国家公园体制建设背景下自然保护区建设管理探讨

摘 要：国家公园体制是关于生态文明建设的新名词。以国家公园体制进行自然保护区的建设管理有助于推动国土空间的科学开发和保护利用，同时进行相应的生态建设也符合我国建设美丽中国的基本要求。为进一步研究国家公园体制建设背景下，自然保护区建设管理相关内容，文章以国家公园体制为入手点，通过分析当前自然保护区建设管理中存在的问题，深入解析青海省国家公园自然保护地体系建设管理方面所采取的具体计划。

关键词：国家公园体制 自然保护区建设 建设管理计划 问题分析

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）08-032-02

青海省生态资源丰富，自然环境良好，在国家公园体制提出后，青海省即开始研究以国家公园为主体的自然保护地体系建设相关内容，力求凭借青海省生态文化资源，打造具有青海省特色的生态建设项目，积极响应国家生态建设号召。在对青海省本地自然保护区以及国外国家公园进行深入实地调研后，在青海省林业局和草原局牵头之下开始对青海省自然保护地体系建设标准进行研究。作为自然保护地体系示范省，青海省人民政府及下辖各相关部门制定了为期3年的建设行动计划，力求达成相应的建设目标。就当前生态发展实际情况来看，青海省不仅有良好的自然生态资源为基础，同时在各方充分重视且积极响应的情况下，按照国家公园体制建设的自然保护地体系必将为我国其他省份进行国家公园建设的模板。

一、国家公园体制分析

（一）基本内容

国家公园体制，本质上是为了解决我国当前自然保护及生态资源开发利用过程中存在的各项问题。在国家公园体制下，相应的国土资源保护开发工作将能够在统一的管理机构及管理体系下健康运行，这对于我国生态建设和经济发展均具有重要意义。当前国家公园体制在建设发展过程中重点包含以下5方面内容。一是明确管理机构，建立完善的上下级管理体系[1]。依托于国家顶层规划指导，将相应的管理工作逐步向下传递，通过林业、草原局等相应管理单位直接负责地区国家公园的管理工作。二是建设一批具有示范意义的国家公园，这一过程中需要考虑我国各地区建设国家公园的相关优势，敲定具体区域后，着力进行建设指导和资金支持。三是加速推进国家公园建设区域内各类资源的确权工作，在管理工作中明确权责。四是根据当前实际情况制定相应的中长期發展规划，确保各项建设工作以科学的规划为基础。五是进一步完善相关法律法规、明确体系，通过相应的法治建设来妥善推动国家公园的建设发展[2]。

（二）特征描述

国家公园体制具有4个方面特征。一是国家公园体制以生态文明建设为核心，也必然以其为基础原则，国家公园体制，将进一步为推动国家生态文明发展贡献力量。二是从生态保护角度来看，国家公园在建设过程中必须凸显生态保护能力，并将生态保护作为关键建设目标，不仅要确保开发过程符合生态保护要求，而且也要确保在后续长期运行过程中发挥相应的生态保护价值。三是国家公园体制能够在国家自然资源开发利用及保护工作发挥重要作用。通过国家公园体制，不仅能够进一步明确相应的资源权属问题，而且也能够使开发和保护工作在统一的管理框架和法规体系内进行。四是国家公园体制能够满足人民群众生态发展和经济建设需求。稳步推进国家公园建设，不仅加强了自然资源的保护水平，同时也能在改善生态的基础上进一步推动地区经济建设，其相关价值完全符合社会主义现代化建设要求[3]。

二、当前自然保护区建设管理存在的问题

（一）自然保护区分级管理不完善

我国自然保护区数量相对较多，但在既往管理过程中不同的自然保护区分级管理并不完善，尤其是管理权限问题始终影响着自然保护区的科学发展。由于分级管理体系不完善，导致诸多自然保护区在建设发展过程中无法按照统一规划部署严格落实相应的建设计划，建设过程中面临多方交叉管理的不利情况。此外很多自然保护区，在建设管理过程中人员配置不科学，无法切实履行相应的工作职责，在没有统一管理机构的情况下，其建设发展的速率和质量都相对较低[4]。

