，其中电子信息大类、财经商贸大类较多，分别有21个、18个专业点，交通运输大类、文化艺术大类各6个，旅游大类5个，轻工纺织大类、教育与体育大类各3个，农林牧渔大类、土木建筑大类、装备制造大类各2个，生物与化工大类1个。

从具体的沟通衔接实践看，惠州市实行“三二分段”中高职贯通式人才培养的中职学校共有17所。其中，博罗中等专业学校、惠州工程职业学院（中职部）与惠州工程职业学院的对接，惠州商贸旅游高级职业技术学校与惠州城市职业学院的对接，多属于高职与本校的中职部之间的一体化办学；惠州其他14所中职学校对接的高职则在广州、深圳、东莞、珠海办学。造成这种办学状况的原因至少有三点。第一，本地高职没有开设可与中职对接的专业。这些专业主要分布在石油化工技术、空中乘务、表演艺术、视觉传达设计、环境艺术设计等领域。第二，本地高职虽然设置了相关专业，但专业建设水平不高，对中职学校及其毕业生的吸引力弱。第三，一些惠州的中职学校认为，与珠江三角洲其他核心城市的高职对接，有助于提高毕业生在最发达城市的就业率，进而有助于增强学校的招生吸引力。

问题之三是，惠州市的本科院校（即惠州学院）与本地高职院校之间缺乏“专升本”衔接。具体表现在两个方面。一是惠州学院没有专门面向惠州本地高职院校进行“专升本”招生。惠州学院2022年普通专升本招生计划179人，但全部公开招生。二是惠州学院没有面向惠州市的高职院校建构起“高职—本科”“三二分段”应用型人才协同培养模式，与之协同合作的却是广东职业技术学院、广东建设职业技术学院两所市外高职，2022年共计招生200人。

针对上述情况，可以探索运用以下对策。首先是建构“有用教育”的相关对策。第一，确立合理的市域职业教育体系建设目标。紧跟中国现代职业教育体系建构的动向和趋势，在惠州市建立“中职—专科层次高职—本科职业教育和应用型本科—专业学位研究生教育（专业学位硕士、专业学位博士）”层级完整、“中职教育—技工教育”并行发展的現代职业教育体系，以完整的市域现代职业教育体系，强力助推惠州市高质量建设产教融合型城市。第二，厘清市域职业教育体系建设的战略内容。具体包括：充分利用中央和广东省有关职业性、应用型人才培养模式改革的政策，统筹规划全市中职学校与高职之间的纵向贯通和衔接升学；鼓励和支持辖区内的高职院校与惠州学院的“专升本”对口招生和衔接办学；试点探索市域范围内的技工院校与中职学校、高职院校之间的横向合作，与高职院校、本科院校之间的纵向沟通；大力支持惠州学院申请硕士学位授权单位、建设专业学位硕士点，整体提升惠州市辖区范围内职业教育体系和应用型高等教育的办学层次。

其次是建构“有为政府”的相关对策。具体而言，第一，可由惠州市发展和改革局、教育局等部门牵头，利用“职教高考”的通道，运用地方政策、专项资金等管理手段，实施“惠州市现代职业教育体系”建设方案，全面鼓励、统筹促进“中职—高职—本科”的纵向衔接、体系贯通。第二，可由市政府统筹市教育局、人力资源和社会保障局，整合中职学校和技工学校两个职业教育系统，创新中职学校与技工学校办学的横向联结关系，探索中职学校、技工学校与高职院校之间的纵向贯通关系，以同样力度的政策鼓励和支持中职学校、技工院校产教融合制度创新。

（二）提高职业教育空间覆盖度

以校企合作、工学结合为纽带，现代职业教育日益突显其在地性、本土化服务的特征。改革开放以来，随着各种产业园区建设所引起的经济地理构造的变化[23]，随着行政区划的调整和产业人口的流动，计划体制时代建立的职业院校逐渐与新的产业空间之间产生了结构性偏差，而行政分割体制在一定程度上又会加剧上述结构性偏差，甚至导致“产、学”脱节，职业教育的在地性、本土化服务不足的难题被不断暴露。

从惠州市目前的4所高等院校、22所中职学校、6所技工学校、2所技师学院在各行政区划的分布情况看，职业教育发展与产业空间之间的对应性分布状态并不合理，在各县（区）分别形成了“均衡型、失衡型、低度均衡型、重度失衡型”四种状态。

