城市灾害系统性风险的治理框架及现实路径

刘高峰 朱锦迪 王慧敏

内容提要 随着气候变化和人类活动的持续影响，城市灾害呈现出链状、群状、多灾叠加的新特点，现有城市灾害风险的治理往往存在多灾种风险认识不清、单一治理模式失效、过程衔接不畅、现代化手段应用不足等诸多问题。从系统性风险认知视角，诠释了城市灾害系统性风险定义、内涵及特征；借鉴元治理理论和数字治理理论，构建了城市灾害系统性风险的“元治+数治”治理框架，从共治平台、制度基础、服务机制三方面提出了数治时代城市灾害系统性风险治理的现实路径。城市灾害风险的治理应该实现三个转变：一是从城市单一灾种片面治理向多灾种系统性风险治理转变；二是从科层、市场、网络多元模式独立并存到“元治+数治”理念下科层、市场、网络多元模式整合协同的转变；三是从经验判断的灾害风险治理向大数据驱动的灾害系统性风险治理转变。

关键词 城市灾害 系统性风险 治理框架 元治理 数字化处理

刘高峰，河海大学商学院副教授

朱锦迪，河海大学商学院管理科学研究所助理研究员

王慧敏，河海大学水文水资源与水利工程科学国家重点实验室副主任、河海大学商学院教授

本文为国家自然科学基金重大研究计划重点资助项目“城市洪涝灾害预警与全景式决策云平台”（91846203）、国家自然科学基金资助项目“洪涝灾害诱发的城市系统性风险：扩散机理、灾害评估与应急响应策略”（72174054）的阶段性成果。

随着城镇化进程的不断推进，城市已成为社会、经济、政治、文化、财富的集中区域。城市人口、生产要素更加集聚，生产、生活空间高度关联，承灾环境更加脆弱，各种城市灾害较之过去表现出更多、更大、更强的影响，如2013年中国中东部严重雾霾事件、2019年深圳市“4·11”暴雨内涝、2019年盐城市“3·21”重大化工爆炸事故、2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害、2020年以来的新冠肺炎疫情等，城市已成为灾害严重地带。正是由于城市各要素的高集聚性、强关联性的特点，城市灾害事故往往极易引发一系列次生、衍生灾害，形成复杂多样的灾害链，如2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害就是一场因极端暴雨诱发的城市内涝、河流洪水、山洪滑坡、地铁事故等多灾并发的特大灾害，造成了重大人员伤亡和财产损失。郑州暴雨事件的重要警示之一就是当地政府对灾害风险认识不清、治理组织不力、应急处置不当[1]，而郑州只是众多城市的一个缩影。随着气候变化和人类活动的持续影响，更多的城市将会面临高温、暴雨、干旱、火灾等灾害及其次生衍生灾害的来袭[2]，这对城市灾害的治理提出了更高的要求。

2022年5月，联合国防灾减灾署发布了第六版《2022年减少灾害风险全球评估报告》，报告指出，全球灾害数量在快速攀升，预计到2030年全球大中型灾害日均将达1.5起，人类需要改变治理方式，并认识到复杂的因果结构、动态演变和级联或复合影响[3]。2022年6月国家减灾委印发的《“十四五”国家综合防灾减灾规划》提出其主要任务之一就是聚焦多灾种和灾害链[4]，提高风险研判能力。可见，多灾种和灾害链的风险问题已经引起了国内外业界的广泛关注和共识，虽然不能完全消除风险，但可以降低风险，而治理体系和方式的转变是构筑有韧性未来的核心，也是降低风险最有效的途径之一。

本文将从系统性风险认知视角诠释城市灾害系统性风险的定义、内涵及特征，并借鉴元治理理论和数字治理理论，构建城市灾害系统性风险的“元治+数治”治理框架，提出数治时代城市灾害系统性风险治理的现实路径，支撑建设更有韧性的城市。系统性风险的治理是城市灾害风险治理发展的新阶段。积极开展治理框架的顶层设计，促进多元主体的协同参与，对提升城市灾害风险治理能力、推动城市治理体系建设具有重要理论意义。随着数治时代的来临，城市灾害系统性风险的治理离不开信息技术和大数据的支撑，积极探索城市灾害系统性风险“元治+数治”治理的现实路径，对落实系统性风险治理框架、提升城市灾害风险治理效率、推动治理能力现代化建设具有重要的现实意义。