（二）自然保护区治理管理能力差

对于自然保护区而言，不论是建设工作还是相应的管理工作，其过程中都需要多方技术力量的支持。由于多数自然保护区生态环境较为复杂，因此其监测和管理调整难度都相对较大。目前我国多数自然保护区在建设管理过程中缺乏基本的技术支持，尤其在综合管控平台和各项子监测技术上存在应用不到位或技术不完善的问题。这些问题使得管理人员难以全面把控自然保护区整体运行状态，既不利于当前生态发展，也不利于后期科学的规划调整。

（三）自然保护区生态人文价值未得到充分体现

国家公园体制下的自然保护区建设以生态文化建设为重要目标，而当前多数自然保护区未能在发展过程中体现相应的生态文化价值，很多自然保护区在建设管理过程中缺乏相应的文化融合意识，不仅工作人员中缺乏民间文化人士，而且在自然保护地配套生态文化项目建设上也存在目光较短、意识不足等问题。具体表现包括自然保护地配套生态文化项目相对较少、自然保护区地区名片效应不足等。这些问题在很大程度上削弱了自然保护区的生态文化建设价值。

（四）自然保护区资金供给存在问题

自然保护区建设发展过程中需要相应的资金支持，在缺乏资金的情况下，任何科学的发展规划都难以落实。当前我国相当一部分自然生态保护区，资金投入相对较少，因此其所能发挥的生态价值、经济价值、文化价值都比较有限。而且自然保护区管理建设资金全部来源于政府财政资金拨付，资金供给相对单一，因此很容易受到政府财政预算调整的影响，一旦出现预算不足或其他项目资金调用等问题容易导致自然保护区建设发展暂停。可以说自然保护区资金问题是我国自然生态建设过程中各类资金问题的重要体现。

三、青海省国家公园自然保护地体系建设管理计划

（一）采取统一分级管理新体制

在青海省林业和草原局的统一规划管理下，将建立相应的自然保护地分级管理体系，并在体系内构建统一的管理机构。在建设规划过程中，采取不同情形下不同事项不同管理模式的形式，其中主要包括中央直管地方与中央协同管理以及地方直管三种管理类型，而在分级管理过程中进一步研究社区治理、公益治理、政府治理等多种治理保护形式[5]。根据相关要求，青海省完成相应的自然保护地分级管理办法编研工作。此外在管理机构方面，青海省林业局和草原局将在不同工作中协同行使管理职能并承担相应的管理责任。在机构设置人员编制、职责匹配等各方面充分按照机构编制工作条例进行安排，切实保障不同区域的分割管理。另外，青海省将根据各地区自然保护地建设的实际需求按照相应的管理机构增设要求合理增加分管机构，进一步提升管理精度。

（二）推动自然保护地建设管理现代化

由于国家公园体制下自然保护地规划面积相对较大，因此区域内自然环境、植物生态环境、动物生态环境都比较复杂，而想要自然保护地科学发展，必须要在管理工作中明确保护区内的各项参数。通过对青海省孟达国家级自然保护区进行实地调研发现，在17，290公顷的占地面积下，为切实了解保护区内各项相关情况，在基础保护设施方面该保护区内共设置7处管护站以及1处监测站，19处微波监控以及1套终端监控系统[6]。事实证明，此类较为完善的监测管理设备能够有效提升管理水平和管理效率，但在调研过程中也发现了该自然保护区缺乏统一的数据管理中心，因此在未来自然保护地建设发展过程中，必然将应用到“互联网+”、云技术、大数据技术以及协同化办公等相关信息化技术，不仅要增强相应的数据获取能力，同时也要加强数据处理及数据利用能力。

