重庆市基层医疗卫生机构中医药服务供给效率评价*

陈香,王微

(贵州大学公共管理学院,贵阳市 550025)

2020年10月,重庆市委、市政府出台《关于促进中医药传承创新发展的实施意见》,提出“健全中医药服务体系,巩固基层中医药服务阵地”。2022年,国家中医药管理局、卫生健康委、医保局等10个部门联合印发《关于印发基层中医药服务能力提升工程“十四五”行动计划的通知》,指出“基层中医药服务是中医药发展的根基,是维护人民群众健康的基础保障”[1]。“十三五”时期,在党中央和国务院的领导下,重庆市政府加大基层中医药工作力度,基层中医药服务能力明显提升,人民群众看中医的公平性、可及性和便利性得到明显改善。截至2020年,全市99.25%的乡镇卫生院和基层医疗卫生机构、88.67%的村卫生室和社区服务站能够提供中医药服务,中医药为缓解群众看病就医问题发挥了重要作用。

本研究基于非径向超效率模型分析重庆市各区县基层医疗卫生机构中医药服务供给效率,为推进基层中医药事业高质量发展、提升基层医疗卫生机构中医药服务能力、优化资源配置提供政策建议。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究相关数据来源于重庆市卫生健康委官方网站公布的《重庆卫生健康统计年鉴·2021》。排除数据缺失的区县,将5个城区的39个区县基层医疗卫生机构中医服务状况纳入本次分析。

1.2 研究方法

1.2.1 数据包络分析。数据包络分析(Data Envelopment Analysis,DEA) 是一种基于被评价对象间比较的非参数技术效率分析方法[2]。传统DEA模型无法比较各决策单元之间效率值的高低,Andersen和Petersen[3]在1993年提出超效率模型。Tone[4]在2002年提出非径向超效率模型,将松弛变量的问题纳入模型中进行考虑[5]。当纯技术效率、规模效率均大于 1时,表示决策单元DEA相对有效;当纯技术效率值≥1、综合效率值<1时,表示DEA弱有效;当效率值在0～1时,则表示决策单元DEA无效[6]。本研究选取投入导向的非径向超效率DEA模型,即产出确定不变的情况下使投入最小化。

1.2.2 统计学方法。相关面板数据录入WPS ,形成数据库;运用DEA-SLOVER Pro5进行统计分析。

1.3 指标选取

在参考已有文献基础上,结合数据的有效性和可获得性,并根据DEA模型指标选择标准——指标总数应小于决策单元数量的一半[7],本研究选取3个投入指标和5个产出指标来衡量重庆市各区县基层医疗卫生机构中医药在医疗、健康管理等领域的服务能力或供给效率。投入指标:提供中医服务的基层医疗卫生机构数(个)、中医执业医师(助理)数(名)、中医实有床位数(张),以下简称机构数、医师数、床位数;产出指标:基层医疗卫生机构(包括卫生院、社区卫生服务中心、社区卫生服务站、村卫生室)中医科室门急诊人次(万人次)、基层医疗卫生机构中医科室出院人数(万人次)、中医门诊处方数(万张)、0～3岁儿童中医药健康管理服务占比(%)、65岁以上老人中医药健康管理服务占比(%),以下简称诊疗人次数、出院人数、处方数、儿童健康管理、老年健康管理[8]。

2 结果

2.1 效率结果分析

2020年,重庆市基层医疗卫生机构中医药供给超效率均值为0.860,纯技术效率和规模效率均值分别为1.098、0.816,资源利用效率总体上偏低且各区域差异较大。其中,中心城区资源利用效率相对最佳,其次为渝东南城镇区、主城新区、渝东北城镇区。重庆市仅有4个区县(占比为10.26%)整体上处于DEA相对有效(其中主城新区和渝东南城镇区分别有2个,占比为1/6、1/3),其投入和产出基本达到相对最佳状态。中心城区中的1个区县、主城新区中的1个区县规模效率大于1,其余区域基层医疗卫生机构中医药供给规模都有待进一步调整优化。中心城区中的5/9、主城新区的2/3、渝东北城镇区的5/11、渝东南城镇区的1/3的区县和两江新区DEA相对弱有效,资源利用效能较高,应通过改善资源配置结构以达到DEA相对有效。剩余的区县(其中中心城区3个、主城新区2个、渝东北城镇区6个、渝东南城镇区1个)DEA基层医疗卫生机构中医药供给无效,同时存在资源投入规模不合理、利用效率较低的问题。DEA相对无效区域均呈现规模报酬递减状态,增加投入并不能获得更大比例的产出,此时应在充分考虑有效需求的前提下,减少资源投入量,避免低效或无效投入。总体上来看,渝东南城镇区基层医疗卫生机构中医药服务供给效率最佳,其次为中心城区,渝东北城镇区资源浪费较为严重(见表1)。

