国土空间用地用海管控下的文物保护规划用地分类优化路径研究

张治强（中国文化遗产研究院 北京 100029）

黄 炜（北京国文琰文物保护发展有限公司 北京 100029）

2020年11月，自然资源部办公厅发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（试行）[1]（以下简称《指南》），在整合原《土地利用现状分类》[2]《城市用地分类与规划建设用地标准》[3]《海域使用分类》[4]等规范的基础上，建立了统一的国土空间用地用海分类指南。《指南》的发布，明确了国土空间调查、规划、用途管理、用地用海分类应遵循的总体原则和基本要求，提出了各类用途的名称、代码与含义。《指南》将文物用地分为特殊用地（15）中的二级类“文物古迹用地”（1504）。然而，在制定实施文物保护相关专项规划时，“文物古迹用地”本义过于狭隘，内涵过于简单，对于处于片状保存的文物保护单位的规划，一种用地很难说清用地类型和性质。本文拟在《指南》基本分类原则下，结合现有文物保护法律法规、规划规范，就国土空间用地用海分类管控下的文物保护规划用地分类优化路径进行研究。

一、对《指南》用地分类下“文物古迹用地”含义的理解

我国现有不可移动文物76万余处，其中市县级文物保护单位11.9万余处，省级文物保护单位2.1万余处，全国重点文物保护单位5058处。本文仅针对全国重点文物保护单位保护规划中的“文物古迹用地”进行探讨。

《指南》中文物古迹用地（1504），“指具有保护价值的古遗址、古建筑、古墓葬、石窟寺、近现代史迹及纪念建筑等用地，不包括已做其他用地的文物古迹用地。”此含义基本上引自《文物保护法》对文物保护单位的分类。“古遗址、古墓葬”为地下文物遗址，如未经过勘探和发掘，其具体位置、数量、面积均不能确认，只是专业人员基于现场调查和局部勘探发掘，对其大致分布范围、价值进行认定。基于此划定的文物本体、保护范围和建设控制地带也非常不确定，因此很难统称为文物古迹用地。“古建筑和近现代史迹及纪念建筑”的范围相对较好确定，文物本体可以经研究认定，因此文物古迹用地较好划定。“石窟寺”类文物保护单位因其选址、建设、发展，与历史时期的文化、经济、贸易交流、选址的自然环境及历史景观等密切结合，对于它的文物古迹用地确定亦较为复杂。

因此，《指南》中的“文物古迹用地”含义需要结合文物保护单位类型、特点，相关法律法规的要求进行细分指导，按真实需求划定文物古迹用地。“文物古迹用地”不应是文物保护单位的文物本体，也不是文物保护范围或建设控制地带，而应当是根据文物保护、展示利用需要规划的“文物古迹用地”。

二、《指南》中用地用海分类与文物保护规划中用地的衔接

《指南》规定，“在使用中可根据实际需要，在现有分类基础上制定用地用海分类实施细则；涉及用地用海类型续分的①指用地用海分类未展开二级分类的一级类，未展开三级分类的二级类以及三级类。，可进一步展开细分”。《指南》还提出，“现有用地分类未设置复合用途，使用时可根据规划和管理实际需求，在本指南分类基础上增设土地混合使用的用地类型及其详细规定”。为使文物保护单位保护区划用地类型能与《指南》中用地类型的分类依据、名称等相衔接，有必要参照上述规定对文物保护单位保护区划用地进行规范：一是“文保区划”，指依据《文物保护法》指定的文物保护单位的保护范围和建设控制地带；二是“用地代码”，编码方式为“WB+数字”，“WB”代表文物保护，数字代表与《指南》二、三类级用地代码相衔接的用地代码；三是“名称”，指文保区划中保护、展示、利用、文旅融合等项目用地，用地性质与《指南》用地分类相同的分类，以“文保区划+用地分类”命名。