为了整体规划产业发展的空间布局，惠州规划重点建设大亚湾经济技术开发区、仲恺高新技术产业开发区和中韩（惠州）产业园3个国家级园区，同时让全域7个县区高标准规划工业园区，打造各具特色、主导产业鲜明的千亿级工业园区，从而形成惠州市“3+7”产业园区的空间布局。必须依照“3+7”产业园区空间布局，根据惠州市产业发展与职业院校办学之间目前存在的“均衡型—失衡型—低度均衡型—重度失衡型”四种状态，按照“扬长、补短”的理念，坚持“立足园区办职教”的原则，举办中职学校、高职院校，保证职业教育与产业园区之间的近距离合作、无边界衔接。

第一，在建构“有用教育”方面，实现职业院校的全域覆盖。围绕“3+7”产业园区，就近发展职业教育。至少有三条可供选择的路径。一是在技术技能人才需求旺盛的园区，新建职业院校。二是酌情从惠城区等职业院校密集地区向仲恺高新技术产业开发区、大亚湾经济技术开发区等产业园区搬迁职业院校。三是鼓励市域职业院校前往仲恺高新技术产业开发区、大亚湾经济技术开发区等产业园区，创建“政—产—学”深度融合的产业学院。

第二，在利用“有效市场”方面，鼓励企业参与举办职业教育。政府鼓励规上企业根据自己的技术技能人才需求，在产业园区就近参与甚至主导职业院校的办学。发挥产业园区在举办职业教育方面的中介桥梁作用、资源集聚功能和平台共享价值，探索、形成“产业园区办职教”的“惠州模式”。

第三，在建构“有为政府”方面，充分发挥政府的职业教育改革发展功能。市委市政府出台文件，把惠州市“3+7”产业园区主动参与举办职业院校确定为“科技兴园、技能强园”的重大战略之一，并由教育局等部门协同落实。

（三）强化专业与产业的结构对接度

办职业院校，就是办专业[24]；专业对接产业、专业链对接产业链是职业教育发展的根基[25]。分析市域职业院校的专业设置情况、厘清产业状况及其发展规划，至少能从理论上揭示专业与产业的可能对接度。

惠州市域职业院校的专业设置，财务商贸大类、电子信息大类专业最多。具体而言，惠州4所高等职业院校的专业布点覆盖《高等职业教育专科专业目录（2021）》中的财经商贸大类（22个）、电子与信息大类（19个）、装备制造大类（19个）、医药卫生大类（15个）、教育与体育大类（7个）、土木建筑大类（6个）、农林牧渔大类（5个）、文化艺术大类（3个）、食品药品与粮食大类（3个）、旅游大类（3个）、公共管理与服务大类（2个）、轻工纺织大类（1个）、新闻传播大类（1个）、资源环境与安全大类（1个）等14个大类。惠州22所中等职业学校（不含惠州卫生职业技术学院和惠州工程职业学院两所高职的中职部）在2021年共布专业点210个，具体分布情况是：财经商贸大类46个、电子与信息大类43个、交通运输大类29个、文化艺术大类23个、装备制造大类19个、教育与体育大类17个、旅游大类12个、轻工纺织大类6个、医药卫生大类5个、土木建筑大类3个、公安与司法大类2个、公共管理与服务大类2个、生物与化工大类1个、资源环境与安全大类1个、新闻传播大类1个。从具体的专业点看，惠州全市22所中职学校中，有15所设置会计事务专业、14所设置电子商务专业、12所设置汽车运用与维修专业、11所设置计算机网络技术专业和计算机应用专业。在惠州市辖区办学的8所技工院校，共开设69个专业点，按专业布点数量降序排列，依次是财经商贸大类（14个）、服务类（12个）、信息类（10个）、农业类（1个）、建筑类（1个）。没有任何技工院校开设能源类、化工类、冶金类、医药类等4个专业大类的相关专业。

《惠州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》规定，“十四五”时期惠州将集中力量打造石化能源新材料、电子信息和生命健康“2+1”产业集群，加快推进先进制造业和现代服务业深度融合，不断提升产业基础高级化、产业链现代化水平。其中，石化能源新材料、电子信息和生命健康“2+1”产业集群可以细分为绿色石化产业、清洁能源和新能源产业、新材料产业、电子信息产业、超高清视频产业、大数据和软件信息服务业、先进装备制造业、医药与健康产业、现代农业与食品产业等9大产业。此外，还要配套发展以基础服务（包括通信服务和信息服务）、生产和市场服务（包括金融、物流、批发、电子商务、农业支撑服务以及中介和咨询等专业服务）、个人消费服务（包括教育、医疗保健、住宿、餐饮、文化娱乐、旅游、房地产、商品零售等）、公共服务（包括政府的公共管理服务、基础教育、公共卫生、医疗以及公益性信息服务等）为主要内容的现代服务业。

