建设工程超概分析与调整概算实操要点

张玮

（贵州省建筑设计研究院有限责任公司，贵州 贵阳 550001）

1 政府投资项目投资管控政策解读

1.1 国家级管理条例

2019 年4 月李克强总理颁布了《中华人民共和国国务院令第712 号》即《政府投资条例》，该条例自2019年7 月1 日实施，条例第九条指出，强调前期工作应保证深度；条例第十二条指出，初设阶段概算超过投资估算10%的，建设单位应向投资主管部门报告，并可以通过重新报送可行性研究报告的方式重新申请资金[1]。

《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（简称《暂行办法》）作为政府投资项目管理条例的附件，与管理条例同期颁布实施。该办法重点强调了概算执行情况是需要动态管理的，无论是设计阶段、招投标阶段、施工阶段项目单位都应该密切关注概算的执行情况，并及时向主管部门报告；确需调整将突破概算的，必须事前省报，不得擅自调整实施。很多建设单位由于对管理条例不了解，缺乏动态管理的意识，往往在项目竣工、超概调整已成既定事实后再着手调概，因此调概工作更加被动[2]。

《暂行办法》中还对超概行为的法律责任进行说明，随着省级管理办法的逐步完善，超概行为的处罚力度将会逐步加大。增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案，管理不善、故意漏项、报小建大等都是引起超概的常见原因，因此建设单位需要尽快摒弃为使概算不超可研，概算阶段随意甩项的做法。

1.2 贵州省相关管理办法

为规范贵州省国有资金的使用、促进的概算管控，2021 年10 月8 日正式实施的《贵州省政府投资项目管理办法》（贵州省人民政府令第202 号）在国务院令第712 号的基础上，对概算管理提出了更严格的要求，其三十一条指出：概算超10%及以上的，由发展改革、财政部门及行业主管部门提出意见，报同级人民政府审议决定。违规超概的，应当先行对有关单位和责任人处罚、处理。概算调整批复前，对超概资金不予追加安排。第四十八条指出：中介咨询机构由于成果深度不够造成重大变更导致超概10%以上的，应当向组织人事部门提出处理建议；存在违纪违法行为的，移交相关纪检监察机关（机构）或者司法机关处置。第五十四条对办法印发之前存量项目的处理方式进行了说明：项目单位应当按要求提供具有相应资质单位编制的调整概算书及有关印证材料，报行业主管部门评审，对调概环节和原因进行分析，严格划清责任并整改后再向发展改革部门报送概算调整申请，由发展改革、财政部门评审核定后提请同级人民政府审议决策。

2023 年，为进一步细化及贯彻202 号令的相关要求，黔府办发〔2023〕4 号文正式颁发了《贵州省政府投资项目概算管理办法》并于2023 年2 月17 日实施。该办法明确了概算核定方法、概算控制及执行监督、概算调整、责任追究等管理办法，明确了参建各方应承担过失责任等问题[3]。相关规定如下。

第四章第十八条确因下列几种情况导致投资超概的，且工程完成投资额超过原批准概算80%以上的可以向审批部门申请调整概算：①自然灾害造成重大损失。②国家或省出台的重大政策调整。③因地质条件发生重大变化。④主要建筑材料及设备的价格上涨等不可抗力因素。

第四章第二十二条使用基本预备费可以解决投资超概算的项目，不予调整概算。

第五章第二十六条行业主管部门未履行概算管理和监督责任，授意或同意增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案导致超概算的，行业主管部门应当对本部门直接负责的主管人员和其他责任人员进行诫勉谈话、通报批评或者按程序给予党纪政纪处分。

第五章第二十七条项目单位擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案，或管理不善、故意漏项、报小建大等造成超概算的，行业主管部门应当依照职责权限对项目单位主要负责人和直接负责的主管人员以及其他责任人员进行诫勉谈话、通报批评或者按程序给予党纪政纪处分。两年内暂停该项目单位其他项目申报。

第五章第二十八条因设计单位过错造成超概算的，项目单位可以根据法律法规和合同约定向设计单位追偿。审批部门、行业主管部门等有关部门商请资质管理部门建立不良信用记录，并纳入全国信用信息共享平台（贵州），作为相关部门降低资质等级、撤销资质的重要参考。情节严重的，审批部门作为限制其在一定期限内参与政府投资项目设计的重要参考，并视情况公开曝光。

第五章第二十九条因代建、勘察、施工、监理、咨询、设备材料供应等其他参建单位过错造成超概算的，项目单位可以根据法律法规和合同约定向有关参建单位追偿。审批部门、行业主管部门等有关部门商请资质管理部门建立不良信用记录，并纳入全国信用信息共享平台（贵州），作为相关部门资质评级、延续的重要参考。第八条概算调整增加的投资不作为计取工程建设其他费用的基数。