一、城市灾害风险及其治理的回顾与现实问题

早期有關城市灾害的研究主要是针对城市地震与地质灾害、风暴潮、暴雨洪水、火灾与爆炸、传染病等单一灾种，大致可分为两类：一是城市灾害科学的研究，主要从灾害学、安全科学、工程科学的角度研究城市灾害的时空特性、致灾机理、灾害模型、减灾技术等[5]；二是城市灾害风险的研究，主要从经济学、管理学、社会学角度研究城市灾害发生的可能性（概率）和后果（可能的损失）。对风险的识别、估计和控制，可以有效减轻灾害带来的不利影响或是降低致灾的可能性。近年来，随着人们风险意识的增强，第二类城市灾害风险的研究逐渐受到国内外学术界和城市治理实务界的广泛关注。

1.城市灾害风险及其治理的回顾

灾害系统理论认为影响灾害风险水平的要素至少包含致灾因子和承灾体两个方面。有学者进一步将灾害风险界定为孕灾环境、致灾因子和承灾体三个子系统相互作用的结果，即灾害风险由孕灾环境稳定性（敏感性）、致灾因子危险性和承灾体易损性（脆弱性）共同决定[6]。城市灾害风险的研究对象主要有两种：一种是单灾种灾害风险研究，注重单一灾害风险管理中的风险评估[7]、风险预警[1]、风险图绘制[2]等某一环节的研究。另一种是多灾种灾害风险研究。随着城市化进程的推进，城市次生衍生灾害影响更加突出，关于多灾种风险的研究开始兴起。多灾种风险的研究更注重灾害间的关联性[3]，如“灾害链”“连锁效应”“多米诺效应”“级联效应”等研究试图刻画不同灾害之间的诱发与响应关系，而“灾害群”“灾害遭遇”“灾害碰头”“耦合事件”“综合风险”等研究则反映了灾害风险在时空上的重叠，侧重于分析多灾种共同影响的后果[4]。城市灾害风险研究方法从经典风险分析方法逐渐向精准的数据、模型和计算集成的风险分析发展，卫星、遥感和社交网站等大数据被广泛应用于城市灾害风险研究，如基于社交媒体数据的台风灾害预警[5]、新冠肺炎疫情大数据下客户特征挖掘[6]等。

实际上，城市灾害风险的治理是随着城市灾害风险演变而不断发展的。我国城市灾害风险治理大致可分为五个发展阶段（表1）。第一阶段（1927—1949年）是“政府政令难统，民间力量为主”的灾害治理阶段，民国初期城市灾害治理体系尚不完善，基础条件薄弱，政府救援力量较为有限，募捐、慈善机构等社会力量在救灾中扮演了重要角色。第二阶段（1949—1989年）是“政府主导”的灾害风险治理阶段，中华人民共和国成立后设立了中央救灾委员会，灾害防御从被动变为主动，对灾害的治理逐步转向灾害风险的治理。逐步完善的科层式治理体系体现了“政府权威力量”的优势，在防灾减灾工程建设、应急救灾方面发挥了重要作用。第三阶段（1989—2003年）是“加强国际合作”的灾害风险治理阶段，中国积极响应联合国减灾倡议，成立“国际减灾十年”委员会，制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动等。针对财政资金不足、风险意识不强等问题，国际社会开始积极探索市场化治理模式（如灾害保险）。第四阶段（2003—2018年）是“综合应急”的灾害风险治理阶段，2003年“非典”暴发之后，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（简称“应急办”），走向自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的综合应急，初步形成了以“一案三制”为核心的现代应急管理体系。同时，城市灾害综合风险管理、多元主体网络治理模式开始形成。第五阶段（2018年至今）是“全灾种与全过程”的灾害风险治理阶段，随着城市灾害突变性和连锁性效应的凸显，为实现覆盖全灾种、贯穿治理全过程，应急管理部应运而生，探索“大应急”的灾害风险治理体系。同时，应对管理碎片化的整体性治理开始备受关注[7]，灾害风险治理逐步走向系统化。近年来，已有学者开始对数据赋能的灾害风险治理进行了有益的探索，如大数据赋能城市安全管理的行动设计[8]、大数据时代城市灾害治理[9]、大数据融合的洪涝灾害应急管理[10]等。

