文物保护工程管理制度探析

郭开凤（中国文化遗产研究院 北京 100029）

何正萱（中国文化遗产研究院 北京 100029）

文物的既有性决定了文物保护工程项目的特殊性、唯一性，需要针对性地对保护对象开展研究。因此文物保护工程是一种研究性质较强的科研和文化活动，它涵盖了文物价值评估、文物本体及赋存环境勘察、传统工艺调查、测试分析、前期试验、文物信息留存等诸多内容，具有一般性建设工程不具备的特性。同时由于文物保护工程设计受文物结构、勘察条件和勘察技术等方面限制，增加了施工过程中的不确定因素和不可预见性。

我国的文物保护工程管理制度建设从1950年代起步，伴随着同时期一批探索性的保护工程实践。1963年文化部颁布的《革命纪念建筑、历史纪念建筑、古建筑、石窟寺修缮暂行管理办法》，为该时期指导文物保护工程管理的重要法规文件，标志着我国文物保护管理体系的初步建立。自此之后经过不断探索，至21世纪初逐步形成文物保护工程项目管理从立项、勘察设计、施工及监理到验收的全过程实施流程，这种程序化管理模式的建立为文物保护工程管理的有序发展奠定了良好基础，同时也加强了文物保护队伍和能力建设，对于文物保护工程的管理和指导起到了积极作用。但是随着保护工程项目数量、规模、参与人员等的变化，文物保护工程在实施中出现维修不到位、失去真实历史信息、改变原状、明显越制等问题[1]。业内许多专家逐步认识到，提升文物保护工程质量，关键是要改变用现代建设工程模式管理文物保护工程的现状[2]，因而亟需调整管理思路和模式，增强工程管理的有效性。

本文在梳理文物保护工程管理制度沿革基础上，结合文物保护现有基本工作体系和形势，分析了目前管理制度方面存在的问题，尝试进行文物保护工程管理问题探讨。

一、文物保护工程管理制度与各阶段特点

自1935年旧都文物整理委员会成立至新中国成立之初，虽有不少优秀的文物保护实践和调查研究工作，但尚未形成具有全国性指导意义的文物维修工程管理制度。1949年新中国成立以来，分别在1963、1986和2003年发布过三次与文物保护工程管理有关的文件、办法，在不同的历史时期对文物保护工程的管理和指导发挥了积极作用。

按照文物保护工程相关管理办法颁布时间，可以分为四个阶段。初创阶段（1950—1960年代）；探索阶段（1970—1980年代）；发展阶段（1990年代至21世纪初）；挑战阶段（21世纪初至今）。

（一）初创阶段：1950—1960年代

1.文物保护工程管理制度与特点

这段时期有《文物保护管理暂行条例》（1961年）、《革命纪念建筑、历史纪念建筑、古建筑、石窟寺修缮暂行管理办法》（1963年）颁布实施，尤其是《革命纪念建筑、历史纪念建筑、古建筑、石窟寺修缮暂行管理办法》（以下简称“1963年《办法》”）是新中国成立以后第一个有关文物保护工程管理的规章制度，在当时特定的历史条件下对古建筑修缮等工作起到了指导作用。主要表现在：

1）首次提出文物保护工程的保护对象。提出文物修缮工程对象包括革命纪念建筑、历史纪念建筑、古建筑、石窟寺。明确表明修缮工程的对象是不可移动文物。

2）首次提出文物保护工程分类。规定修缮工程分为经常性的保养维护工程、抢救性的加固工程和重点进行的修理修复工程三类。这一分类至今还影响着文物保护工程管理机制的建设。

3）首次提出文物保护工程分类审批管理规定，为后来两部规章的制定奠定了基础。

4）首次提出文物保护工程技术要求，规范了文物保护工程实践工作。

5）首次提出“不得改变原状”原则。这是文物部门规章制度中第一次提出“不改变原状”的表述。虽然其内涵与现今的“不改变原状”原则理念有所差别，但这一原则提出以后，即成为中国文物保护和工程实践的核心原则，自此以后不断被延续写入行业法规、部门规章和行业技术导则及规范中，并成为长期指导文物保护工程实践的理论依据。

