韧性思维嵌入治理现代化的政策演进及结构层次

2023-08-28何兰萍曹慧媛

江苏社会科学 2023年1期

何兰萍曹慧媛

内容提要各类风险灾害和危机事件的频发，凸显了韧性思维嵌入治理现代化的必要性。韧性治理的政策演进显示，我国韧性能力建设的过程大致经历了探索期、推动期和提升期3个阶段；整体上理念持续深化，视野不断拓宽，从工程韧性和环境韧性不断向其他维度拓展，对制度韧性和技术韧性的关注逐渐增加。在韧性治理体系的结构层次上，国家、城市和社区从不同层面推进韧性治理：国家韧性强调顶层设计、统一领导和战略支撑；城市韧性强调冗余规划、行动学习和智慧融合；社区韧性强调多元协同、文化塑造和科技赋能。鉴于此，未来应把握韧性思维嵌入治理现代化的逻辑走向，完善制度安排以提升多维韧性能力，形成协调有序的韧性治理体系，以回应复合型风险社会背景之下治理现代化的要求。

关键词韧性治理现代化政策演进结构层次

何兰萍，天津大学管理与经济学部公共管理学院副教授

曹慧媛，天津大学管理与经济学部公共管理学院研究生

本文为天津市哲学社会科学规划重点项目“建设韧性社区提升治理能力现代化研究”（TJGL20-025）的阶段性成果。

一、研究背景

社会科学对于风险社会的认知可以追溯到20世纪50年代。风险社会是对现代化的一种总体性诊断，具有无序性、叠加性、系统性和全球性的外部特征[1]。复合型灾害风险在多重时空逻辑与复杂行政关系中给人类带来新的治理需求和治理困境[2]。全球性公共卫生事件往往演变成蔓延至政治、经济和社会各方面的复合型跨界危机，也成为对治理体系和治理能力的大考。为了加强风险防控和提高国家治理水平，有必要将韧性思维嵌入治理现代化之中。

当前，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。国家治理现代化在中国语境下须从治理体系和治理能力两方面着手，两者构成一个有机整体[2]。推进国家治理现代化就是要使国家的治理体系和治理能力适应现代社会发展的要求[3]。

韧性治理是不同治理主体为了增强对于复合型灾害风险的适应、学习与变革的能力，基于合作治理和组织学习机制建立的一种新型治理模式[4]。从这个意义上理解，韧性治理蕴含了治理体系和治理能力现代化的要素、条件与逻辑。因此，将韧性思维嵌入治理现代化，一方面需要通过韧性治理体系建设来推动国家治理体系的完善，另一方面需要通过政策的制定和实施全面推进韧性能力建设。可以说，系统梳理韧性建设的政策演进，能够把握韧性思维嵌入治理能力的规律并进一步明确应然取向。与此同时，从纵向视角解构韧性治理体系，有助于对多层次的韧性治理实践进行考察。

本文拟从横向政策演进和纵向结构层次入手审视韧性思维嵌入治理现代化，以明晰国家治理能力和治理体系的逻辑走向。首先，通过分析韧性建设相关政策文件的演进逻辑，挖掘韧性治理能力建设的发展趋势与特征；其次，基于国家治理体系，从纵向上阐释韧性治理体系建设的现实图景。本文重点关注以下问题：①为何要在治理现代化中嵌入韧性思维？②韧性思维嵌入治理能力现代化的过程中具有怎样的演进特征与规律？③韧性治理体系中不同层次的内涵与侧重点如何？本文试图通过对上述问题的回答，为我国治理现代化和韧性治理提供一定的政策启示。

二、韧性思维嵌入治理现代化的必要性

1.对于韧性思维的已有认识

西方学者早在20世纪就已经将韧性概念引入了社会科学领域，21世纪始，韧性思维逐渐被应用于城市管理，尤其是城市防灾减灾、城市規划、应急管理。综合看，学术界认为韧性具有适应外部环境变化、从灾害中学习的能力，并强调系统的自组织性和多元平衡性[5]。