以上政策文件精神，不仅是造价从业人员调概工作方向的指引，同时是承接调概业务前应与委托单位深入阐明的关键信息。通过条文的深入了解和解读，能促进委托人与咨询机构在思路上保持一致，在工作开展的计划与困难准备上做好充分的思想建设。

2 建设项目超概分析

项目从初设设计批复至项目竣工结算中间还存在诸多造价管控环节，如施工图深化设计、招标控制价编制、合同签订、施工阶段设计变更、结算审核等，各环节造价管控成效的综合叠加，最终形成项目结算。

2.1 初步设计阶段漏项、少计

初步设计文件主要根据可研批复、初步勘察报告、业主单位功能需求、设计规范进行编制，该阶段存在对建设场址掌握不够、设计深度不足、业主需求解读不充分、地勘资料缺失等问题。例如，初设阶段未考虑到建设场址存在河道占用、进村道路占用等情况，导致该投资在概算中漏计。部分设计单位不具备边坡设计资质，初设文件中往往缺失边坡、挡土墙、基坑支护等应有的设计内容，导致概算编制缺乏依据，难以准确测算该部分投资。设计单位常会将此类情况合理化、常态化，归咎于相关内容不在建设单位的委托范围，究其根源是对投资管控意识的缺失。

改善建议：设计单位应肩负起设计单位在投资管控方面的责任，在初步设计阶段对项目场址进行充分了解，结合场地内外水电气通达情况将各类总图项目表达完善、深入。站在为项目全方位考虑的角度，提示建设单位委托相应资质的单位，完善边坡等内容的初步设计，绝不能为了加快项目进程，在缺乏相应设计深度的情况下盲目计入费用[4]。加强与业主单位的深入沟通也离不开上述管理规定的解读与学习。

分别计算MA组(N=61)Cys-C、HCY、HbA1c和UmALB单项检测与联合检测的真阳性率和假阴性率，联合检测采取并联检测，一项或多项指标阳性者即为阳性患者，Cys-C、HCY、HbA1c和UmALB联合检测的真阳性率明显高于单项指标检测的真阳性率。见表2。

2.2 施工图设计阶段导致超投资

施工图阶段超概一般有两方面原因，①在贵州特有的喀斯特地貌状况下，初步勘察结论往往与详勘差异较大，导致施工图深化之后基础形式更复杂、投资增大。②施工图设计与初步设计匹配衔接不足，接收任务要求时缺乏全局思维，仅考虑满足当下的业主需求。例如：深化设计阶段提高层高、增加暖通设备、改变功能布局等，未能充分考虑与初步设计的衔接，导致方案变化大，投资失控。

改善建议：作为有经验的设计单位，应向建设单位充分说明地质勘查的重要性，并在必要时适当增加勘察强度和范围，提升勘察结论对项目设计、建设的指导意义，地质勘察流程既不能省，也不能随意改变时序后补勘察报告。施工图深化阶段应充分解读初设文本及图纸，梳理清楚哪些能改、哪些不能改，在方案修改前与造价咨询部门沟通，分析测算方案修改对造价的影响，确保不超概后再进行修改。

2.3 招投标阶段超概

招投标超概常见于两种情况，①业主单位擅自增加合同范围，承包单位中标后，业主将项目红线周边或项目以外的内容委托给承包人，导致合同金额增加，投资超概。例如：装修范围由原招标范围3 层变成4 层，额外委托承包人项目周边的道路改造等。②建设单位将概算批复内容分批次招标，委托不同中介机构编制招标控制价，中介机构未能充分剖析编制范围与批复概算的关系，最终各标段控制价总数超出概算批复金额。

改善建议：业主单位追加委托内容，除了涉及投资超概的问题，还面临建设程序是否合法合规的问题，根据相关规定如委托内容涉及金额超原合同10%应重新招标。项目合法合规性方面有瑕疵的内容，也不能进入调概范围，因此咨询机构应除了完成委托任务以外，应站在更高更全面的角度，为业主单位提供的专业建议，帮助业主单位避免风险的同时增加自身咨询服务的附加价值。

2.4 施工阶段超概

施工阶段超概主要来源于涉及变更与现场签证，通过对最新《贵州省政府投资项目概算管理办法》黔府办发〔2023〕4 号文的解读来看：项目单位擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案导致投资超概是不满足调概规范的。因此，设计变更应避开以上增加内容、提升标准的情况，确有需要变更的，应在其他方面进行优化，确保投资有增有减整体不超。现场监理、跟踪审计、建设单位确认现场签证前，应做好投资测算，将造价控制的思想贯彻于施工过程中的细节管理。