总体而言，1963年《办法》更偏重于技术层面的管理，规定了大量技术要求，更像一部技术规程。鉴于当时全国文物行业从事文物保护工程设计和施工的专业机构仅有寥寥几家，所以在当时特定的历史条件下，1963年《办法》在明确各类工程审批程序的同时，主要是规范了保护工程实践行为。同时由于新中国成立后全国文物保护的管理体系正处在初创时期，各省逐步组建文物管理委员会，所以该办法的出台也为各地成立不久的文物主管部门管理文物维修工程起到了指导作用，更为后来工程管理制度日臻完善奠定了基础。

2.初创阶段文物保护工程实践与特点

这一阶段随着文物事业的发展，各级文物保护机构初步形成体系，古建筑修缮保护也伴随大规模古建筑调查工作的开展向全国扩展。文物保护工程的对象除古建筑外，石窟寺等其他类型的工作也逐步开展起来，保护对象类别也在1963年《办法》中予以明确，同时提出保存现状或者恢复原状的原则，此即现在“不改变原状”原则的雏形。

此阶段代表性的文物保护实践案例有敦煌莫高窟维修加固工程、河北赵县安济桥（赵州桥）加固维修工程、河北正定隆兴寺转轮藏殿修缮工程等。其中河北正定隆兴寺转轮藏殿修缮工程（1953年测量勘察，1954年动工，1955年竣工），修缮前是两层柱子三层檐，中间层檐为后人修缮中增加的“腰檐”（图1），修缮中经讨论，决定按梁思成先生意见撤除后世维修所加腰檐（图2），恢复宋代建筑原状，即局部复原，这种“复原修缮”是古建筑修复工程的首次实践[3]。

图1 修缮前的隆兴寺转轮藏殿[4]

图2 修缮后的隆兴寺转轮藏殿[5]

依托正定隆兴寺转轮藏殿修缮工程等多项保护实践，文物保护理念和管理制度逐渐形成并达成初步共识，经凝练总结初步建立起国家的法规体系与管理制度，规范着保护工程开展，同时多学科也开始引入文物保护领域，参与文物保护的工程实践。

（二）探索阶段：1970—1980年代

1.文物保护工程管理制度与特点

进入20世纪七八十年代，在文物保护工程管理制度的规范下，文物保护实践进入探索期。《文物保护法》（1982年）、《纪念建筑、古建筑、石窟寺等修缮工程管理办法》（1986年）等有关法律法规陆续颁布实施。

《文物保护法》在肯定1961年国务院颁布的《文物保护管理暂行条例》基本制度的前提下，总结了新中国成立30多年文物保护工作的经验。根据《文物保护法》第十四条规定，1986年《纪念建筑、古建筑、石窟寺等修缮工程管理办法》（以下简称“1986年《办法》”）得以颁布，该办法是在肯定1963年《办法》的基本框架下，针对改革开放面对的新情况制定的，反映了当时历史时期文物保护的特点，也提出了新形势下的新对策。主要反映在：

1）进一步扩充了文物保护工程的保护对象。由1963年《办法》提出的革命纪念建筑、历史纪念建筑、古建筑、石窟寺扩充到纪念建筑、古建筑（含近代典型建筑）、石窟寺、壁画、造像、古碑石刻等。

2）反映了当时文物保护理念和工程实践的指导原则。

3）进一步补充了文物保护工程分类。由原1963年《办法》扩充到经常性保养维护、抢险加固工程、重点修缮、局部复原、保护性建筑物与构筑物。除本体修缮以外，与本体保护相关工程也开始纳入修缮工程范畴。

