提升基层事业单位预算绩效管理水平研究

摘 要：《事业单位财务规则》要求事业单位全面加强预算绩效管理，提高资金使用效益。基层事业单位是预算执行的重要力量，也是提升预算支出绩效管理水平的关键主体。从当前基层事业单位绩效管理在思想观念、过程管理、理论支撑及信息技术应用四个方面的现状分析出发，找出待提升点，并有针对性地提出优化提升的路径，以期为基层事业单位预算绩效管理提供实践参考。

关键词：绩效管理 全生命周期项目管理 预算支出绩效

中图分类号：F230  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）08-067-03

一、引言

推动预算绩效管理提质增效是提升政府治理能力现代化的题中之义。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）要求各预算单位强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力，推动预算绩效管理提质增效。一是加强预算绩效管理可以使得预算资源投入更加高效、支出更科学。在前期制定预算和任务时，采用科学、精益的方法赋予数据、量化和评估等操作，使得政府资源的分配更加合理和优化。二是提升预算支出的业绩。政府部门在开展各项活动时，通过明确核心任务与目标，并以此为主线安排人力物力预算，可以更加精确估计开展业务活动或行政管理活动的经济成本。三是使得预算支出更加公正透明。预算绩效管理通过绩效监控与绩效自评相结合，并将绩效执行结果公开，有助于提升预算支出的透明度与政府公信力。

基层事业单位是预算的主要执行者，通常也是预算项目的直接管理者。提升基层事业单位绩效管理水平成为加强预算绩效管理、提升预算支出绩效的关键。一方面，基层事业单位部门涵盖面广，包括教育、医疗卫生、社会福利、文化等多个领域，并且覆盖地区也比较广泛，不仅承担着直接面向社会的工作，也能真实地反映出人民群众对政府公共服务的期望和需求。另一方面，基层事业单位负责日常运营以及日常资金预算申请与执行安排，是传达各种信息、协调多方面资源利用情况最重要的一环。采用预算绩效管理方法在基层事业单位中可以提高把控效果，优化部门预算使用规模；同时也能够督促部门间信息流动和互动，使之内外部之间运营合理，保证了项目的有效执行。因此，在预算绩效管理中将基层事业单位作为重点管理对象，对于推动政府的高效运行具有非常重要的作用。

二、基层事业单位预算绩效管理现状

（一）思想观念方面

随着国家对预算绩效管理重视程度的提高，基层事业单位更加重视预算绩效管理，但在理念上侧重量化指标、侧重横向比较等都影响了预算绩效管理的效果。在绩效管理中，往往只强调结果导向，而忽略过程和人员取得的经验以及组织文化价值。这种指标化结果导向思想，会导致基层事业单位长期以来迎合指标，却忽视了其他未被纳入检测范围内的非指标性指标，例如通常所说的可持續发展性表现。

在预算绩效考核时，基层事业单位往往会被与本单位前期的绩效或者横向类似功能属性的单位进行绩效比较。这种比较的观念会加重指标化的绩效管理，容易使得管理人员只重视指标的完成，尤其关注在绩效监控与绩效自评中被赋予较高权重的关键绩效指标的完成。纵向的历史比较会导致基层预算单位囿于过去的表现，会导致绩效操控等故意压低实际指标现象发生，而无法释放预算资金的实际支出效能。

（二）过程管理情况

在预算支出绩效的过程管理方面，事前的绩效目标设定、事中的绩效监控薄弱及事后绩效评价结果运用不足都可能影响了预算资金的支出效果。

首先，在目标设定方面，基层事业单位往往缺乏科学性与系统性。在目标设定时，往往仅仅依据过去历年的工作经验以及指标完成情况进行设定，忽略了环境、市场和政策等因素的影响，导致目标制定不够精准合理。此外，在目标的具体描述和确立时，通常也缺少必要的量化指标和有效的落实措施，难以形成可行的执行计划。

其次，在事中绩效监控方面，基层事业单位的监控并不充分有效。虽然大部分基层事业单位开始了基于数据的绩效管理方式，但数据采集和处理、指标跟踪和分析等方面仍有不足。例如，在数据获取、透明度及信息保密等方面存在难度，以及突发事件、应急响应等一些局限，尤其是在复杂多变的情况下，数据的准确性和全面性难以得到保证，监控和解决难度必然增加。而其无论是数据的获取、指标追踪还是进展情况分析，或者说在执行时只着眼于本处，缺少交流共享，在效用和高效性上可改进的空间也很大。