学界围绕构建韧性城市和韧性社区所需具备的能力与资本，从不同维度解构韧性概念，大多认为其应包含社会、经济、环境、基础设施、制度和组织等维度的能力[6]。相应地，不同维度的能力体现了韧性的不同特性，包括适应性、多样性、冗余性等[7]。参考学者对韧性维度的划分，本文提出治理现代化背景下的韧性应解构为6大维度，即环境韧性、工程韧性、制度韧性、社会韧性、组织韧性和技术韧性（图1），每个维度体现了相应的韧性能力。

环境韧性是指城市系统在应对自然灾害时的抵抗和适应能力，同时也考察其风险暴露程度和自然资源的可持续性[1]。工程韧性指城市生命线工程和住房等基础设施具有一定的抗逆能力和冗余度，在经历冲击后仍能够维持正常运转，提供基本公共服务[2]。制度韧性与政府应对灾害冲击的政策和策略相关，并且强调具备学习力，能够从重大灾难中总结经验教训，快速调整自身结构与功能[3]。社会韧性主要聚焦于基层社会，通过志愿服务、教育宣传等手段提升居民的防灾意识和自救互助能力，培育社会关系、社会规范、社会文化等社会资本，提高城市社区的团结稳定，增强基层风险防御和危机应对能力[4]。组织韧性是指城市在应对突发危机时，政府部门能够建立完善的领导机制，打破行政壁垒，市民、社区、社会组织等能够与政府部门相互配合形成合力，构建多元主体的协同治理体系[5]。技术韧性指大数据、区块链、云计算等信息技术在政府治理、防灾减灾中发挥的效用，以及信息的互联互通和智能处理水平[6]。

2.现实情境的需求

（1）应对风险社会的必然要求

20世纪80年代以来，人类社会进入高度不确定和复杂的“全球风险社会”时代[7]，城市面临的各类风险和危机事件更是层出不穷，极端天气、自然灾害、信息基础设施故障、传染病蔓延等事件频发。由于城市系统的规模效应和高度密集性，各类灾害呈现出鲜明的复合型特征，演化机制更加复杂，所造成的负面后果也更加严重和深远，极易诱发大规模公共危机。传统的灾害风险与应急管理模式已经无法应对新形势下的灾害事件，对此，有必要引入韧性思维来推动理论研究与城市减灾实践在复合型灾害治理问题上的有效对话[8]。

（2）提升治理水平的现实指向

习近平总书记在2020年3月10日赴武汉考察疫情防控工作时指出，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理的新路子。“全周期管理”是重塑治理格局的新主张，实现了治理理念从截面到过程、从静态到动态的拓展，对国家治理体系与治理能力现代化建设具有重大意义。而韧性思维蕴含的过程性正契合了这一理念，覆盖了“事前、事中、事后”的整个周期。作为衡量应急管理、抗灾能力水平的重要指标，韧性能够反映出社会治理水平和可持续发展能力，对于提升治理能力现代化具有重要意义。

3.韧性建设实践的有力推动

由于韧性内涵与城市安全发展所需要的能力不谋而合，基于韧性理念的城市和社区建设已经成为全球关注的焦点。自2005年《兵库行动框架》提出通过韧性城市建设提高城市应对自然灾害的理念后，国际机构以及一些发达国家的城市政府开展了一系列城市韧性规划研究及实践探索。近年来，韧性理念在我国城市规划建设管理中也逐渐得到应用，韧性建设实践正在涌现。例如，北京、上海、雄安新区和广州的城市总体规划中均提到了运用韧性城市理念、加强城市应对灾害的能力、建设有韧性和恢复力的城市。此外，成都在2011年参与了联合国减灾署主办的“让城市更具韌性”行动，并发布了《成都行动宣言》。作为洛克菲勒基金会“全球100韧性城市”成员的黄石、德阳、海盐和义乌，也正在借助国际资源进行韧性城市的规划建设，增强应对风险能力。

