国土空间详细规划分区用途管制的研究

2023-08-28刘挺

建材与装饰 2023年24期

刘挺

（盘州市自然资源局，贵州盘州 553536）

0 引言

规划分区是我国国土空间规划过程当中提升发展意图和传导用途管制的核心环节，具备重要地位。在实践应用层面，规划分区在土地的利用和规划、主体功能区的有效规划当中占据重要作用。在土体功能分区过程当中，分区的类型比较少，通过加强用途管理，能够实现土地资源的合理利用，将土地用途和用地指标有效结合。

1 国土空间详细规划分区的特点

规划分区也常被人们称作功能分区和主导用途分区等，通常指的是在国土空间资源合理利用、保护与开发的基础要求之上，针对国土空间内部的各类资源实施优化分配，提高空间划分的合理性与科学性。从实践层面分析可以得知，在主体的功能区规划和土地利用规划，包括城乡规划过程当中均涉及规划分区问题，要求有关人员从具体的开发强度、开发规划与用途等方面加强管理。结合主体的功能分区规划情况能够得知，实际的分区类型比较少，主要指的是加强优化开发与重点开发利用，将限制开发与禁止开发等多种类型进行综合性分析，针对现有的国土空间实际的开发强度实施战略性的管理和控制，没有涉及土地开发功能利用等内容[1]。

根据土地利用规划可以得知，加强控制分区，将土地用途和各项用地指标进行结合，能够取得比较好的管控效果，对后期的土地利用起到一定的安排和指引作用。结合国土空间规划特点能够得知，通过进一步明确主体功能分区的规划要点、土地利用规划和城乡规划内容，在对城市功能空间进行有效分解的同时，更好满足分区用途的实际管制要求，加强分区管控力度，保证管理条件之间实现上下的有效传导。

2 具体建议

2.1 建立一个更加详细的用途分区系统

用途作为国土空间详细规划和管控的主要对象，其也属于其他不同管控要素的重要载体，重点以用途作为基础，针对一级分区维度实施有效的传导、解译整体规划空间结构的实际意图，根据不同用途属性，科学选取二级分区的维度，此项工作内容也是提高分区管制统一水平的重要内容[2]。

在居住区当中，其具体差异性特征重点体现为实际开发强度和住宅建筑的形态，包括用途的兼容度等层面。一般来讲，区位的条件好，该地区的住宅密度就更高，人口也更为密集，区域内部能够容纳的各类活动类型也更为丰富化。比如，一些高密度的居民住宅区，一般在城市中心区域，主要为高层住宅，在建筑底层，能够满足混合商业与社区服务等一系列具体用途需求。如果区位和城市中心之间的距离比较短，其实际的兼容度比较低，该地区的住宅密度与人口密度也比较低，不会鼓励城市郊区内部出现一些住宅大盘。

根据具体的开发强度能够得知，在城市居住二级分区和城市密度分区之间构建内在的联系，通过加强密度分区，针对居住分区内部空间布局情况实施校核，与此同时可以为用途的分区容量管制提供一定借鉴[3]。结合具体需求，居住二级分区能够有效补充特征行居住区的类型，如历史风貌居住区等。

在中心区的内部，将总规分区商业商务区与综合服务区之间进行整合，充分突出城市综合性服务的复合性。二级分区，能够更好转译城市的空间结构特征与密度的分区布局，不同分区差异，具体体现为建筑项目的规划，包括服务范围层面。例如，在城市的中心区，主要包含中央商务区和辐射全市，以及区域购物中心体系，不但能满足一些非经常性购物服务的实际需求，产生比较大交流流量，而且社区级中心区，能够满足广大居民平时购物需求，发挥出其社区的服务功能。会展中心和交通枢纽，以及大学城等较为特殊化的功能聚集区，可直接将其归类至功能性中心区。工业物流区结合工业活动可能会产生较多的噪声和气味，这些有毒有害的气体，会对周围环境带来很大的影响，采取不同工业释放标准实施二级分区，结合具体需求可补充新型的产业区类型，并且配套发展一些新型产业详细政策[4]。

2.2 制定分区管制规则

和传统的控规用地分类能够得知，用途分区具备一定开发性与规则化特点，开发性具体表现在传导深化总规的主导功能意图当中，可结合功能互补、互动关系，实现跨地类的有效组合，并且能够结合具体需求，创设新型二级分区。规则化指的是重点强调一些特定分区类型，确立出具备相应普遍约束与自动化执行的规范。和“一事一例”个案式控规相比较来讲，分区规则是通则式管道标准当中的重要内容，满足单元规划编制要求，能够为我国规划管理机构提供一些促进规划落实与开发控制的管制底线[5]。

通常来讲，用途分区管制规则重点包含了适用用地的性质、允许建筑的用途，以及用途管制要求等等，其中，适用用地的性质指的是将用途分区主导功能与管控目标地类，采取有关规范当中的代码与名称，直接对应到土地产权管理当中，此项工作在用地规划许可环节能够明确。适用用地性质需要尽可能避免地类间不兼容和外部带来的影响。比如，在居住区当中，需要明确规定除商业用地类型和规模，有效明确出商业作为居住辅助性的用途，防止商业体量过大，给周围的居住区日常交通与环境等带来很大的影响。在中心区，还要将二类的居住用地直接排除，居住用途限定是无须配套的教育公寓住宅，防止发生因为居住商业改成居住区后而引起配套不足现象。