2.城市灾害风险治理面临的现实问题

伴随城市地区工业化、城镇化、一体化进程的推进，城市已经进入高风险阶段，如：2019年盐城市“3·21”重大化工爆炸事故波及园区16家化工企业，造成2万多户民居、10所学校不同程度受损，空气、土壤、河流均受到污染，甚至引发响水县附近发生3.0级地震；2021年7月南京禄口机场交通枢纽新冠疫情暴发，因区域交通网与传播链、灾害链与产业链的强关联性，疫情导致临近扬州市按下了“暂停键”，甚至引发了全国多地又一次的防疫大战。这些灾害风险都具有显著的破坏性、跨界性和社会性，传统的城市灾害风险治理体系已经难以满足减灾的现实需求，出现以下问题：

（1）对城市灾害风险的新特点及其影响认识不足

由于缺乏对城市灾害风险的破坏性、连锁性、跨界性、密集性等新特点及其影响的认知，缺乏对城市灾害系统中时空关联（多类风险时空分布具有多样性和关联性）、要素关联（气象、社会、经济、环境、技术等不同要素间关联复杂）、过程关联（风险产生、扩散、暴露、受损、衍生等过程受到多种关联因素影响）等复杂关联关系的深刻认识，在城市灾害风险治理过程中出现灾害风险低估、各部门分裂应对、短视行为等现象，严重影响了减灾成本和效率。

（2）各种灾害风险治理模式协同不力导致治理失效

城市灾害风险治理经历了从传统“权威”科层制治理到以“经济、自治”为基础的市场治理和以“信任、独立”为基础的多元网络治理，但这三种典型模式在实际治理过程中协调互补不足，仍存在治理失效现象。科层治理强调自上而下的集权，是一种刚性的官僚系统，缺少灵活性；市场治理则关注效率和灵活性，以追求利益最大化为导向，但往往缺乏以人为本的道德理念；网络治理要求政府与社会力量主体是合作伙伴关系，但对网络主体间的分歧往往难以调节，集体决策无效率。随着城市灾害的复杂性与不确定性日益增加，治理需求也会更加复杂和多样，原有单一治理模式失灵的可能性大大增加，原因在于治理的复杂性不足，即当前治理对象和目标的复杂性远高于现有治理工具和手段的复杂性[4]。如何更好地协调政府决策部门、政府执行部门以及社会力量参与主体的关系，将三种治理模式有机结合、扬长避短，已成为提升我国城市灾害治理能力的关键。

（3）风险治理过程中各环节衔接不畅和发展不均衡

城市灾害风险治理过程是由风险识别、风险评估、风险预警决策、风险减缓等一系列环节组成。在实际中，往往出现风险识别不充分、风险评估不准确、风险预警不及时、风险减缓不理想等问题，如2021年郑州特大暴雨灾害的风险处置就存在风险预警与应急响应脱节、缺少有效组织动员、统一指挥缺失导致应对混乱等现象，缺失多个关键环节，但也存在预警环节相关部门频繁预警的现象，这就表现为全过程发展不均衡。任何一个环节的短板都将给风险治理全过程带来巨大的影响。

（4）风险治理过程中现代化信息技术手段应用不足

以数字化转型驱动灾害风险治理方式的变革，提高治理决策科学性和服务效率，是必然趋势，也是重要的现实需求。城市各类灾害防控的业务系统虽已相对成熟，但面向多主体参与的城市灾害风险治理的系统及平台还很缺乏，基于数据驱动的治理体系将是未来重要研究方向。

二、城市災害系统性风险的认知与诠释

系统性风险的概念最初主要应用于金融和气候领域，系统性风险的概念为城市灾害复杂系统认知和刻画提供了新思路。城市各要素的高集聚性和强关联性，增加了城市空间关联互动的复杂性，使得城市成为最容易引发系统性风险的地区。城市灾害影响城市功能网络的运行，如网络交通中断、设施毁损、停工停产等，这些灾害会产生一系列次生衍生灾害，形成灾害事件演化链或演化网络，这是一个包含城市气候、水文、工业、交通、医疗、通信、商业、教育、环境、健康、技术等相互关联的多类要素风险网络，任何的局部失灵或扰动都可能会给城市带来连锁的、灾难性的影响。据此，城市灾害系统性风险可以定义为在城市多元要素关联的复杂网络系统中，由于自然、人为或二者兼有原因造成的灾害事件，城市系统某些局部功能失灵或扰动，同时诱发或并发其他多元灾害风险，从而形成大范围相互影响的整体性风险，给城市功能和生命财产安全带来灾难性的后果。