4）首次提出文物保护工程分级审批管理规定。这是与我国文物保护单位分级管理相适应的配套制度，体现了符合国情的工程管理特点。

5）首次提出设计与施工单位资格管理规定。国家对文物保护经费、文物保护工程的需求逐步增多，促成了各地文物保护专业队伍迅速成长，补充了文物保护技术力量的不足，必然促使文物保护工程由行业内部的管理向面向市场管理的转变。而设置行业资格的管理规定正是在这一背景下提出的。但遗憾的是由于配套管理制度缺失，当时该项规定并没有真正落实。

6）首次提出设计文件审核及工程验收管理规定，并进一步完善了设计文件的编制要求，为后来技术管理、勘查设计等文件的编制奠定了基础并提供依据。

7）首次提出施工中变更设计、补充设计的技术管理要求，对规范施工中的技术行为起到指导作用。

8）首次对修缮工程实施中的经费管理提出要求。其中“专款专用，专材专用，不得移作它用”的原则，一直成为文物保护工程经费使用管理的刚性要求。

2.探索阶段文物保护工程实践与特点

1982年《文物保护法》明确提出“不改变文物原状的原则”，取代“保存现状或恢复原状的原则”；1986年《办法》对“不改变原状”进行了详细说明，依照解释，此处“不改变原状”实质上还是“保存现状或恢复原状”的理念。1986年《办法》颁布后按照“保存现状或恢复原状”理念实施的一个案例为河北正定开元寺钟楼维修工程。开元寺内钟楼始建于晚唐，经历代修葺，下层墙体、大木梁架等都保持原建时代的手法和风格。1988—1990年采用“下层基本不动，按照下层制作方法、用材尺寸恢复上层的落架复原性”的修缮方案开展钟楼维修[6]（图3、4）。

图3 正定开元寺钟楼上层梁架预安装[7]

这一时期内经过不断探索，文物修缮的指导思想及对“不改变文物原状”的认识也不断深入，不可移动文物的保护范畴、工程类型在扩大，开始由单一的本体修缮向综合性保护发展。同时文物保护工程逐步体现出科研与工程实践有机结合的趋势，并取得了许多具工程推广意义的科研成果。

（三）发展阶段：1990年代至21世纪初

1.文物保护工程管理制度与特点

图4 维修后的正定开元寺钟楼[8]

随着《威尼斯宪章》等国际文化遗产保护文件及理念引入国内，此阶段文物保护管理和工程实践理念逐步与国际文化遗产保护领域接轨。结合文物保护工程实践，2000年《中国文物古迹保护准则》（以下简称《准则》）发布，规范了不可移动文物保护工作。随后2002年《文物保护法》进行了一次大的修订。2003年，结合《文物保护法》《准则》以及中国实践，文化部颁布实施了《文物保护工程管理办法》（以下简称“2003年《办法》”），2003年《办法》在当时为文物保护工程的管理起到了积极作用，主要反映在：

1）进一步完善了文物保护工程的保护对象，与《文物保护法》所涉及的类型及界定达到一致。

2）进一步完善了文物保护工程分类。将1986年《办法》中的重点修缮和局部复原合并为修缮工程，增加了迁移工程，使文物工程分类更趋完善。

3）首次提出文物保护规划在文物保护工程管理中的作用。对文物保护规划在工程实践的定位进行了明确，使文物保护工程实践更具计划性。

4）首次提出文物保护工程实施中各相关主体的责任和权利。明确了在工程管理中各相关主体的定位、权利和工作要求。

5）进一步完善了资质管理制度。继1986年《办法》后再次对保护工程承担单位提出资格方面的要求。随后国家文物局于2004年先后发布了施工资质、勘察设计资质、监理资质三个有关资质的规范性文件，使该项规定真正得到了执行。