三、横向政策演进的韧性治理能力建设

“韧性”已被视为应对风险社会的有效治理策略。实际上，韧性思维早已嵌入于我国政府政治话语，渗透在我国社会治理和城市发展建设之中。政策文本是政策的物质载体，其话语逻辑、用词、发布数量等都能够反映治理的演进与政策的变迁[1]。据此，本文通过对政策文本进行量化分析与内容挖掘，总结不同时期我国韧性建设政策发展与演变的主要特征，以期把握韧性思维嵌入治理能力的演进逻辑。

1.文本选择与阶段划分

本文政策文本的选择范围为2021年及之前的中央和地方层面政策文件，我们利用“北大法宝”数据库进行政策文本的收集。为确保样本的完整性，首先以“韧性”为关键词进行全文检索，共获得中央政策文本405份，地方政策文本1352份。然后，根据相关性原则和规范性原则进行筛选核对，最终纳入研究范畴的政策文本共计345份，其中中央50份，地方295份，以上述文本为基础构建我国韧性建设政策文本数据库。

根据我国韧性建设政策年度发文数量的变化趋势以及相关政策资料，本文将近年我国韧性建设政策划分为3个阶段：一是探索期（2015—2016年），仅有黄石市、上海市和住建部出台相关文件；二是推动期（2017—2019年），中央和地方层面政策数量整体增加；三是提升期（2020年至今），突发公共卫生事件的暴发直接推动了中央和地方对于安全韧性建设的高度关注，政策数量增长迅速。

2.我国韧性建设政策演进主题与特征

本文对345份政策采用Gooseeker软件进行分词和词频统计，去掉无实质意义和有歧义关键词，并将同义词语进行合并，按照阶段进行关键词汇总，进而分析政策主题的演进（图2）。

（1）探索期（2015—2016年）：自下而上的自主探索

2013年洛克菲勒基金会发起“全球100韧性城市”项目。黄石是我国最早入选该项目的会员城市之一，2015年颁布的《黄石市人民政府办公室关于成立黄石市韧性城市建设领导小组的通知》，为推进韧性城市建设提供了组织保障。2016年9月，上海市政府在《上海市政府电子政务“十三五”发展规划》中提出提升城市运行实时监控与安全保障能力，增强城市韧性。同年11月，住房和城乡建设部出台《城乡建设抗震防灾“十三五”规划》，开始从国家级层面上正式关注韧性城市建设。

可以发现，该阶段政策呈现出如下特征：一是我国的韧性建设政策探索是自下而上的，地方自主性较强。二是探索期的政策总量较少，政策集中于工程韧性、组织韧性和技术韧性3个维度，政策主题结构相对单一。主要关注城市公共安全和抗震防灾韧性城市建设，研究建立韧性城市风险评估、生命线工程抗震安全保障、应急处置和恢复等技术体系，加强电子政务建设，提升城市安全保障能力。

（2）推动期（2017—2019年）：提高城市硬件系统的抵御能力

在中央层面，2017年6月中国地震局提出加快地震科技创新，实施“韧性城乡”计划，通过科学评估和先进抗震技术提高城乡抗灾韧性。同年4月，科技部出台《“十三五”公共安全科技创新专项规划》，提出在发达国家日益重视和加强公共安全科技创新发展背景之下，应推进我国安全韧性城市构建技术的相关研究，提升城镇风险防范和管控水平。

在地方层面，政策内容集中于以下3个方面：一是地方政府相继提出建设韧性城市，通过完善基础设施，加大建筑安全隐患排查，构建环境风险预警与监测体系，加强水体、土地治理，提高城市对生产安全事故、建筑安全事故和气象灾害的防范和抵御能力。二是将海绵城市视为建设韧性城市的具体途径，以海绵城市建设增强城市系统对于暴雨和水资源相关风险的应对能力。三是北京、上海、广州和雄安新区在新一轮的城市总体规划中均提出要加强城市防灾减灾能力和安全风险防控以提高城市韧性。

由此看出，这一时期中央和地方均加强了对于韧性城市建设的关注，政策维度集中于工程韧性、环境韧性、技术韧性和制度韧性。随着社会、经济和自然等各种范畴给城市发展带来的风险挑战日益增加，韧性理念越来越为城市管理与建设者所认可，城市基础设施、生命线系统建设等成为增强城市物理系统抗灾能力的重要抓手。