惠州本地职业院校的专业结构与惠州市排名前10位的工业、服务业的结构对应度不高。具体而言，第一，与化学原料和化学制品制造业密切相关的生物与化工大类仅开设了1个中职专业，没有开设任何高职专业。第二，与石油、煤炭及其他燃料加工业、水利、环境和公共设施管理业密切相关的资源环境与安全大类分别仅有1个高职专业、1个中职专业。第三，与电力、热力生产和供应业、金属制品业密切相关的能源动力与材料大类暂无任何高职、中职专业。第四，与水利、环境和公共设施管理业密切相关的能源动力与材料大类暂无任何高职、中职专业。第五，中職和高职的专业设置，主要集中在电子信息大类、装备制造大类。而这两大类的专业具有广谱特征、相关产业分布极广，极易被广州、深圳、东莞吸引走毕业生。第六，与石化产业密切相关的能源类、化工类、冶金类等专业大类，以及与生命健康产业密切相关的医药类专业大类，因自动化程度高而技工人才需求量少、学历层次要求高，技工学校无力供给、没有任何专业布点。

上述证据表明，惠州的职业院校专业设置与产业结构之间属于松散对接。职业院校按照时髦和流行的趋势设置专业，以保证学生就业的广阈性，但导致毕业生大量从惠州流出，不利于彰显职业教育办学本土化、服务在地性特征，不利于与本地产业保持密切的结构对应性。以下对策有助于缓解上述松散对接的问题。

首先，让“有用教育”对接“有效市场”。第一，准确确立职业院校的专业建设目标。坚持“根据产业定专业”的原则，瞄准惠州市“2+1”现代产业体系，鼓励在惠州办学的技工院校、中职、高职乃至惠州学院自觉调整、优化专业设置，提高职业院校的专业结构与产业结构的对应度，实现专业（及专业群）与产业、职业岗位的对接，进而实现专业课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接、学历证书与职业资格证书对接、职业教育与终身学习对接，最终保证职业院校的毕业生“学用一致”“学需一致”（学生所学与企业所需一致）并“本地就业”。

第二，具体细化职业院校专业建设对策。一方面，根据产业需求，确立“惠州市职业教育急需专业引导发展清单”，由教育局统筹、鼓励中职院校大力发展目录内专业，由人力资源和社会保障局统筹、鼓励技工院校大力发展目录内专业，市委市政府鼓励和支持高职院校和惠州学院大力发展目录内专业、根据目录内专业组建专业群。另一方面，加大财政投入，实施“惠州市职业教育急需专业建设工程”，滚动遴选重点对接惠州产业且毕业生大多在惠州就业、办学质量较高且毕业生需求旺盛的职业教育急需专业，酌情划拨五年一周期的建设资金，重点支持急需专业的建设，鼓励依托急需专业建设专业群，并围绕“毕业生本地就业的比例和质量”等指标，开展急需专业的建设成效考核。

其次，充分挖掘“有为政府”的中介桥梁作用。可以由惠州市发展和改革局牵头，会同市教育局、人力资源和社会保障局、工业和信息化局、科技局，组建专家组，调研惠州市各类产业的技术技能人才需求，广泛听取职业院校的办学意见，统筹确定“惠州市职业教育急需专业引导发展清单”，同时确定“惠州市职业教育急需专业建设工程”的财政年度投入总量、财政投入方式，并研制评估方案、实施专业建设成效评估。

（四）提升产教融合制度创新度

职业教育的改革与发展，制度创新是保障。目前，惠州市职业院校在产教融合、校企合作等方面进行过一定的探索，但在产教融合的制度建设上仍然明显滞后，制度供给相对乏力。

第一，旨在借力产教融合促进人才培养模式创新的产业学院建设相对乏力。产业学院，是深化校企合作、深度推进产教融合、全面整合“政—产—学”、系统助推产教融合型城市建设的新型组织和有效制度。