6）首次提出了程序化的管理模式。借鉴建设项目管理流程首次提出了文物保护工程项目从立项、勘察设计、施工及监理到验收的五个实施流程，明确了各流程的主要任务和要求。

7）首次提出工程招投标要求、将奖励与处罚列入条款、将非国有不可移动文物保护问题列入条款。

2003年《办法》颁布实施后，围绕文物管理工作的各类规章制度也在不断完善，包括项目审批、资金管理、资质管理、施工组织设计、检查管理及竣工验收等文物保护项目管理有关的内容，覆盖文物保护项目主要技术环节，加强了文物保护队伍和能力建设，为面向社会管理起到了积极作用。

2.发展阶段文物保护工程实践与特点

此阶段随着国际保护理念的引入，文物保护工程实践也受到深刻影响，其中两个典型案例为天津蓟县独乐寺观音阁修缮工程和天安门城楼、城台保护维修工程。

天津蓟县独乐寺观音阁为辽代建筑，清朝乾隆时期维修时增砌了照壁，增设观音阁重檐上下各四根擎檐柱[9]。1990年在制定维修方案时，主要有木构件修配、屋面翻修等内容，其中8根擎柱在修缮后失去了作为支撑的作用，在结构力学角度属于可拆除部分，但是为了保护建筑原真性以及历史信息，最终确定将其保留下来①独乐寺观音阁维修工程于1998年竣工，期间1994年UNESCO、ICCROM和ICOMOS等在日本召开的“奈良真实性会议”上，基于《威尼斯宪章》精神，形成了针对东方文物语境的《奈良真实性文件》，强调了“文化与遗产的多样性”，重新定义了“遗产的真实性”。（图5）。这是文物保护理念在国际影响下的一次重要实践，是对“不改变文物原状”原则进一步深化的重要体现。

图5 修缮后的独乐寺观音阁[10]

1969—1970年天安门城楼翻建时龙纹瓦当被改成了向日葵瓦当。在1998年天安门城楼、城台保护维修方案编制中，“向日葵瓦当”的去留成为其中的一个焦点话题。天安门在明清时期为封建皇权的象征，新中国成立后又被赋予新的历史内涵，1969年翻建时添加向日葵瓦当体现的是时代特色，是新中国成立后历史的缩影和体现[11]，因此向日葵瓦当作为天安门“原状”的一部分，在修缮方案编制过程中得以保留（图6）。

图6 天安门城楼向日葵瓦当（摄影：张之平）

2003年《办法》第三条规定“文物保护工程必须遵守不改变文物原状的原则，全面地保存、延续文物的真实历史信息和价值；按照国际、国内公认的准则，保护文物本体及与之相关的历史、人文和自然环境”，是对“不改变文物原状”保护理念明确、具体的制度管理要求。同时，具有中国特色的文物保护工程实践、理念不断发展并开始走向世界，中国陆续开始承担国际文物保护修复项目。

（四）挑战阶段：21世纪初至今

1.新时期文物保护工作形势

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对文化遗产保护工作作出了一系列重要指示批示和部署，强调将文物事业改革发展整体纳入全面深化改革战略部署，建立健全不可移动文物保护机制，这对于做好文物保护工作具有重要指导意义。

文物规模方面，经过“三普”，我国不可移动文物登记数量急剧增长，文物规模和涵盖信息不断增加②第三次全国文物普查共登记不可移动文物766,722处（不包括港澳台地区），截至目前已公布的八批国保单位总数为5058处。，经费需求大幅增长。仅2015—2019年，国家文物局批复的国保单位保护工程项目数量约4000项，开工项目约3500项，竣工项目约2800项[12]。

文物保护理念方面，自2005年《西安宣言》提出对文化遗产及周边环境的保护，到2007年《北京宣言》提出文化建设与创新，保护理念经历了由文物保护向文化遗产保护的变化，保护范围不再局限于文物本体，而扩展至其所处环境的保护，而文物保护的目的也不仅局限于物质形态的保护，更扩展到了展示利用，甚至已将其视为城乡文化建设的重要途径和抓手。