（3）提升期（2020年至今）：韧性治理上升至顶层设计

这一时期政策内容和数量极大增加，中央和地方的政策协调性得到明显体现，包括以下几个方面。

一是开展城市体检和城市更新。住房和城乡建设部自2020年起连续组织城市体检工作，强调将城市体检作为统筹城市规划、推进城市更新和促进城市建设转型的重要抓手，而安全韧性被纳入城市体检评估维度之一。2021年11月，第一批城市更新试点项目启动。各试点城市纷纷出台城市更新条例和管理办法，将加强城市风险防控、提升城市韧性作为工作原则；通过生态修复、功能完善工程、老旧小区改造和社区建设等措施塑造城市风貌，提升城市宜居品质；推进城市体检评估，找出短板弱项，加快整治提升。其中，住房和城乡建设部与江西省人民政府于2021年9月联合印发《建立城市体检评估机制推进城市高质量发展示范省建设实施方案》，以部省合作为契机，打造高质量发展范本。

二是将智慧城市与韧性城市建设相结合，强调智能技术在增强城市韧性、提高精细化管理水平中发挥的作用。2020年4月工业和信息化部办公厅发布《关于深入推进移动物联网全面发展的通知》，提出以智慧城市建设提升治理现代化水平，增强城市韧性及应对突发事件能力。地方政府也提出将人工智能、大数据等技术融入新型智慧城市、韧性城市建设，提升城市治理信息化、管理精细化、决策科学化水平。成都市在2021年明确提出推进“智慧韧性安全城市建设工程”，建立领导小组和推进组并细化分解工作任务，为打造韧性、安全的智慧城市样板提供了组织保障和推进方案。

三是系统化推进全域海绵城市建设，重点解决城市内涝问题，提高城市防灾减灾能力。面对城市多发暴雨灾害，国务院相继出台《关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》《关于加强城市内涝治理的实施意见》等文件，明确指出实施海绵城市建设，完善城市防洪排涝体系，增强城市韧性，并将其纳入《“十四五”国家应急体系规划》；同时，提出开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作，在全国推广试点地区先进经验。

四是提高应急管理水平，增强平战转换能力。针对应对突发公共卫生事件中暴露的治理弱项，中央和地方出台一系列政策，要求完善公共卫生基础设施，改善疾控基础条件，健全应急处置机制和物资保障制度，在风险常态化的背景之下，提高城市的平战转换能力，从而增强抵御复合型风险灾害的能力。北京市政府在2021年10月發布《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，提出从空间、工程、管理、社会四大维度全方位提升城市韧性，成为我国地方政府韧性城市建设的先行先试典范。

总体而言，这一时期政策内容得到了极大丰富，政策数量也呈现爆发式增长。政策主题上涵盖了制度韧性、技术韧性、工程韧性、环境韧性、组织韧性和社会韧性六大维度。建设韧性城市、统筹常态与应急管理成了新时期城镇化建设的顶层战略部署。韧性城市理念逐渐贯穿于城市规划、建设和发展的各个方面和各项具体行动之中。以新一代信息技术应用为核心的智慧城市建设，也被视为韧性治理的工具创新，通过技术赋能增强城市的风险防范和化解能力。

3.韧性治理能力建设的演进逻辑

综上，通过观察韧性思维嵌入治理现代化的政策演进脉络，可以看出我国对于韧性思维在公共安全治理中的地位和作用的认识在不断深化。将韧性思维内嵌于国家治理体系之中，运用韧性治理理念推动国家安全发展，已成为顺应城市发展、推进治理能力现代化的趋势和导向。在风险灾害类型上，从最初注重城市公共安全、生产安全和以地震为主的自然灾害，到注重暴雨洪涝等气象灾害，突发公共卫生事件进一步引发了对于城市所面临的复合型灾害风险的反思。从韧性维度上，目前我国政策关注点仍集中于工程韧性和环境韧性，侧重于通过基础设施完善生命线系统建设等物理手段提升城市防灾减灾能力，强化安全发展；不断优化国土空间布局和建设规划、灾害监测预警与规范标准和应急管理体制，提高制度韧性水平；同时开始注重新兴技术运用，增强技术韧性能力；但涉及组织韧性、社会韧性的内容仍不足，即使有个别地方政府提出了加强社区基本单元的韧性建设，整体上对社会多元主体的协同参与和基层社区的自组织能力提升仍缺乏足够关注。