首先，城市灾害系统性风险是城市发展到高级阶段人与自然矛盾关系的一种表现。城市灾害系统性风险的致灾因子是高温、暴雨、地震、火灾、爆炸、污染等自然或人为因素，其演化过程都是致灾因子与自然、社会经济环境在城市空间上的相互作用及动态发展的过程，也是人与自然在城市发展阶段上的一种关系表现。在城市化建设中过度掠夺性开发资源，人与自然的关系就出现了矛盾，一是城市化快速发展需求与环境保护不力的矛盾，二是城市一体化便利集约性需求与城市关联风险增大的矛盾，三是城市灾害风险增多与防灾减灾能力不足的矛盾。城市灾害系统性风险大小不仅与致灾因子有关，还与城市发展阶段、人类活动行为及聚集程度有关，城市化扩张、人口资产密集增加了风险演变的复杂性。

其次，城市灾害系统性风险是一种跨界关联的复合风险。城市基础设施互联互通、产业发展集约集聚、各类资源共享联动，带来了城市间人口、资源、经济的高流动性以及对交通、通信、供水、供电等城市生命线系统的强依赖性。大量原本存在于单一行政区的灾害风险正不断超越行政边界向整个城市地区乃至更大范围、更多领域扩散、叠加，呈现多维性、密集性、连锁性、叠加性等复杂关联特性。以城市暴雨洪涝为例，暴雨洪涝引发交通瘫痪事件、泥石流灾害、水污染、瘟疫等次生衍生灾害，这些不同灾害在时空上有相互作用、相互叠加的影响，从而形成跨区域、跨领域、跨部门的复合型风险，具有超越灾区殃及全局的危害性质。

最后，城市灾害系统性风险具有不确定性、非线性和涌现性。一般认为，城市灾害风险与危险性、脆弱性、易损性等要素存在非线性关系。城市建设过程中人类非理性认知和决策往往倾向于短期的、显性的社会经济效益，忽视了人类行为活动对致灾因子危险性、孕灾环境脆弱性、承灾体易损性的长期隐性影响，而这种影响带来的风险是复杂不确定的。此外，与单一灾害风险相比，系统性风险在演化中更易产生拮抗、协同、叠加、扩大等效应，具有显著的非线性特征。城市灾害系统性风险还具有涌现性，单一灾害风险防控的局部失灵往往导致城市系统面临全局灾难性影响，这就是“涌现”特性。

三、城市灾害系统性风险的治理框架

城市灾害系统性风险是一种不确定性的跨界复合风险，应遵循多灾种、互关联、全过程的治理理念，重组现有治理模式与机制。元治理的概念最早由英国学者鲍勃·杰索普提出，意指对传统的治理形式、力量或机制进行统筹安排，从宏观角度重新组合治理机制，达到最优治理效果[1]。元治理旨在打破现有科层、市场、网络治理发展不平衡的现状，对治理机制进行深度反思和适度重构，促进多元异质治理主体的行动一致性，是一种治理体系的顶层设计。近些年，已有学者在积极探索元治理在环境治理[2]、应急资源整合优化[3]等公共治理领域的适用性，为城市灾害系统性风险治理框架的提出奠定了基础。本文借鉴元治理理论，结合“云大物移智”等新技术的应用，提出城市灾害系统性风险的“元治+数治”治理框架（图1）。这里的“数治”是指基于数字化的治理，即以数字思维、数字工具赋能治理体系和治理能力，提升治理效能。“元治”是治理机制，“数治”是治理手段。