第三，在事后绩效评价结果应用方面，基层事业单位有待加强。绩效评价结果对于组织下一年度计划制定以及业务策略的调整至关重要，是协助组织达成目标与持续发展的巨大资产之一。但事实上，绩效评价并没有充分参与到组织其他层级的管理中。由此，就出现了有些单位虚构评价，只完成表面的技术统计，没有客观地反映出能够加强绩效管理的要点。

（三）理论支撑方面

当前对事业单位绩效管理的研究相对较少，通过中国知网检索相关文献可以看出，以“绩效管理”或“绩效”为关键词的相关研究主要集中在绩效管理指标体系、绩效管理与奖惩机制、政策限制与管理难点。一是绩效管理指标体系的构建与完善：研究人员探讨了基层预算单位绩效评价指标的构成和标准制定，并提出了相应的评价方法和模型。同时也研究了如何采集数据进行测量和分析，以及如何把握指标权衡关系等问题。二是绩效管理与奖惩机制：在绩效管理过程中，研究人员也关注了奖励与惩罚机制的设置问题。针对不同情况下的奖励惩罚方式、公平性等构建更细致，科学的奖励制度是当前关注的重点之一。三是绩效管理实施中存在的政策限制和管理难点：包括所涉及的财政预算子系统、相关配套制度等相关问题，此外还探讨了如何推进绩效管理改革的难点与瓶颈。

然而，实践中遇到的问题、人员素质提升与绩效目标设置方面需要进一步深入研究。一是绩效管理实践中存在的问题：一些研究关注绩效管理在实践中的落地情况，并发现其存在数据采集与分析手段不足和监督执行难度大等问题，这要求对绩效管理实践提出更加有效管控策略。二是基层预算单位中的绩效管理人员素质：当前研究还需要进一步挖掘以及分析基层预算单位的各类管理人员的能力水平、知识结构与工作技能等方面的问题。三是绩效管理目标设置的公正性与合理性问题：绩效评价的结果可以直接影响到组织内部正常化运转和人员的职位甚至薪资晋升机会。因此，在设定责任区间时，需要考虑到如何科学进行分配以及指标体系是否应该更为合理化等问题。

（四）信息技术应用

随着“大智移云”为代表的新一代信息技术在企业中的应用，部分基层事业单位也在上级主管部门的统一部署下提升了信息化水平，但仍不能很好地满足预算绩效管理的需求。其具体表现在如下三个方面：一是基础设施建设不足。许多基层预算单位的信息化建设仍然以手工填写或使用较为简单的软件为主，即使按照上级部门的要求进行了更新升级，相关人才和技术方案在这个领域的成熟度还需不断提升，导致这些新技术的普及与应用具有一定的难度“信息孤岛”现象仍然存在。二是数据采集和处理的标准化程度不高。目前的应用往往缺乏对数据监管标准和流程分析的深入了解，同时还存在着采集误差以及操作人员操作不规范带来的数据质量、信息安全性问题等。三是缺乏相应的技术人才支持。基层预算单位在信息化建设上普遍面临着关于组织设计、实践实施、数据传递等领域的常见挑战问题。无论是需要创新的应用开发还是技术运营保障，都少不了专业人士的参与和支援。相关人才的缺失同时也加重了这些单位在绩效管理信息化实施中的困惑与压力。

三、基层事业单位预算绩效管理提升思路与架构

（一）提升思路

基于上述分析，我们提出了基层事业单位预算绩效管理提升的总体思路，即考虑基层事业单位预算管理的现状，结合其人力资源、信息技术、制度与流程建设等情况，以前馈管理、现场管理及事后评价结果应用的三个阶段为主要抓手，通过业务流程的优化，辅之以新一代信息技术为平台支撑，建立现代化绩效管理体系。