四、纵向结构层次的韧性治理体系建设

国家治理体系是一个有机的制度系统，遵循“国家—城市—社区”的层次架构。中央到地方的各个层级相互协调，密不可分，共同构成统一整体[1]，推进国家治理现代化。从纵向角度看，国家治理体系的现代化转型包括国家治理、城市治理和社区治理3个层次的现代化。推进国家治理现代化，就是建设和完善治理的制度规范体系，发扬法治精神、培育公民意识，提升国家治理能力的高效性和合理性，增强国家治理体系的合法性和理性程度[2]。推进城市治理现代化要求重塑城市与政府、社会、市场之间的关系，推进治理要素和治理方式的转变，最终保障公共资源多维度联动和全要素贯通，实现经济、社会和人的全面发展。社区治理现代化是通过党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，维护基层和谐与稳定[3]。

纵向解构韧性治理体系，就是阐述韧性作为一种治理策略与手段，嵌入国家、城市和社区3个层面。从国家政策引导、城市建设实践、基层社区治理的现实需求来看，国家韧性侧重于顶层设计、统一领导和科技支撑；城市韧性侧重于冗余规划、行动学习和智能融合；社区韧性侧重于多元协同、文化塑造和科技赋能。3个层面共同架构了完整的韧性治理体系，促进风险应对的适应性、冗余性、学习力、凝聚力、协同性、智慧性等韧性能力提升，推动治理现代化的实现（图3）。

1.国家韧性

国家治理着眼于宏观层面的整体战略，强调通过制度安排和治理体系内部诸要素的合理组合和有效运行，提升面对外部环境的适应性。国家韧性强调制度、组织和技术层面的韧性能力。

（1）制度上的顶层设计

通过中央政府的顶层设计，国家韧性治理制度得以完善。随着我国内外部环境急剧变化，各类急性与慢性风险带来严峻挑战。2003年SARS事件之后，我国通过“一案三制”构建起全国性的应急管理体系。2014年4月，习近平总书记首次正式提出总体国家安全观，奠定了国家安全治理的系统格局。此外，《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》《关于印发气候适应型城市建设试点工作的通知》《国家安全发展示范城市评价与管理办法》《“十四五”国家应急体系规划》等文件，通过抗震防灾韧性城市、海绵城市、国家安全发展示范城市、气候适应型城市等系列制度设计，旨在有效应对和化解风险挑战，增强韧性能力，提升治理现代化水平。

（2）组织上的统一领导

社会主义中国最本质的特征是中国共产党的领导。坚持党中央的集中统一领导，对突发公共事件的快速响应和有效治理具有关键意义。新冠肺炎疫情暴发后，党中央迅速统揽全局，在2020年1月25日成立应对疫情工作领导小组，对全国疫情防控进行统一领导和指挥。国家卫健委牵头建立联防联控工作机制，统筹疫情防控、医疗救治、宣传、外事、后勤保障等工作，实现全国一盘棋，迅速控制了病毒传播。此外，通过医护人员、医疗物资、生活物资等各方力量和各类资源的统一调配与管理，优势治理资源实现了及时、精准调度。由此可见，国家的组织韧性展现了高效、一致的治理效能。

（3）技术上的战略支撑

党的十九届五中全会提出要“把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，加快建设科技强国。面对复杂多元的现代灾害，国家高度注重科研攻关与技术革新，以提高国家应对风险的抵抗力。一方面，高度重视加强灾害监测与风险识别，如：2017年《中国地震局党组关于加快推进地震科技创新的意见》，提出实施“解剖地震”“韧性城乡”等计划；2020年发布《工业和信息化部办公厅关于全面推进移动物联网建设发展的通知》，强调利用物联网等智能技术加强消防烟感、环保监测，提升识别灾害的准确性和及时性。另一方面，注重关键领域的技术研发，如：采用抗震技术提高建筑和设施的适应性，开展韧性交通系统理论与技术研究以提升交通基础设施韧性；在新冠疫情发生后，迅速组建专家团队，推进病毒溯源、药物研发，制定防治与诊疗方案，为应对突发事件提供了关键的技术支持。