表1 重庆市各区县基层医疗卫生机构中医药服务供给效率情况表

2.2 投影结果分析

本研究从投入角度对被评价单元DEA无效率程度进行测量,即在不减少产出的条件下,要达到DEA相对有效,各投入指标应该减少的数量和比例[9]。从表2显示的投影值分析结果来看,非DEA有效区域机构、医师、床位数等中医药医疗卫生资源的投入普遍存在不同程度的浪费,机构投入过剩问题较为突出。在非DEA有效区域中,渝东北城镇区资源投入过剩现象较为严重,为达到DEA有效应减少2 073.63家机构、1 667.04名医师、560.87张床位;主城新区应减少1 442.58家机构、796.57名医师、296.09张床位;中心城区应减少282.31家机构、114.77名医师、165.59张床位;渝东南城镇区应减少416.588家机构、103.63名医师、35.22张床位;两江新区则应该通过扩大资源投入规模,增加机构18.59家、103.63名医师。从区域内部来看,少部分地区应增加资源投入量,如中心城区的渝中区、主城新区的璧山区等。从整体上看,为达到DEA相对有效,在资源得到充分利用的前提下,重庆市基层医疗卫生机构提供中医药服务的机构应减少4 119.826家,医师数应减少246.513名,床位数应减少986.012张,诊疗人次应增加28.594万人,出院人数应增加0.023万人,处方数应增加147.745万张,儿童健康管理和老年健康管理应分别提升8.365%、4.385%。

表2 非DEA有效单元投入角度投影值分析

3 讨论与建议

3.1 重庆市基层医疗卫生机构中医药服务供给效率较低

超效率分析结果显示,重庆市基层医疗卫生机构中医药服务供给效率不高,5个城区中仅有10.26%的区县DEA相对有效,远低于吴远芳等[10]对重庆市基层医疗卫生机构效率评价结果,这是由投入规模不合理和资源利用效率不佳共同导致的,但纯技术效率略优于规模效率;绝大部分非DEA有效区县处于规模报酬递减的状态,表明现有资源投入规模相对于有效需求偏大,这与我国部分学者认为应持续扩大中医药投入规模的观点相反[11]。因此,应以供给侧结构性改革为主线,调整资源投入规模和结构,通过技术发展、能力水平发展、服务质量发展等“内涵式”发展增强基层医疗卫生机构中医药服务的吸引能力。政府在制定基层中医药发展规划时,除了扩大基层中医药服务的覆盖面外,还应更加注重基层医疗卫生机构中医药供给能力建设,提升基层医疗卫生机构规范开展中医药适宜技术的项目数量,鼓励基层医疗卫生机构中医馆加强服务内涵建设;加强基层医疗卫生机构中医药人才队伍建设,鼓励退休中医医师到基层服务,加大基层医务人员中医药知识与技能培训;依托县域紧密型医共体建设,发挥县级中医医院带头作用,调动县级综合医院、专科医院、妇幼保健院等的中医药服务科室,为基层医疗卫生机构提供技术、人才、设施设备等多方面支持和指导;同时依托大数据、5G、区块链等现代信息技术大力发展远程医疗,通过专家坐诊、挂号绿色通道支持等方式强化基层中医药服务能力。

3.2 各区域基层医疗卫生机构中医药服务供给效率差异显著

从超效率分析结果中可以看出,重庆市各区域基层医疗卫生机构中医药服务供给效率差异较大,中心城区、主城新区、渝东北城镇区、渝东南城镇区综合效率均值分别为0.960、0.808、0.611、0.884,中心城区基层医疗卫生机构中医药服务供给效率明显优于其他区域,渝东北城镇区次之。从各区县资源配置效率情况来看,效率值相对最优区县与最差之间差值约为2.785,各区县基层医疗卫生机构中医药服务供给效率可能与该地区经济发展水平、分级诊疗实施效果(或基层卫生资源配置效率)、政府对中医药事业的重视程度等因素相关[12]。因此,各地政府要强化基层中医药事业发展的主体责任,加大对基层医疗卫生机构中医药供给服务能力建设的支持力度,政策适当向落后地区倾斜;持续推进医保支付方式的改革,通过设置合理的医疗费用报销比例引导民众在基层就医以及选择中医诊疗方式,同时通过构建县域医疗机构利益共同体,推动上级医疗机构向下转诊,破除医疗卫生领域的虹吸效应;市政府要加大宏观调控能力,在城区周围的主要加强基本中医药服务、康复服务与双向转诊等服务,距离城区较远的,要重点提高中医药诊疗能力[13];在构建区域间合作机制的同时,强调区域内部的协同发展,形成技术、人才等优质医疗资源卫生资源的共享格局,完善各项资源协同运行机制。

3.3 非DEA有效区县存在供给相对过剩和不足并存的现象

通过投影值分析可知,非DEA有效区域县基层医疗卫生机构存在中医药医疗卫生资源投入冗余和不足并存的现象,如副省级新区资源投入明显不足,而渝东北城镇区则是资源投入过剩。因此,政府部门及相关机构在制定资源配置规划时,应加强宏观调控能力,充分利用效率分析结果,统筹区域间协调发展,打破行政划分屏障[14],促使过剩资源向不足区域流动,以避免资源闲置与浪费,缩小地区间差异。现有研究表明老年群体更倾向于选择到基层医疗卫生机构就医,也更倾向于选择中医的诊疗服务方式。据全国第六次卫生服务统计调查,中老年人69.4%的就诊选择为基层医疗卫生机构,重庆市该比例高达70.1%[12]。因此,老年群体应成为基层中医药服务重点供给对象,加快推进基层医疗卫生机构中医药资源配置向该群体倾斜;依托基层医疗卫生机构建立的健康信息档案,为老年群体提供个性化的中医药诊疗方案,发挥中医药在慢性疾病、康复治疗、治未病、健康管理等方面的作用,降低患重大疾病的风险;鼓励和支持有条件的基层医疗卫生机构开展妇女儿童中医药诊疗服务,针对不同群体尽可能提供多样化的基本服务,为日常疾病提供中医药保障的同时提高资源供给利用效能、减少资源浪费,推进基层中医药高质量发展。