（二）总体架构

基层事业单位预算绩效管理体系应紧扣绩效管理这一核心目标，将全生命周期的预算绩效管理与流程优化、信息技术平台建设紧密结合。

四、提升基层事业单位预算绩效管理具体路径

（一）基于全生命周期的预算绩效管理

基层事业单位应将预算的有效执行和绩效管理相结合，从事前、事中、事后三个阶段进行全面管理。具体来说，这三个阶段包含不同的重点任务、需要注意的事项及控制措施，下面对每一个阶段依次进行论述。

1.事前预算绩效管理。绩效目标的制定是事前预算绩效管理的关键，也是保证绩效评价科学性、公正性的基础。基层事业单位应尽可能建立科学合理的目标和指标评价体系，并将绩效目标建立在完整的战略规划体系中，才能使绩效目标更加客观、有效。在绩效目标的制定过程中，应坚持以下原则：一是制定SMART原则。目标应该具有明确、测量、可达成、相关和时限性等特征，这样可以使得目标具有实际意义和可操作性，避免虚无缥缈的目标指引。二是考虑分层次的制定。由于部门之间存在着不同的业务需求和资源条件，单一的总体绩效目标制定模式显然难以适应不同的情形。因此，针对不同类型的部门可以采取分层次制定方式，使不同层次的目标相互衔接，在更好地发挥预算绩效管理作用的同时增强各部门之间的合作性。三是量化指标与非量化指标的均衡。在前期的讨论中我们可以看到过多、过细设置的项目量化指标容易导致执行过程中的指标化导向，而忽视服务质量、可持续发展等，因此，在确定绩效目标时应均衡量化指标与非量化的指标。四是系统考虑。从宏观上考虑证明各项指标、进展和分析关联的交互方式，打造出一个最优的系统。一些创新科技工具可能会带来数据处理问题和负载过多等众多挑战和压力，因此，需要团队共同合作解决这些问题。五是持续改进。制定绩效目标也是一个循序渐进的过程，完善的框架和不断精益求精的实践经验十分有益。每一次的制定尝试和结果反馈应该都被积极采纳并记录下来，以在后续的工作中做到越发客观和明晰，致力于实现组织持续进步。

2.事中预算绩效监控。基层事业单位在项目预算执行过程中，要注重从机制、沟通、防护、人员、问责等角度入手，加強管理和制度体系建设，保障工作推进效果达到既定的绩效指标，同时营造稳定、活跃的工作氛围。一是建立科学合理的预算和目标管理机制。合理制定项目预算和绩效目标评估标准，确保资源利用及财务支出符合预期目标。同时，要加强对支出进度、收入、借款、报账等方面的管理，及时统计分析各项数据，有效跟踪和解决问题。二是构建好沟通渠道。与各级财政审计部门建立良好的沟通和协调关系，使其能够把握项目的进展情况，以便及时纠正存在的问题。也要和上级主管部门或是领导团队进行经常性的应急会议，对工作的走向、遇到的问题进行深刻分析，并在不断论证中最大限度地逐步优化指标和达成任务目标。三是建立健全风险防范管理体系。针对项目实施所可能产生的风险建立相应的预警机制，在实施过程中完善核查机制，防止一切可能发生的隐患。考虑项目安全和可靠性等维度，这样可以及时发现和查处问题或降低不必要的损失。四是持续提升专业素养。加强对基层事业单位参与项目实施人员的培训、考核、岗位职责明确，加强任职资格审查，避免人才流失以及能力不足。提供关于财务管理、预算执行、资金使用等知识方面的科学指引和程序规范手册，提高对绩效管理的认知及建议。五是广泛开展监督和问责方式。建立制度化问责机制，对存在偏差和不当的操作及行为及时进行排查和整改，并采用多种途径宣传纪律规矩。

3.绩效评价与应用。加强基层事业单位预算事后绩效评价及评价结果运用非常必要：（1）便于掌握项目的实际执行情况。通过对预算项目的事后绩效评价，可以及时掌握项目实施中存在的问题和进展情况，包括项目进度、收入和支出情况等。（2）更重要的是绩效评价结果有助于改进预算编制。预算项目的事后绩效评价结果是对过去执行情况的反映，也为未来预算编制提供了依据。针对评价结果，基层事业单位可以根据实际情况适当调整预算编制，在下一轮预算编制工作中注意优化预算内容，提高经费使用效益。（3）提高工作效率。重视预算项目事后绩效评价，能够有效地监督和管控预算使用，避免浪费和滥用公款的现象发生，提高预算项目执行的效率和效益。（4）规范财务管理。通过预算项目事后绩效评价的结果，建立相应的责任追究机制，规范财务管理行为，防范各种风险，并严格遵守财务制度和法律法规，保证基层事业单位的财务管理工作的健康有序开展。（5）提升服务质量。预算项目事后绩效评价可以客观地评估服务水平的好坏，明确改进方向和具体措施，以满足用户需求，不断提升服务质量。