2.城市韌性

城市是国家治理的落脚点，发挥着承上启下的枢纽作用。城市治理既要关注空间层面的规划和整合，又要善于利用新技术防控社会风险[1]。城市韧性突出工程、环境、制度和技术层面的韧性能力。

（1）工程和环境上的冗余规划

基于韧性城市的视角，城市治理的核心目标是实现与外部不确定性的共存，面对自然或人为带来的灾害，城市基础设施和建筑工程能够维持正常运行并可恢复原有功能。近年来，韧性理念在我国城市规划和建设中得到应用。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》《上海市城市总体规划（2016—2040）》《河北雄安新区规划纲要》《广州市国土空间总体规划（2018—2035年）》（草案）中都提出了优化城市空间结构与用地布局、合理调节用地总量与开发强度、提高城市安全韧性。各地在中央指导下推进海绵城市试点，提升城市防洪排涝能力、增强综合承载力，不断探索实施城市更新运动。2013年开始，东莞、深圳、珠海、上海等地方政府相继提出实施城市更新运动，加强老旧小区改造和社区建设，完善基础设施，开展生命线工程和地下空间的维护更新。2017年住房和城乡建设部印发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，进一步扩大了“城市双修”工作的开展。“十四五”规划从中央层面明确提出要实施城市更新行动，提高城市的风险防控能力。

（2）制度上的行动与学习

城市具有“顶天立地”的特殊定位，必然要在制度层面确保顶层制度设计和基层微观执行的高效联动，在政策制定、执行、评估和监督的交互关系中做到行动有力[1]。首先，韧性的制度体系能够为城市治理提供行为规范、创造良好环境，其中包括应急管理行动流程与职责，透明公开的信息传导和严厉的行政问责机制等[2]。例如上海市政府在《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》中强调，建立“平战结合”的应急管理体系，在制度建设上做到明确的责权分配，建立激励和惩罚机制；成都在推进“智慧韧性安全城市建设工程”中率先建立推进领导小组，并明确各部门分工职责，为行动奠定了坚实的制度和组织保障。其次，科学的反思和学习是制度优势转化为治理效能的关键。各试点城市在中央指导下开展体检，对城市建设发展问诊把脉，对症下药。习近平总书记在总结新冠肺炎应对工作时强调，“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”[3]。各地通过开展补短板强弱项，对疫情防控中的经验教训进行总结，进一步完善城市功能，增强城市韧性，表现出对灾害风险的反思与学习。

（3）技术上的智慧融合

党的十九届四中全会明确指出，“要更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平”。信息社会的到来和生产生活方式的变革，要求将互联网、大数据、人工智能等现代信息技术手段融入城市治理之中，提高对风险的精准识别和高效响应[4]。2012年《住房和城乡建设部办公厅关于开展国家智慧城市试点工作的通知》发布，显示国家层面开始大力引导智慧城市建设。2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》两个基本文件的颁布实施，掀起了各省市开展智慧城市建设的浪潮。地方政府通过建设智慧城市，利用新兴技术实现了对不同领域社会风险的精准识别，提升了城市治理的精细化水平，通过建立云计算中心、信息化监控平台等，提高了城市防灾信息集成、应急管理互联互通的智能处理能力。