通过梳理《指南》设置的24种一级类、106种二级类及39种三级类，排除《文物保护法》对于文物保护范围和建设控制地带内禁止的项目类，如《指南》中的二类物流仓储用地（110102）、三类物流仓储用地（110103）、机场用地（1203）、二类工业用地（100102）、三类工业用地（100103）、采矿用地（1002）、排水用地（1302）、殡葬用地（1506）、部分陆地水域用地（17）、用海类等，可以发现《指南》其他用地类型与文保区划内用地类型基本相衔接、相融合，即文物保护利用与社会发展目标相统一。但为使文保区划范围内各项生产生活依法依规有序开展，有必要在《指南》的统一引领下，对文保区划内规划用地进行规范指导（见表1中文保区划用地与国土空间用地用海分类名称、代码的对应）。

表1 国土空间用地用海分类名称、代码与文保区划用地衔接对应表

三、文物保护规划中用地分类及说明探讨

通过对《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》[5]《大遗址保护规划规范》[6]《国家考古遗址公园规划编制办法》[7]《大遗址利用导则》[8]等标准和文件的梳理，结合文物保护区划内的各项社会生产活动设施项目用地需求，文保区划非禁止的用地类约有54类（见表2）。

表2 文保区划类用地（文物类）及含义说明

在《指南》用地性质不变的情况下，“文保区划耕地”对作物的根系深度有所限制，植物根系不得影响地下文物遗迹保存。同时，此类区域也可根据文物展示需求，选适当面积的耕地用于文物历史作物有关的复原、标识等展示；“文保区划园地”和“文保区划林地”要求同“文物区划耕地”，此类区域也可用于开展历史时期园囿的展示，林木种植避开地下遗存分布区；“文保区划天然牧草地”，针对草原地区文物保护单位的历史环境展示，根据历史记载，通过自然演进恢复天然牧草地功能；“文保区划人工牧草地”，可采取人工种植的方式适当恢复历史草地，以便展示文物的历史景观；“文保区划湿地”用地较少，湿地多与河流湖泊等自然景观相联系，若有需要，宜直接对应《指南》中的湿地；《指南》中的农业设施建设用地，如果主要涉及遗址类文物保护单位的保护范围，一般禁止农业设施、坑塘等破坏文保区地下文物的行为。上述文保区划用地，在不影响保护区地上地下文物本体和景观风貌的前提下，应允许同一用地性质的现代生产生活进行，国土空间用地性质也是极易与文保区划用地性质相统一和协调。

“文保区划一类城镇住宅用地”，其用地性质与《指南》一类城镇住宅用地相同，主要解决保护区划内无法实施搬迁，但又占压文物本体、严重影响文物景观风貌的单体建筑的区域，这类建筑被拆除后，在保护区划指定区域建设三层及以下住宅为主的住宅建筑用地及其附属道路、附属绿地、停车场等用地。“文保区划二类城镇住宅用地”，指保护区划内非占压文物本体、其高度、色调、外形、性质等指标可能影响文物历史景观的特定区域，建设以四层及以上住宅为主的建筑用地及附属道路、附属绿地、停车场等用地，此类建设项目需控制性质、色调、高度等指标，其性质同于《指南》二类城镇住宅用地。“文保区划三类城镇住宅用地”，指保护区划内非占压文物，但简陋、环境风貌较差，严重影响文物展示、文物历史景观的建构筑物。此类区域的建构筑物无需大面积拆迁，或拆迁的必要性不足，只需要进行建筑景观环境整治，其用地范围、地点、性质均与《指南》三类城镇住宅用地相同。“文保区划农村一类住宅用地”，主要是解决占压文物本体的单体民宅问题，其用地面积原则上等同于所拆迁民宅，拆迁后的面积可用于置换拟建民宅所占地的用地指标，原则上同类置换，做到符合当地国土空间管控要求；“文保区划农村二类住宅用地”，主要解决较大面积占压文物本体、严重影响文物景观（文物展示利用）的团组构筑物、村集体住宅等，符合《指南》中二类住宅用地要求，原则是拆迁前和建设后用地指标相同、用地类型相同；“文保区划农村社区服务设施用地”，主要用地性质、面积与《指南》中村社区服务设施用地相同，主要是引导用地不占压文物本体，尽量避开文物保护范围，减小对文物景观的影响等。