“元治+数治”治理理念中的“元治”强调政府主体的回归及其角色定位的重构。杰索普认为，一些发展中国家过度崇拜市场与社会公众力量，否定并削弱了国家能力，导致出现治理失序现象，这主要归因于政府功能的缺位[4]。实际上，政府拥有更多资源和责任，更像是“同辈中的长者”，它承担规划愿景设计和构建整体框架的任务，促进框架内各个自组织在面对治理目标不同、任务不同时采取行动的相对一致性。当城市灾害系统性风险复杂到单一治理模式无法应对时，政府通过制度和战略的制定来促进治理模式的选择与协调，并形成治理合力与共振。在制度上，政府可以提供各种机制，譬如促进对系统性风险的共识、建立多主体沟通对话、协调不同机制的冲突与争议、承担治理失灵的政治责任、完善治理运行的软硬件基础环境等。从战略上，政府作为“同辈中的长者”，不仅需要直接参与治理，还要负责规划灾害治理愿景，明确参与主体在灾害协同治理中的角色，调动各主体主观能动性以实现自身价值。这不是重塑无所不能的政府，而是通过政府强有力的权威激发治理主体能动性，这就意味着科层、市场、网络不同治理模式之间是对等关系，而政府在此基础上要发挥“领头羊”的带动作用；强调政府对灾害系统性风险治理的责任和义务，这种责任和义务不是高高在上的权力，而是通过制度和战略的顶层设计来实现协同共治。

“元治+数治”治理理念中的“数治”强调网络赋能和数据赋能。物联网、大数据如何驱动新时代城市灾害风险治理工作，已成为社会关注的重点。灾害风险治理正面临新的奇点，加强网络和数据赋能的城市灾害系统性风险治理顶层设计和模式创新是重中之重。一方面，通过物联网、互联网、移动网采集系统性风险构成要素监测数据、社会公众灾情数据、防灾救灾资源数据等大数据，将其汇聚到数治云平台。通过数据归集、协同、挖掘等方式，发现灾害风险大数据价值，可以有力支撑政府对系统性风险治理战略和制度的制定。另一方面，通过网络、平台连接社会公众，通过信息共享推动社会公众的積极参与，可以充分发挥社会公众的基石作用。

从公共治理变革的认知、内因、范畴、发展四个基本逻辑来分析大数据对城市灾害系统性风险治理的驱动力（图2）。对于认知逻辑而言，大数据获取来源从传统的测绘地图、问卷调查等低频静态数据扩展为基于物联网的动态大数据，有助于提升对系统性风险的复杂性认知和达成多元主体协同治理的共识。对于内因逻辑而言，数据类型多样性与治理多主体、大数据体量庞大与治理精准性、数据产生速度快与治理及时性三个特征相互契合，成为治理的内在驱动力。对于范畴逻辑而言，从横向来看，需要做到多灾种、全过程治理；从纵向来看，对于不同的治理单元需要采取不同的治理方式。而治理主体通过按需获取相应数据进行价值转换，以实现横向全覆盖和纵向全贯穿。对于发展逻辑而言，强化大数据应用，使其在统筹自然灾害、公共安全等重大事件处置中在时间、空间维度发挥价值，实现城市智慧高效的灾害风险治理。

本文基于上述治理理念，构建城市灾害系统性风险的“元治+数治”治理框架（图3）。首先，要树立全方位整合的治理理念，包括多种治理模式的整合、灾害风险治理全灾种、全过程、全领域的整合。在灾害风险治理制度和战略上预留多元主体参与的空间，注重整合引导多元主体责任意识、参与意识、协作意识，实现政府和社会资源整合最大化。其次，要明确不同治理主体在治理体系中的权责关系，政府是治理“长辈”，不同治理主体是对等关系，当前各级应急管理部门的设立为元治理政府角色重构奠定了良好的基础。最后，要重视“云大物移智”新技术的应用，为灾害风险治理决策提供技术支撑。该治理框架分为对象层、支撑层、内容层、模式层四个层次。

1.治理对象层：多灾种关联

构建城市灾害系统性风险治理框架的前提是明确治理对象。现阶段，单灾种风险的研究已经明显不能满足现代社会的要求，因此灾害链等研究灾害与灾害之间关联关系的多灾种系统性风险防控已成为城市灾害风险治理的主要对象。城市灾害系统性风险主要体现在城市复杂系统中承灾体在致灾因子的作用下彼此影响进而产生新的致灾因子，形成一系列次生、衍生灾害事故，如当气象灾害发生后可能会引发暴雨—洪涝—交通堵塞灾害事故链式反应。因此，要打破传统碎片化治理，用系统性思维对城市复合型灾害风险进行整体式治理。