3.社区韧性

社区是城市治理的基本单元，是国家治理现代化发挥作用的核心场域。社区治理致力于打造共建共治共享的社会治理格局[5]。社区韧性突出组织、社会和技术层面的韧性能力。

（1）组织上的多元协同

完善的社區协同治理机制可以最大限度地调动社区内部资源，将灾害损失降至最低。党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”[6]，社区已经成为提升国家整体治理效能的关键场域。在这种背景之下，各地不断推进社区治理和服务模式创新，探索和完善社区多元协同治理路径。例如建立“三社联动”社区治理模式，进行专业化、协同化、社会化的社区公共服务工作；打造网格微自治单元，破解基层治理“最后一公里”难题，提供精细化服务；搭建社区协商平台，吸引社区居民、志愿者、社工、社会组织等多方力量主动参与到社区的建设与管理之中。疫情期间形成的抗疫共同体，就体现了社区的自组织和能动性，在群防群控和生活保障中发挥了重要作用，维持了社区的正常运转。

（2）社区中的文化塑造

社区文化对于社区中的社会韧性塑造具有根本性的作用[1]。在风险社会中，良好的社区文化对于优化资源配置、促进社区服务均衡发展、激发社区居民文化认同发挥着重要作用[2]。近年来，各地开展了形式多样的社区营造活动，力求挖掘社区特色，塑造社区文化，提高社区居民的公共认同度，例如疫情期间一些社区防疫取得成功，就得益于社区建设长期积累的社会资本与公共文化。此外，社区居民的心理健康和安全知识等文化素质对于提升社区韧性水平同样重要。根据《国家综合减灾“十一五”规划》，我国积极开展综合减灾示范社区的创建工作，减灾宣传教育与培训就是其中一项重要内容，要求社区经常开展减灾防灾宣传教育与培训活动，提高居民的减灾意识与自救互助能力。

（3）技术上的科技赋能

在社区层面，技术韧性是指社区治理主体通过对现代信息技术的运用，增强社区的应急治理能力，提升社区治理的智能化、精细化水平。在数字化转型的背景之下，基层社区积极推动信息化治理建设。2014年住房和城乡建设部发布《智慧社区建设指南（试行）》，明确了智慧社区建设的总体框架和评价体系。同年国家发改委等八部委联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，各地的智慧社区、“互联网+社区”建设不断推进。与此同时，信息技术与社区应急治理不断相互融合互通，例如上海等地推出的“智能化疫情地图”“社区防疫智能平台”，将大数据与社区治理相结合，有效提高了管理效率；电子出入证、社交软件、智能应用和自动化设备等也在社区防疫中发挥了重要作用，不仅有效避免了交叉感染的风险，还促进了各项防疫工作的落实。

五、结语

将韧性思维嵌入治理现代化之中，对于提高国家的风险应对能力和治理现代化水平具有重要意义。本文阐述了韧性的内涵维度，提出将韧性思维嵌入治理现代化的必要性源自应对风险社会的必然要求、提升治理现代化水平的现实指向和韧性建设实践的有力推动。

政策文本分析显示，韧性能力建设经历了探索期、推动期和提升期3个阶段，呈现出理念深化、视野拓宽的演化特征；政策维度集中于工程韧性、环境韧性、制度韧性和技术韧性，对于组织韧性和社会韧性的关注尚且不足。从纵向视角解构韧性治理体系，国家、城市和社区均可视为由环境、工程、制度、社会、组织和技术等韧性维度所构成的系统，任一维度的脆弱性都会影响整个系统的韧性程度。在实际治理情境中，三个层次表现出不同侧重点，国家韧性侧重于顶层设计、统一领导和科技支撑；城市韧性侧重于冗余规划、行动学习和智慧融合；社区韧性侧重于多元协同、文化塑造和科技赋能。国家、城市和社区系统构成了完整的韧性治理体系，通过能力互补和整合来提升国家治理现代化水平。

本文还存在一定的局限。一方面，本文的演进规律是基于政策文本分析得出的，虽然遵循了相关性和规范性的原则，但由于我国韧性建设起步较晚，政策以建议与规划为主，对政策演进的分析可能不够深入。另一方面，韧性概念具有高度抽象性的特点，如何在我国特定的时空背景下理解治理现代化中的韧性内涵，具有一定的难度和挑战。未来研究需要继续追踪和丰富韧性建设案例，收集多源数据，基于我国现实情境，完善本文的分析框架与思路，探求我国韧性建设的未来方向。

〔责任编辑：吴玲〕

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