（三）塑造新时代生态文化价值体系

在明确我国其他地区自然保护区生态文化发展态势的基础上，青海省在未来自然保护地建设过程中必然着力于塑造新时代生态文化价值体系。首先，必须加大生态文化保护力度，在工作中邀请民间生态文化相关人士参与管理决策，同时注重生态文化传承人的培养，对于一些具有生态文明示范意义的学校村落等加强相应的保护和建设发展工作；另外要充分利用自然保护地来进行生态文化教育工作，切实发挥其生态文化服务价值，既可以利用良好的生态景观打造生态旅游产业，同时也可以将其应用于校园生态文化教育工作；除此之外青海省还着力于促生生态文化创意产业，将音乐创作、摄影、舞蹈、文创产品等与自然保护地进行有机结合，使其更好地提供生态文化服务；最后要着力于生态文化的宣传工作，将相应的自然保护地打造为响亮的地区名片，提高其生态及经济服务价值，同时向外传播科学的生态文化理念[7]。

（四）拓宽资金渠道完善投入保障机制

青海省在自然保护地建设过程中注意到既往其他地区相关项目管理过程中出现的资金问题，因此在未来相关项目发展过程中，会建立以财政投入为主的资金机制，在稳定财政拨付的基础上，推进生态综合补偿工作。同时还将开展相应的绿色金融服务，进一步推动各类社会企业参与到本地区生态建设之中。青海省在生态保护地建设调研过程中，对瑞士国家公园进行了探访调研，瑞士国家公园总面积在170平方公里以上，而按照其收支统计结果来看，其每年管理费用约为400～500万瑞士法郎，其中350万瑞士法郎由联邦政府拨付，政府拨付占比在70%至87.5%之间[8]。瑞士国家公园作为国家公园中较为成功的典范，其管理费用资金构成比例，对于我国国家公园自然保护地建设具有重要参考意义。青海省在未来自然保护地建设过程中，也将采取以政府拨付为主同时联合社会企业进行合作投资建设的模式，最大限度保障自然保护地的资金需求。

四、结束语

保护生态环境，以青山绿水奠定我国未来发展基础是当前社会发展的重要研究内容。本文针对国家公园体制建设背景下自然保护区建设管理相关内容进行了详细分析，结合既往建设管理过程中存在的问题，分析了青海省国家公园自然保护地体系建设管理的相关计划。希望本文所述内容能够对青海省未来生态保护及生态文化建设有所帮助。

参考文献：

[1] 唐芳林，田勇臣，闫颜.国家公园体制建设背景下的自然保护地体系重构研究[J].北京林业大学学报：社会科学版，2021，20（02）：5.

[2] 汪有奎，郭生祥，王零，等.祁连山国家级自然保护区生态治理进展及国家公园建设对策[J].林业科技通讯，2020（06）：4.

[3] 程玉荣.促进国家公园体制试点建设提高生态保护力度[J].农家参谋，2020（11）：116-116.

[4] 易桂秀，邓兆芳，胡而思.国家公园为主体的江西省自然保护地体系建设路径与策略[J].林业资源管理，2020（02）：6.

[5] 邵飞，汪晓红，高晴.自然保护地改革背景下的山东省森林公園发展探讨[J].山东林业科技，2020，50（01）：3.

[6] 侯鹏，刘玉平，饶胜，等.国家公园：中国自然保护地发展的传承和创新[J].环境生态学，2020（007）：1-7.

[7] 刘向南，刘天昊.中国自然保护地体系建设现状，问题及对策研究[J].农村经济与科技，2020（11）：3.

[8] 贺晶.论对标国家公园体系建设推进河津市自然保护地管理和发展[J].农家科技：中旬刊，2020（12）：1.

（作者单位：青海省国家公园科研监测评估中心 青海西宁 810001）

[作者简介：郑雪梅（1986—），女，回族，青海人，大学本科，林业工程师，研究方向：自然保护区建设管理、自然教育。]

（责编：赵毅）