基于国企改革背景的昆明地铁运营管理模式实践

胡林梦,魏雪梅

(1.昆明地铁运营有限公司,云南 昆明 650051;2.云南滇中城市建设投资开发有限责任公司,云南 昆明 650500)

1 地铁运营管理现状分析

截至2021年底,全国共有53个城市开通城市轨道交通运营线路291条,运营线路总长度达9 018 km,数据统计显示,“十三五”期间累计新增运营线路长度为4 351.7 km,超过了“十三五”前的累计总和,2020年底已批复建设轨道交通线路的城市共计65个[6]。城市轨道交通作为城市重要的基础设施,对于引导优化城市空间结构布局,带动城市创新发展起到了突出的作用。可以预见的是,“十四五”期间,随着大城市都市生活圈和二、三线城市新型城镇化建设的不断深入,城市轨道交通总量规模还将继续增加,我国城市轨道交通建设进入黄金发展期。

但轨道交通因其建设周期长、投资规模大、公益属性强等特征,除了香港、新加坡等少数几个城市的轨道交通实现盈利以外,世界上大多数地铁都处于严重亏损状态,主要存在以下三方面的问题。

(1)运营效益普遍偏低

我国很多城市的轨道交通都是由政府主管并投资建设、运营,这种由政府包揽包办、单一投资的模式,前期依赖政府投资,运营期依赖政府补贴,因未建立良好的监管机制,缺乏适当的竞争机制和激励机制,因此很多运营企业缺乏提高盈利能力的动力,导致产生成本不可控、服务意识低下、决策程序复杂等问题,运营效率偏低。

(2)管理模式不健全

基于政府财政负担较重,目前轨道交通已逐步引入了PPP、BOT等社会资本的特许经营模式,但由于法律法规及管理模式尚不健全,社会资本能力参差不齐,在实际运营过程中,依然难以实现盈利,社会资本运作的效果不能达到预期。

(3)可持续发展能力不足

由于前期普遍存在重建设轻运营的情况,城市轨道交通在建设阶段未能充分考虑城市规划和城市发展的需求,导致在后期运营时很难对资源进行合理有效地开发,导致地铁运营管理可持续发展能力不足,进一步加重了政府财政负担。

2 地铁运营管理模式发展

由于世界各个城市发展城市轨道交通的历史条件和经营环境不同,城市轨道交通的运营管理模式呈现多样化的趋势。从所有权和经营权的关系看,城市轨道交通运营管理模式有国有国营模式、公私合营模式、国有民营模式、民有民营模式等[7],从投融资、建设、运营及监管来看,城市轨道交通运营管理模式包括一体化和专业化两种。

传统的国有国营模式在管理上高度集中,有利于网络化运营和资源共享,但不能实现市场化资源配置,管理效率相对较低。因此很多城市在新建线路时,已逐步引入PPP(公私合作模式)、BOT(建设-运营-移交)及BT+O(建设-移交+委托运营)等模式,即委托管理模式,也叫作“特许经营”管理模式。

在实际运作过程中特许经营管理也产生了很多新的问题,比如多数社会投资人不具备运营管理经验,给运营管理带来诸多风险,同时由于项目刚刚起步,监管机制和法律法规尚未健全等。

3 国企改革背景下的昆明地铁运营管理模式实践

3.1 昆明地铁运营管理现状

昆明地铁线网运营线路5条、里程139.4 km、车站83座(含换乘站9座),线网累计运营里程6 538.85万km。截至2021年底,线网累计运送乘客11.46亿乘次,其中1/2号线首期工程及支线、3号线、6号线由昆明轨道交通集团下属子公司自主运营,4号线和5号线分别由两家PPP运营主体运营。

由于集团总部与运营主体的权责边界尚不够清晰,导致监管定位不明确和审批备案事项多等现象存在,同时受限于政策因素和激励机制的不健全,导致管理体制机制缺乏活力,难以有效融入市场经济并进一步提高竞争优势。

3.2 昆明地铁委托管理模式实践

为不断优化管理体制机制,有效解决社会效益和经济效益之间的矛盾,提升运营管理效率和活力,确保运营管理的可持续发展,结合国企改革的相关要求,特对集团公司与自主运营主体的管理模式进行了优化。

因自主运营的线路属于国有国营模式,无法直接以市场化方式采用委托管理模式,为了提高运营管理效率,考虑到监管机制和激励机制有效建立是解决目前存在问题的关键,因此参照委托运营管理的模式,在出资者或其代表在所有权不变的条件下,以契约形式在一定时间内将企业的法人财产权部分或者全部让渡给运营主体经营管理,以进一步提高地铁运营管理效率,并降低运营成本。

在委托管理模式下,集团公司与运营主体之间是合同关系[8],双方的权利与义务,委托管理的工作范围、工作内容、工作质量标准、考核指标等均在委托管理合同中进行约束,双方的分工界面、职责划分比较清晰,给日常管理工作带来很大的便利,有利于运营管理工作走向标准化和规范化;同时,在有效的奖惩机制之下,运营企业能够摆脱干多干少都一样的现状,激发更多发展新动能。

3.3 昆明地铁委托管理模式下的合同要点

在委托管理模式下,集团公司与运营主体签订合同,合同中需明确委托范围和委托管理事项、委托运营期限、双方权利和义务、委托运营管理指标、财务管理及税务核算、外拓项目管理、奖励与考核等内容。

(1)委托范围和委托管理事项

明确集团公司委托运营主体的线路范围,以及在委托期限内主要负责的内容,包括受托范围内运营前准备工作、乘客服务、线网调度指挥、运营设施设备的维修与维护、运营安全管理、专项项目实施与科研技改、商业资源开发及经营管理,包括涉及的对外接口协调工作。