允许建筑用途作为建筑项目规划许可与建筑产权管理的核心对象，其能够反映出建成环境实质发生活动类型。建成环境当中，很多建筑项目出现用途混合现象。但是，因为建筑用途定义与建筑用途混合规则存在一定的缺陷，使得建成环境用途管制处于真空。因为，用途管制规则重点是对用途分区内部的用地性质组合比例，包括建筑用途混合空间布局，以及外部性的管控等提出有效规定。具体的规则内容可以结合项目情况，直接转化成规划许可条件。为房子可能会发生的不良用途现象，也可结合具体需求，制定出补充用途负面的清单列举。在用途分区管制规则当中，构建“用途分区-用地性质-建筑用途”的统一用途管制机制，也能够为用途混合的使用提供一个具体指引。用地性质混合主要指的是在一个地块上部，出现两种或者两种以上的经济功能，这两种经济功能可以独立作用。用地性质混合不但能够出现于平面空间，例如住宅建筑和独立展业建筑项目混合，而且可能会发生于垂直空间层面。例如，直接在交通枢纽上部建设政府性保障房。

建筑用途混合主要指的是在用地主导经济功能当中，将其他的辅助性功能进行有效的兼容，主要表现在单一用地性质当中，混合相容建筑用途[6]。在工业用地当中可实现办公楼的兼容，并且具备员工宿舍用途。虽然这些建筑无法直接从事到工业生产当中，但是其可以承担工业辅助性服务功能，全部属工业用地内容。建筑用途混合液可以发生于垂直空间，较为常见是在高层住宅的底层，建设一些社区小型商业项目。

2.3 采用分区管制和分层编制、分级审批相结合模式

在国土空间规划体系当中，详细规划用途分区具备承上启下作用，一方面，其可以对总规分区主导功能意图实施良好的传导作用，另一个方面则可以为规划管理机构提供具体的用途管制底线。用途分区适合应用到现行单层控规编制当中，若地块的实际用地性质尚没有明确，编制控规用途分区管制方案的落实，能够更好满足实际建设需求。在确定用途分区管制规则期间，对详细规划实施动态化维护有利，针对满足用途分区管制规则用地性质进行调整，在不影响单元规划的基础上，对局部调整情形进行有效界定，对详细的规划修改程序进行简化，不断提高规划对市场配置资源要素的响应效率。

2.4 加强指标分类与管控

因为详细规划包含的内容特别复杂化，主要包含了各类用地内适建、不适建或具备相应条件地可以建设的建筑类型，以及各地块的建设密度、高度、形态、容积率、绿地率等重要的控制指标，同时合理确定出交通出口方位、入口方位、停车泊位，以及建筑的后退红线距离和建筑实际间距，包括不同地块建筑体量等等。针对各类详细规划指标实施全方面的管理与控制。此种方法不但成本比较高、效率比较低，而且在实践过程当中，其针对性与操作性均比较差[7]。

详细规划层面国土空间用途管制，其核心目标是为全面保障公共利益。从此角度来分析，针对公共利益规划影响比较大的指标，例如用地性质、面积、界限和容积率，包括建筑的密度和绿地率等，均属于重点管控内容。针对涉及一般性公共利益详规指标，包含建筑色彩、类型、体量和风格等，可结合实际情景，开展灵活性处理。故可以将国土空间详细规划控制指标，统一分为强制性与引导性的管控指标。针对强制性的管控指标，需要严格执行，针对引导性的管控指标，可结合执行要求开展灵活性处理。结合管控指标具体管控模式，将管控指标分成量化指标、条文规定和图则标定等。

2.5 加大技术保障

在详规层面用途管制过程当中，需要和开发商与广大用户之间接触，具备比较强的实用性与操作性，因此，需要一个完善的技术保障系统，才可以提升整体管控效率与质量。从实践层面来分析，技术保障系统包含以下3 个方面内容。

（1）针对管控指标所制定的技术体系。在此体系当中，主要包含开发强度、实际容积率、绿地率和建筑高度等多个管控指标，对地块价值和用户利益，包括区域环境等产生很大影响，若缺乏合理依据，以及完善的技术架构作为支撑，用途管制无法达到真正目标，甚至会违背区域发展规律。

（2）管控实施技术体系。详细规划用途管制期间，其分散性和动态性，包括复杂性均比较强，若在具体实施期间，缺乏新型技术体系作为重要支撑，无法对局部和整体、近期和长远之间的关系。故工作人员需应用数据库和大数据等先进信息化技术，构建一个智能化信息管理体系，可以确保用途管制更加高效、协调运用。

（3）动态维护技术体系。未来包含较多的不确定性因素，针对详规层面用途管制而言，主要对面对动态调整与维护等多项问题，故要结合具体区域与地块变化信息，进行灵活性的调整，并对有关管控指标实施大力完善与优化，保证不同的管控指标间实现动态化衔接，以及用途管制绩效的动态化评估，并且可以为用途管制按时监督与检查提供一定数据支撑。

2.6 制定完善的问责机制

受外界因素影响，容易出现用途管制“自由裁量权”的问题，比如，市场存在不确定，需要各项用途管制管控指标具备比较好的灵活性与弹性；管控指标较为复杂化，不会针对全部管控指标均开展精确定量化。从实际层面来分析，在选择容积率和用地性质等具体管控指标的过程当中，均会出现“自由裁量权”的问题，若缺乏完善问责机制，容易引起腐败现象。近些年来，因为廉政建设的全面推进，政府的自由裁量权运作更为规范化，空间越来越小。通过制定出完善的问责机制，编制单位人员、审查人员的工作职责更加清晰，采用负责人员实名制方式，达到责任到人，不断强化各个主体职责意识[8]。在“方案的制定—详规的编制—审查与审批—监管”全过程当中，制定出科学的奖惩机制，针对各个环节当中的主管部门和编制单位，包括实施主体和有关参与者等，实施明确的分工，针对其日常工作职责和时限等做出清晰规定，确保用途管制制度得到更好落实。