（二）绩效为中心的流程优化

流程与制度是预算绩效管理的日常管理载体，因此，优化相关的业务流程是提升基层事业单位预算绩效管理水平的管理基础。可以融入绩效的观念，将绩效管理作为整个业务流程优化的要求之一。

1.识别和评估流程。需要识别出需要改进或重新设计的核心业务流程，并对其进行初步评估。评估可以涉及到可行性研究、风险分析和绩效目标的定义。在此阶段，要重点关注绩效目标管理体系。

2.分析现有流程。在了解流程之后，需要通过收集数据和观察直接分析现有流程，以最大可能的全面了解流程中存在的问题，寻找提高绩效的潜在空间。

3.重新设计流程。在了解现有流程问题的基础上，重新设计流程，创建蓝图，这应包含了新业务流程的定义，以及各个步骤，角色以及信息/文档流的简介等，尤其是要关注事前、事中、事后的绩效管理流程。

4.实施与监控和反馈。跟踪新流程的表现以及績效目标度量，确定是否能够达到预期目标，并随时监控新系统的运作，为做好全面评估和优化打下基础。

5.持续优化。将绩效评价结果运用到下一轮预算编制中。

（三）信息技术支撑的预算绩效管理

数字化和智能化为代表的信息革命浪潮提供了信息化的手段，为管理的现代化提供了技术支撑。在当前推行的预算一体化改革为预算绩效管理提供了可操作的平台。信息化支撑的预算管理一体化系统，以数字化手段来整合组织的预算和战略目标，优化组织内部的业务流程，增强决策的判断力和操作性，正逐渐成为多数大型企事业单位必备的财务管理工具。预算管理一体化系统将绩效目标的设定、绩效执行的监控与预算调整、绩效评价与考核的各个方面都纳入到统一的平台，并且涵盖了项目的立项、执行及验收的全生命周期。当前的平台系统可以不仅可满足业务与财务一体化管理的需求，后期还可以通过大数据及人工智能等技术对业务发生数据进行分析，提供更加真实、客观、全面的预算、绩效数据更好地支撑决策。

五、保障措施

（一）加强人才保障

人才是提升基层事业单位预算绩效管理水平的关键，各单位应加强人才储备，不断完善人才晋升机制，不仅要招得来，还要留得住，建立人才保障的长效机制。

（二）强化风险管理

风险管理是加强预算绩效管理的安全底线。建立基于风险识别、评估、管控和监测体系，系统地识别和分析各种潜在风险。并根据各项活动和纪律要求，建立一套明确的风险应对计划、准则、规范和政策，流程和具体职责，严格按照政策要求开展工作。同时要促进风险管理与预算管理、绩效管理的融合，加强内部管理与外部监督的结合，促进社会信用体系建设。

（三）促进理论研究

加强预算绩效管理的相关理论研究，补足相关研究的短板，借鉴企业单位绩效管理的先进经验，不仅可以指导基层人员解决管理实践中遇到的问题，还能为政策制定提供理论支持。一方面要注意理论研究要符合我国所处的阶段与高质量发展理念，另一方面也要适当加大理论研究投入。

参考文献：

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[2] 李新勤.基层预算绩效管理改革的创新实践——以山东省莒县预算绩效改革为例[J].财政监督，2023（10）：53-57.

[3] 胡春丽.政府预算绩效管理存在的问题及对策研究[J].江苏商论，2023（05）：92-94.

[4] 马海涛，孙欣.预算绩效评价结果应用研究[J].中央财经大学学报，2020（02）：3-17.

（作者单位：烟台市海洋经济研究院 山东烟台 264002）

[作者简介：周海静，烟台市海洋经济研究院会计师，主要研究方向为事业单位预算绩效管理、财务数字化转型。]

（责编：贾伟）