综上所述，项目超概的原因复杂，发生超概的情况来源于不同阶段，调概工作开始以后应首先梳理明确超概发生的阶段，才能有的放矢的进行资料收集和深入分析。

3 概算调整操作要点

3.1 调概政策解读与释明

与建设单位的深度沟通为重中之重，分析调概工作的难点与痛点，确保与委托方思路一致、步调统一。对可调范围、可调金额、调概成本、建设单位整改风险等进行剖析，重点阐述超概金额与可调概金额的关系、结算审定金额与可调概金额的关系，得到委托方初步认可后方可开展调概工作。

3.2 收集相关资料，帮助建设单位查漏补缺

列出需要建设单位提供的资料清单，一般如下：初设批复、初设图、概算资料、项目招投标资料、开竣工报告、结算资料、设计变更、会议纪要、财务审计报告等。

调概工作是对项目各管理环节的全面梳理，编制人员需与建设单位一起，对项目合法合规性、资料的完备性、管理文件的规范性等进行复核，并对出现的问题进行整改、相关人员进行追责。经过对以往项目的经验总结，建设项目常出现如下问题：项目资料缺失、过程文件签章不全、各阶段资料之间时间节点逻辑错误、合同主体变更、采购程序不完整、不规范等。为确保提交的调概申报文件合法合规、数据准确有效，建设单位需协调各参建单位完善资料，对管理过程中有瑕疵、疏漏的地方进行专项说明并盖章[5]。

财务审计报告的作用：建设单位需委托具有资质的会计师事务所，对项目进行财务审计，其目的是初步梳理项目的概算执行情况，同时真实反映项目的资金到位情况及资金缺口情况。部分建设单位自身具备一定的资金筹措能力或经营能力，例如获得行地方政府帮扶资金或行业主管部门专项资金，故而需要通过财务审计弄清楚建设单位的实际资金缺口，调概总金额不能超过资金缺口总金额。

3.3 对比初设阶段、施工图阶段、结算阶段影响造价的主要因素，分析各类差异影响金额

对比内容划分如下：①对比规税取费文件是否发生变化，若不一致应分析差异金额。②土建专业：对比总建筑面积、单体数量、结构形式、基础形式、层高、装修标准、总图土石方工程量、土石比、运距等。③安装专业：对比暖通空调形式（分体式/中央空调）、电气回路（单电源/双回路）、配电房位置引发的电缆变化等。④梳理主要材料、设备价格变化影响的金额。

3.4 疏理可调整范围与金额，编制调概报告

可调整范围详见《贵州省政府投资项目概算管理办法》黔府办发〔2023〕4 号文，此不赘述。

调概报告主要内容包括项目概况（批复情况、建设内容、规模等）、开竣工情况、各参见单位情况、超概项目逐一列举、超概原因分类、汇总申报调概总金额。

3.5 根据报告中超概的项目准备支撑资料作为附件

附件主要内容包括：调概政策文件、项目开工报告、竣工验收资料、合同、招标公告、中标通知书、结算审核报告、财务审计报告、必要的图纸、会议纪要、设计变更等。附件资料应真实、完整、准确，通过支撑资料的罗列，应能完整表达项目投资发生变化的原因和金额。例如，印证某设计变更发生的金额，应提供设计变更复印件、初设图、竣工图、工程量计算过程、合同（变更计价条款）等。

3.6 汇总资料提交发展改革委审批

提交资料如下：①建设单位出具的材料真实性承诺函。②建设单位出具的资金承诺函：需建设单位与财政主管部门提前沟通，落实调概资金的来源，确保调概批复以后资金能顺利到位。③行业主管部门出具的评审报告；参照《贵州省政府投资项目管理办法》（贵州省人民政府令第202 号）第五十四条规定。④当地审计厅认可的第三方审计报告。⑤调概报告及附件。⑥按照发改委要求整理成册并刻盘。

4 结语

对于国有资金投资或占主导地位的项目，初设阶段的概算批复是项目建设资金的主要来源，也是项目总投资的最高控制限价，项目建设后期由于种种原因导致进度款或结算金额超过概算批复，造成建设单位资金短缺的局面，因此部分建设项目被迫停滞，项目经济效益与区域功能受到影响。与此同时建设单位往往陷入施工单位追讨工程款的局面，甚至还面临诉讼风险。因此概算控制不仅是各级政府主管部门的关注点，同时还与各参建单位的利益息息相关，为确保概算执行合法合规、完整准确，建设单位应着眼于项目前期、设计、施工、结算等各个阶段，从始至终贯彻造价控制思维，全面加强各环节的管理力度。