2.新时期文物保护工程管理存在问题

随着保护工程项目数量、规模、参与人员等的变化，文物保护工程在实施中出现不少问题，一些保护工程的施工质量和效果引起了社会公众和媒体的广泛关注。

1）文物保护工程类型、管理标准规范方面。随着由文物保护向文化遗产保护理念的转变，保护的内涵和外延都发生了巨大变化。从原有的“文物本体保护”的传统保护观念拓展至“环境保护、展示相结合的综合性保护理念”。如2013年财政部和国家文物局联合印发的《国家重点文物保护专项补助资金管理办法》中就包括了文物本体保护、环境整治、展示、安全防护等工程类型。而环境整治、展示、安全防护等类型是目前工程管理制度中未体现的。同时文物保护工程管理的主要依据为2003年《办法》，但文物保护工程实践是一项复杂的系统工程，2003年《办法》中的条款对工程实践的指导性或参考性依然有所欠缺，无法解决目前文物保护项目实施中管理、技术等所有问题。

2）人员资格管理方面。文物保护项目的质量很大程度取决于参与项目实施的人员水平，包括研究人员、工程设计人员、施工技术人员等。我国自2004年起对文物保护专业技术人员实行执证上岗管理，增设文物保护工程责任设计师和责任工程师资格，为提高工程质量发挥了一定作用，单位资质、个人资格成为文物保护工程行业管理的有力抓手[13]。但是目前2003年《办法》中关于资质的要求并未针对项目负责人设个人资格要求，同时多数技术工人没有经过培训和考核等[14]，保护工程项目从勘察设计到施工各个环节都存在文物价值受到负面影响的风险，部分工程遭大幅干预、改变历史信息、破坏历史格局和完整性现象时有发生，文物保护基本原则、理念遵守执行情况也不甚理想。

3）文物保护工程招投标机制方面。文物的既有性等特点决定了文物保护工程不同于一般建设项目标准化施工，尤其本体保护工程无法套用技术标准，因此文物保护工程中研究工作是贯穿始终的，在修复过程中需要不断探讨、研究与分析。2003年《办法》提到文物保护工程中的修缮工程、保护性设施建设工程和迁移工程需实行招投标，但并未明确具体招投标方式。目前多以（现代）建设工程的招投标方式和管理模式来监督文物保护项目的招标工作，其所规定的适用条件不完全适合文物保护项目实际情况，经常出现流标现象，影响项目进程。同时文物保护工程资质分为勘察设计、施工、监理三种类型，保护工程多采用设计—招标—施工管理模式，致使设计和施工分离，也造成“研究的脱节”，各方沟通协调欠缺，影响项目质量。文物的差异性和复杂性决定了文物保护项目必然是跨自然科学、社会科学及工程学多领域的，如果设计、施工分开，不仅人为增加合作过程中的成本，也会影响多学科研究成果在施工中的应用。如壁画保护，各单位关于壁画保护的材料、技术、方法等具有各自独特的方案，如设计与施工分离，施工单靠设计方案和交底等形式，难以掌握理解保护方案，易导致壁画保护设计方案与工程实践间产生巨大差距，从而影响工程质量和壁画价值的保存。

二、国内外相关领域现状及可借鉴性分析

（一）国外文化遗产教育培训及人员资格管理

法国从事文化遗产保护的从业人员分为文物保管师（古迹修复师）和文物修复师（古迹建筑师）两个体系[15]，建成遗产保护专业人员为遗产建筑师、文物建筑主任建筑师、国家建筑师三类[16]，同时建立了国家级培训中心及私人或公私合办的培训机构[17]。其中遗产建筑师是通过专业教育等拥有建筑师资格（建筑师文凭）且有工作实践的人员；国家建筑师是遗产建筑师通过考试录取、培训、考核等程序才可获得的从业资格；文物建筑主任建筑师则需在取得遗产建筑师资格后经工程实践、通过资格考试等获得，可承担大型国家级文物古迹保护工程[18-20]。除专业人员教育培训，还建立了针对工匠和社会公众的教学和培训课程（图7）。总之法国的遗产保护管理体系已形成了相对完善严格的从业人员资格分级管理和晋升机制以及教育培训体系。