2.治理支撑层：大数据融合

城市灾害系统性风险治理需要城市基础数据、实时监测数据等的支撑。城市基础数据包括城市自然环境数据、城市工程数据、城市社会环境数据及历史灾害数据等。实时监测数据指遥感卫星图像、无人机设备、视频监控、手机移动终端、车载GPS、互联网等方式采集的实时数据。通过RFID、GPS、各类传感器、移动终端等物联网信息感知设备，实时采集物理世界中的应急场景大数据和跨空间、跨部门的应急资源大数据。运用云计算技术实现对大数据的统一管理、高效流通和实时分析，结合深度学习和大数据决策模型挖掘海量数据的相关性，实现城市灾害系统性风险治理的动态化和精准化。

3.治理内容层：全过程协同

根据城市灾害系统性风险治理的业务流程将治理内容分为灾前监测预警、灾中决策应对、灾后恢复及日常治理三个阶段。在灾前监测预警阶段，做好对城市基础大数据和灾害实时大数据的监测，构建全覆盖、一体化风险监测网络。通过多源异构数据同化、知识图谱构建城市“原生—次生—衍生”灾害的关联关系；基于“数据驱动”的关联关系与传统“物理模型驱动”的因果解析方法，研判系统性风险情景态势，建立数据-模型双驱动的系统性风险评估与预警模型[1]。在灾中决策应对阶段，系统性风险治理要充分考虑多灾种应急响应的共性及异质特点，开展基于大数据驱动的多灾種、多部门应急方案仿真模拟、流程优化、资源智能调度、应急力量协同联动、受灾人员转移安置优化等，从“经验管理”向“科学治理”转变。在灾后恢复及日常治理阶段，重视基于韧性的重建规划和城市韧性评估，提升城市抵御力、适应力及恢复力。建立政府、市场、公众参与的全灾种风险分散网络和社会减灾体系。

4.治理模式层：全社会共治

治理模式层是吸收现有不同治理模式优势以规避治理失败的风险，保留科层治理中执行政府的统一指挥，由政府主导构建城市灾害系统性风险治理网络，实现非政府组织、企业组织、技术专家、社会公众及新闻媒体等全社会协同共治。政府决策主体作为元治理者，一是要构建城市灾害治理的愿景、战略和目标。城市灾害系统性风险的治理愿景目标应是安全发展、协同发展及韧性发展相统一，首要是安全发展，关键是协同发展，终极是韧性发展，梳理三者之间的关系，树立建设包容和可持续宜居城市的愿景。二是建立能够促进全社会协同减灾的制度体系，包括权责机制、参与机制、协同机制、激励机制、约束机制等，实现“纵向到底、横向到边”的协同共治网络。政府元治理者一方面要引导政府、社会、市场多主体协同联动和治理责任共担，另一方面也要注重灾前风险预判、灾中应急调度、灾后重建规划等业务流程协同，实现有序、有效治理。

四、城市灾害系统性风险治理的现实路径

城市灾害系统性风险治理要求从传统的“独立治理”“碎片式治理”“模糊滞后治理”向现代的“协同治理”“整合式治理”“实时治理”“精准治理”转变，“元治+数治”治理理念为其提供了理论框架，治理的现实路径应该从共治平台、制度基础、服务机制方面着手，为“元治+数治”治理框架实施提供保障。

1.建立开放、统一的城市灾害风险数治云平台

以“云大物移智”为代表的数字化技术集成云平台，为城市灾害系统性风险治理提供了新思路和新途径。城市灾害防控的业务信息系统已相对成熟，未来开放统一的城市灾害风险数治云平台规划必须从只关心单一灾害环境规划转变到系统性、综合性规划，并加强与传统基础设施的融合。首先，采集城市天、空、地、海、人、社、经等多源异构数据，将空间数据和非空间数据在空间尺度上进行分解与融合（如不规则空间单元智能识别、社会经济等非空间属性数据的空间化），构建统一空间表达、多源融通的城市灾害大数据资源池；基于深度学习的多灾种灾害实体关系抽取技术，设计多灾种灾害场景的四元组知识表达，构建城市灾害系统性风险治理的可视化知识图谱和决策知识库。其次，加强现有城市多源信息系统的集成，由城市应急管理部门牵头，各参与主体共建共享，构建融合不同灾种信息监测、预报预警、风险发布、应急响应、智能决策、协同联动的城市灾害风险综合信息网，实现多源、多灾种信息的汇聚与展示，为不同治理主体提供“监测一张图”“资源一张图”“行动一张图”等信息。在此基础上，建立政府、企业、社会公众参与的灾害风险数治云平台；通过互联网、微信公众号、移动APP等方式建立不同主体的参与渠道，如“城市灾害风险治理中心”“城市灾害风险治理圈”等；建立基于云协同的多方治理机制，着力打造一个统一、权威、开放同步的灾害风险数治云平台。