与东莞、佛山等城市相比，惠州市本科院校、高职院校的产业学院数量均明显不足。具体而言，惠州在本科层次有待继续建设产业学院。惠州学院在广东省三批省级示范性产业学院遴选中，连续三批分别有1个产业学院获得立项。不过，东莞理工学院、佛山科技学院分别共计立项5个、4个省级示范性产业学院。根据《教育部办公厅、工业和信息化部办公厅关于公布首批现代产业学院名单的通知》（教高厅函〔2021〕39号）公布的首批现代产业学院名单，东莞理工学院是全国唯一一家立项2个现代产业学院的高校，佛山科技学院立项1个；惠州无立项。

在高职院校方面，惠州市亟待大力建设产业学院。惠州市建立了3个产业学院，分别是惠州城市职业学院的5G产业学院、智能制造产业学院，以及惠州工程职业学院的赢合科技智能制造产业学院。与之相比较，东莞的高职院校共建立了12个产业学院，佛山建设了21个产业学院。

第二，旨在推进职业教育产教融合的地方性法规和战略性规划明显滞后。2017年国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》，深化产教融合从职教政策提升为国家战略，成为国家教育改革和人力资源开发的整体制度安排，肩负打通教育链、人才链与产业链、创新链的重要使命，标志着产教融合发展迈入新阶段。[26]在此背景下，国内各省域政府制定出台相关文件和法律制度；在广东，省政府及相关部门、有关地市积极响应，先后出台政策文件。但遗憾的是，GDP在省内排列第五的惠州市，目前尚未出台任何促进产教融合的政策。

针对上述问题，可以酌情考虑采取以下措施。首先，为了建设“有用教育”，应根据市域实际情况，积极建设产业学院。为此，要高位确立建设目标。鼓励和支持本地产业和企业，与在本地办学的中职学校、高职院校以及惠州学院，根据本地产业发展状况，共建30-50个实体运行且成效良好的产业学院，全面覆盖惠州市的“2+1”现代产业体系和“3+7”产业园区。

在建设过程中，要善于整合各方力量以共建产业学院。借鉴“国务院职业教育工作部际联席会议制度”[27]，成立“惠州市职业教育工作联席会议”，由市领导、相关政府部门、全市四区三县组成，并根据工作需要及相关议题，酌情确定联席会议的召集人、牵头单位及参会成员，构建全市产教融合的政府工作平台，为整合各方力量共建产业学院提供强有力的政治行政支撑。借鉴“佛山市顺德区职业教育发展促进会”，鼓励惠州市职业院校、行业企业发起成立一般性社团组织性质的“惠州市产教融合促进会”，全面承担起“响应政府号召、落实市域发展战略、激活职业教育活力、建构职业教育体系、升级校企合作、深化产教融合”等社会责任。

其次，作为“有为政府”，应出台市域战略性规划和行动计划，统筹促进产教融合制度创新。尽快研制并由市委市政府发布《惠州市深化产教融合的若干意见》，明确政府、学校、产业企业在职业教育办学中的地位和作用、权力和权利、责任和义务，并明确行动路径。以此为基础，惠州市发展和改革局、教育局、工业和信息化局、财政局、科技局、人力资源和社会保障局、国有资产监督管理委员会、商务局、能源和重点项目局协同研制、出台《惠州市深化产教融合型城市建設的行动计划（2023-2030）》，具体规定相关政府部门的统筹与协调、规划与引导、支持与推动、评估与监督、宣传与促进等职责，充分发挥其积极性与创造性；适度扩大学校的办学自主权并给予地方性政策保障，破除学校参与产教融合的制度瓶颈，保证职业院校在产教融合中自主发展、自我约束；有效鼓励企业、行业积极主动且富有创新地参与产教融合。同时，要酌情提供政策优惠以发展产业学院：对毕业生在惠州市就业的规模、比例及年限达到一定要求的产业学院，给予政策优惠；给参与共建产业学院的企业以税收、土地、金融等方面的扶持，给职业院校以专业建设、产业学院建设的政策和（或）资金支持，给进入产业学院的科技人员、职业院校教师以个人所得税优惠，等等。

注释：

①所谓中高职衔接“三二分段”人才培养模式，概括地说，就是指中职学校和高职院校选取相应专业，统筹安排中职3年、高职2年的人才培养模式。具体来说，学生按中高职衔接人才培养方案要求，完成三年中职学段学习，各项考核指标达到标准，并符合相关条件和要求的，在三年级参加高职院校的转段选拔考核，通过考核者进入高职院校学习两年，掌握相关专业技术技能人才所需的专业知识和技能，毕业时可以获得高等职业教育的大专文凭。

② 由于固定资产投资增速较快行业与惠州市规模以上工业行业、规模以上服务业行业有重叠，这里仅例举没有重复的行业。

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