图7 法国遗产教育培训及人员资格管理体系示意（作者自绘）

日本在管理古迹修缮工程资质方面实施的是设计监造者主任制度，分主任助理、2开间古迹现场主任、3开间以上古迹现场主任及国宝级古迹主任四个等级，并在工作年限、工程质量、培训等方面建立了等级晋升考核机制。

另外，意大利高级文物保护修复研究院培养修复师的高级培训学校模式已成为其他国家的重要参考标准，目前意大利正在组织构建大学高级修复课程[21]；澳大利亚则建有较为完善的遗产教育体系，为不同人员提供教育培训机会，培养了各类遗产保护专业人员[22]。

（二）国内相关行业招投标及管理模式

我国建设系统项目管理模式除传统的DBB（设计—招标—建造）模式外，目前常见的为DB（设计—建造）、EPC（设计—采购—建造）两种工程总承包模式，可有效控制项目实施中设计与施工脱节、设计变更频繁、责任推诿等问题。经过多年的实践和推广，工程总承包模式由建筑业开始向公路、水利等行业扩展。原住建部、科技部、水利部等部委分别根据《招标投标法》《政府采购法》，结合行业特点，制定了《建筑工程设计招标投标管理办法》《科技项目招标投标管理暂行办法》《水利工程建设项目招标投标管理规定》，这些部门规章和办法中均提出了有针对性的工程总承包管理模式，可供借鉴。

三、对策与建议

参考前述国外文物古迹修复管理经验和国内其他行业的管理模式，文物保护工程管理体系可在以下几方面开展尝试：

1.结合当前文物保护形势，在现有文物保护工程管理体系下，修订文物保护工程类型，细化现有的文物保护项目专业类型，突出专业性和针对性。同时结合工程类型，进一步完善现有管理制度体系，制定不同工程类别针对性的管理对策、技术要求等，加强制度与管理标准规范等的结合与衔接，逐步建立和完善配套制度和管理标准体系，真正实现对全国文物保护项目的有效管理。如《古建筑保护工程施工监理规范》的制定对项目管理中各阶段的工作程序提出了具体要求，既为技术工作依据，也是管理工作的参考依据。

2.借鉴国际文物保护经验，强化人员资格管理。鉴于文物保护项目管理的关键是对人的管理，因此建议完善相关人员资格认证与管理，以及项目负责人和技术人员（包括修复人员）资格的分类、分级、培训及晋升机制等管理要求，加强教育培训体系与专业人员资格管理的有机结合。

为了促进了文物保护工程行业健康发展和推进人才队伍建设，国家层面也一直在相关方面努力。2015年起，由国家文物局部署，中国古迹遗址保护协会开始组织针对文物保护工程从业人员的年度考核，至2019年升格为人力资源和社会保障部认可的“文物保护工程专业人员资格考试”，考试设责任设计师、责任工程师、责任监理师3个专业类别，实行全国统一大纲、统一命题、统一组织。目前经过四年实践，在行业人才培育和职业资格建设方面已探索出一条有效的路径。

3.结合文物保护工程特点，探索制定文物保护行业招投标管理办法，同时探索实施设计施工一体化工程管理模式[23]。因此文物保护领域可参照其他行业做法，根据《招标投标法》《政府采购法》，结合文物行业特点，制定文物保护行业招投标管理办法，从根本解决招投标环节问题。同时开展设计施工一体化的模式探索，探索建立总承包资质，授权该类资质单位负责文物保护项目的全程管理职责，实行设计施工一体化，增加设计和施工交融度，充分发挥设计的主导作用。这是保证文物保护项目实施研究贯穿始终的有效途径，也有利于文物保护项目实施中多学科的介入与合作，对最大限度保存文物价值具有深远意义。