2.打造全灾种、全过程、全社会治理的制度基础

推进国家治理体系和治理能力现代化的重心在于建设共建共治共享的社会治理制度，推进多元主体的有序参与。我国党建引领下的政府、市场、社会是和谐有序的，这是多元主体集体理性治理的重要基础。集体理性最大难点是多元主体的协同，而促进协同的关键在于制度重塑，通过数字化改革形成灾害风险治理效果最大化的制度安排，实现治理现代化。第一，借助数字化改革，转变传统政府灾害风险治理理念，从政府“兜底”职能向“引导”职能转变，从管制型政府向服务型政府转变。将市场企业、社会公众力量纳入到城市灾害系统性风险治理框架中，明确政府、市场、公众的权责边界，建立权责统一机制，并强化其法制保障。第二，组织机构改革促进制度环境建设，构建面向全灾种、大治理的“橫向到边、纵向到底、纵横结合”的立体治理网络。纵向上构建市—县（区）—社区纵向到底、上下双向互馈的层次结构；横向上构建气象、水利、消防、城建、交通、电力、通讯、医疗、商业、环境、教育等多种行业在内的“横向到边、平级多方联动”的治理网络。第三，制定安全和宜居的韧性城市愿景，推进全灾种、全过程、全社会灾害风险共治的文化环境建设，把灾害风险治理文化建设纳入“平安中国”建设，出台全灾种、全过程灾害风险协同共治文化建设实施方案及相应的规章制度，提升全民风险意识；通过提供教育培训、资金补贴、保险保障、征用补偿、精神鼓励、物质奖励、救灾产业化等方式，为市场、社会参与提供必要保障；建立社会公共媒体和新媒体参与的全社会协同共治文化宣传工作机制。

3.健全多主体、多维度协同减灾的服务机制

在“元治+数治”治理框架下，充分发挥政府、市场、社会多元主体的效能，应遵循协调性、开放性、标准性的原则，建立数字赋能下多主体智能协同服务机制，重点包括规范标准统一与智能推送、信息共享管理机制、智能任务分配及流程优化、协同演练机制，从而实现标准协同、信息协同、任务协同、行动协同。第一，标准是多元主体协同服务机制的准则，针对城市灾害治理的信息、业务、资源、行动等要素建成一个统一规范标准的协同服务框架体系，并将不同专业领域的规范标准通过统一的灾害治理决策服务平台智能推送给所有治理主体。第二，建立一套系统化的信息共享管理机制，可以采取强化灾害关键信息共享的行动策略，也可以采取激励措施增强政府、市场、社会公众不同治理主体之间的相互信任，使灾害信息在制度保障下得到充分共享和使用，促进多主体的一致性共识和集体行动。第三，通过统一的灾害风险数治云平台将治理任务网格化到现有社区网格化治理体系中，对城市灾害系统性风险复杂处理流程进行分解和模块化，设计规则推理的灾害系统性风险治理方案智能生成和任务分发策略，构建基于业务流程管理技术的灾害系统性风险治理流程协同优化方法，完善政府、市场、社会公众在灾情上传、资源筹配、任务推送等方面的社会网格化协同服务管理工作机制。第四，加强线上线下灾害系统性风险治理教育培训与防控演练标准化、规范化，推进灾害系统性风险治理的人才培养，定期组织综合防控演练，提升政府、市场、公众对城市灾害的协同治理水平。

五、结语

气候变化影响下，城市面临着更加复杂的系统性风险，转型治理是建设有韧性未来的核心。本文在对城市灾害系统性风险认知的基础上，提出了城市灾害系统性风险的“元治+数治”治理框架和现实路径，主要体现在三个转变：一是从城市单一灾种片面治理向多灾种系统性风险治理转变，二是从科层、市场、网络多元模式独立并存到“元治+数治”理念下科层、市场、网络多元模式整合协同的转变，三是从经验判断的灾害风险治理向大数据驱动的灾害系统性风险治理转变。系统性风险的治理必须要认识到多灾害复杂的因果结构、动态演变和复合影响，这就更需要人员、物资、装备的整合，“元治+数治”理念下数据赋能的多元主体协同共治是必然选择。城市灾害风险治理任重道远，未来还需要在城市灾害系统性风险演化规律、风险评估、治理规划方案、协同共治激励机制等方面开展更深入的研究。