(2)委托运营管理期限

结合考核周期设定委托管理期限,如果合同中明确了当年的考核指标和要求,委托期限可为1年,如合同中仅设定了考核规则和框架,委托期限可稍微长一些,如3～5年。

(3)双方的权利和义务

集团公司一般享有委托范围内轨道交通线路资产的收益权、运营管理及其他业务的知情权、监督权和检查权,并按合同约定拨付委托服务费及涉及的其他费用;运营主体需做好委托范围内的各项工作,确保向社会公众提供安全、可靠、优质、高效的客运服务。

(4)委托运营管理指标

委托运营管理指标可在合同中进行约定,也可依托年度目标任务的制定一并进行考核。

(5)财务管理及税务核算

该部分为合同中最重要的部分,涉及集团公司与运营主体之间的财务管控模式,即委托服务费用的核算问题。考虑成本管控和收入提升之间的平衡,一般有实际成本+服务费、测算成本+服务费、净成本、净利润四种模式[9]。其中实际成本+服务费的模式属于实报实销的模式,服务费通常占实际成本的一定比例,在该种模式下,运营主体可能缺乏加强成本管理和服务质量提升的积极性和主动性;测算成本+服务费的模式与实际成本+服务费模式对应,在该种模式下集团公司可对成本进行总体把控,从而提高运营主体加强成本管控和服务质量提升的积极性;净成本模式之下运营主体的收入需考虑成本和收入之间的平衡,集团公司可根据成本和收入情况给予一定的补偿;净利润模式与净成本模式之间的不同是,集团公司不给予补偿,类似于完全由运营主体自负盈亏的模式。为提高运营主体加强成本管控和提升服务质量的积极性,同时确保合同风险分配合理,在实际签订委托协议时选取了测算成本+服务费模式,一方面集团可以约束运营方的成本管控,另一方面成本和创收的奖惩可通过服务费的增减进行调节。

(6)外拓项目管理

为有效提升地铁的可持续发展能力,在提高运营管理效率、降低运营管理成本的基础上,应鼓励运营主体在全面完成集团公司下达的目标任务及主业任务之外,充分利用公司资源开展运营管理服务输出、技术咨询、技术服务、培训及职业技能鉴定服务、设施设备租赁等项目,以创造额外收益。同时,应结合创造的额外收益情况给予激励,促使运营主体在授权范围内既能保证基本的社会效益,也能最大程度挖掘经济效益,并实现合理的利润分配,进一步提高运营主体造血能力。因此在合同中可设置有效的考核和奖励机制,确保运营主体积极开源节流,并持续提升管理水平。

(7)奖励和考核机制

在设定委托运营管理指标的基础上,确定超额完成目标任务的奖励、无法完成目标任务的惩罚等考核机制,以确保合同的有效实施。

3.4 昆明地铁委托管理模式实施效果

(1)理顺了母子公司的管控界面:通过该协议的签订,进一步明确了运营主体的职责权限,理顺了集团公司和运营主体之间的权责边界,形成了管控有力、授权合理、责权明确的集团管控界面,运营主体更有利于聚焦主业,从而进一步提高核心竞争力。

(2)解决了运营主体融资困境:前期运营主体收入主要为向集团公司确认管理费及零星资源开发创收,在与银行进行融资业务洽谈时,多家银行提出运营主体账面不足,无法进行融资。而委托协议的签订,确保运营主体有稳定的现金流入及足额的账面收入,推进了融资业务的顺利开展。

(3)建立了科学的激励和约束机制:结合授权情况,建立权责对应的激励和约束机制,促使运营主体在授权范围内既能保证基本的社会效益,也能最大程度挖掘经济效益,并实现合理的利润分配,摆脱干多干少一个样的局面,进一步提高运营公司造血能力。

(4)鼓励多元化发展提高可持续发展能力:结合“十四五”战略的发展要求,运营主体一方面聚焦主责主业做好运营管理各项工作,提升运营管理核心竞争力,另一方面也需进一步拓展资源利用的深度和广度,在确保集团下达目标任务完成的基础上,充分利用双方资源开展其他外拓项目。前期运营主体已参与到PPP项目中,为提高运营公司外拓的积极性,通过鼓励运营主体在聚焦主责主业的同时,尝试多元化发展,同时建立了有效的激励机制,推动运营主体参与市场竞争,激发活力,并进一步提高了运营效率。

4 国企改革背景下地铁运营管理模式的建议

(1)进一步完善监管机制:通过授权放权等方式,切实转变行政化的履职方式,减少审批事项,将依法应由运营主体自主经营决策的事项归位于运营主体,将延伸到运营主体的管理事项原则上归位于集团公司;把提供地铁运输服务的质量和效率作为重要监管内容。

(2)进一步完善考核机制:重点考核服务质量、服务水平、运营效率、保障能力和运营承办,考核经营业绩和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价。

(3)进一步提升可持续发展能力:严格限定主业范围,加强主业管理,重点在提供公共产品和服务方面作出更大贡献,同时鼓励部分介入市场化业务,进一步提升可持续发展能力。

5 结 论

针对运营效率普遍偏低、管理模式不健全及可持续发展能力不足的国有国营地铁线路来说,实施委托运营管理模式可以进一步理顺母子公司的管控界面、建立科学的约束和激励机制,通过鼓励多元化发展以提升可持续发展能力,对于国企改革强化监管体系,顺应市场化改革有很大的助益,可以为其他国有国营地铁运营主体的运营管理提供参考和借鉴。