〔责任编辑：吴玲〕

[1]国务院灾害调查组：《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》2022年1月，第1—3页。

[2]IPCC， Climate Change 2022： Impacts， Adaptation and Vulnerability， Cambridge： Cambridge University Press， 2022， pp.8-13.

[3]UNDRR.， Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2022： Our World at Risk： Transforming Governance for a Resilient Future， Geneva， Switzerland， 2022， pp.179-203.

[4]国家减灾委员会：《“十四五”国家综合防灾减灾规划》2022年6月19日。

[5]金磊：《城市灾害学原理》，气象出版社1997年12月。

[6]周姝天、翟国方、施益军、鲁钰雯：《城市自然灾害风险评估研究综述》，《灾害学》2020年第4期。

[7]谢捷、刘玮、徐月顺、雷春苗：《基于AHP-熵权法的西宁地区汛期暴雨灾害风险评估》，《自然灾害学报》2022年第3期。

[1]M. Kuller， K. Schoenholzer， J. Lienert， "Creating effective flood warnings： A framework from a critical review"， Journal of Hydrology， 2021， 602： 126708.

[2]JH. Jang， P. Vohnicky， YL. Kuo， "Improvement of Flood Risk Analysis Via Downscaling of Hazard and Vulnerability Maps"， Water Resources Management， 2021， 35（7）， pp.2215-2230.

[3]陈雪龙、姜坤：《基于贝叶斯网络的并发型突发事件链建模方法》，《中国管理科学》2021年第10期。

[4]史培军、吕丽莉、汪明、王静爱、陈文方：《灾害系统：灾害群、灾害链、灾害遭遇》，《自然灾害学报》2014年第6期。

[5]郑苏晋、郭海若、宋姝凝、胡海濤：《社交媒体数据对台风灾害的预警研究——以利奇马台风为例》，《管理评论》2021年第10期。

[6]杨波、罗时达、刘韫尔：《重大突发公共危机事件背景下客户特征比较研究——基于大数据挖掘方法》，《江苏社会科学》2022年第3期。

[7]李峰：《整体性治理：应对我国社会组织治理碎片化的新范式》，《学习与探索》2020年第12期。

[8]吴俊杰、郑凌方、杜文宇、王静远：《从风险预测到风险溯源：大数据赋能城市安全管理的行动设计研究》，《管理世界》2020年第8期。

[9]周利敏、童星：《灾害响应2.0：大数据时代的灾害治理——基于“阳江经验”的个案研究》，《中国软科学》2019年第10期。

[10]吴先华、肖杨、李廉水、王国杰：《大数据融合的城市暴雨内涝灾害应急管理述评》，《科学通报》2017年第9期。

[1]张海波：《应急管理的全过程均衡：一个新议题》，《中国行政管理》2020年第3期。

[2]张铮、李政华：《中国特色应急管理制度体系构建：现实基础、存在问题与发展策略》，《管理世界》2022年第1期。

[3]曹海峰：《新时期国家应急预案体系再定位与系统重构》，《国家行政学院学报》2018年第6期。

[4]唐任伍、李澄：《元治理视域下中国环境治理的策略选择》，《中国人口·资源与环境》2014年第2期。

[1][4]JESSOP B.， "Capitalism and its future： remarks on regulation， government and governance"， Review of International Political Economy， 1997， 4（3）， pp.561-581.

[2]唐任伍、李澄：《元治理视域下中国环境治理的策略选择》，《中国人口·资源与环境》2014年第2期。

[3]吴涵博：《政府机构和社会资源的整合：元治理视角下应急管理的优化路径》，《中国社会科学院大学学报》2022年第3期。

[1]王慧敏、黄晶、刘高峰、佟金萍、曾庆彬：《大数据驱动的城市洪涝灾害风险感知与预警决策研究范式》，《工程管理科技前沿》2022年第1期。