“文保区划机关团体用地”“文保区划科研用地”“文保区划图书与展览用地”等用地性质与面积同于《指南》用地，主要是引导相关设施避开文物的保护范围区域。“文保区划文化活动用地”对应《指南》文化活动用地，主要是针对可以活化利用的文物保护单位，在其文保区划内规划出“让文物活化利用”的区域，其用地性质等同于文化活动用地。《指南》中的教育用地、体育用地、医疗卫生用地、社会福利用地、商业用地、商务金融用地、娱乐康体用地、其他商业服务业用地等，与文保区划里的用地性质、类型、规范相同，只是文保区划内的相关用地，可能通过文物保护规划用地与国土空间相衔接（或指导国土空间适当调整布局），引导避开文物保护范围，尽可能向建设控制地带区域规划并控制体量、高度等指标。

“文保区划一类工业用地”与《指南》中一类工业用地类型、性质相同，只是引导相关产业远离保护范围，尽量减小对建设控制地带的影响；《指南》中二、三类工业用地， 二、三类物流仓储用地为文保区划所禁止用地类型。“文保区划一类物流仓储用地”在用地类型、性质与《指南》一类物流仓储用地相同，只是引导选址于建设控制地带，限制体量和高度等指标。“文保区划储备库用地”用地类型性质同于《指南》，但仅限于文物保护单位建设控制地带。《指南》中交通运输用地与文保区划用地类基本相融相同，都是为服务于文保区划地带出行生活生产，文保区划用地尽可能引导至建设控制地带。

“文保区划供水用地”与《指南》中的供水用地类型原则上不冲突，均为文保区划的各项生产、生活服务，主要引导位于此区域的设施远离文物本体或保护范围；《指南》中的排水用地，主要为污水等收纳排放，不符合文保区划要求，为禁止用地。《指南》中供电用地、供燃气用地、供热用地、通信用地、邮政用地、广播电视设施用地、环卫用地、干渠、水工设施用地、其他公用设施用地，均为文保区划中生产、生活需要，文物保护与利用也躲不开相关现代化设施，只是因文物保护范围及其环境的要求，相关用地面积和设施体量要控制。“文保区划消防用地”其性质与《指南》相同，只是多用于地面文物保护单位。“文保区划公园绿地、文保区划防护绿地、文保区划广场用地”均为文物保护区划的绿化、标识展示性用地，与《指南》中绿地与开敞空间用地相符。“文保区划军事设施用地”用地主要指作为文物保护单位的军事设施、遗址本体。“文保区划宗教用地”指作为宗教场所的文物保护单位和文保区划中拟规划建设宗教设施，与《指南》宗教用地基本相符。

“文保区划文物古迹用地”指文保区划内地上明确的文物古迹保护展示区域，已封闭性管理；地下文物已进行考古发掘和研究，具备展示阐释必要性和可行性的遗迹，明确需经过改变现有土地使用现状或土地类型，划定为文物古迹用地。此项为狭义的古迹用地，与《指南》中的“文物古迹用地”非同一含义。《指南》范围更广泛、内涵更丰富，在实际实施中则困难重重，且多与现在的各类规划无法衔接和相融。

“文保区划水库水面”作为一大类，主要用于在研究的基础上，展示文物保护单位历史曾有的湖泊、河道、泊岸等。“文保区划文物用海区”主要指我国海域历史上沉船等遗址所在的区域，对应《指南》用海类型中的其他特殊用海。

四、要充分认识到文物保护规划用地分类的重要性

党的十八大以来，依法治国、高质量发展对全社会提出了新的更高的治理要求，新时代文物工作方针“保护第一，加强管理，挖掘价值，有效利用，让文物活起来”，要求文物工作依法依规有序开展保护研究利用。“保护第一”是前提，“加强管理”是保障，“挖掘价值”是基础，“有效利用”是路径，“让文物活起来”是目标[9]。依据党中央新时期对文物工作方针的指导，依法制定文物保护单位的保护规划，通过规划明确文物保护范围和建设控制内的用地类别，是落实新时期文物保护工作的重要抓手。

文物保护单位的保护规划是国土空间规划的重要组成部分，应当纳入国土空间管理。《文物保护法》规定：各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划（第十六条）。文物保护单位的范围和体量通常远小于县域或镇域国土空间规划，但文物资源的不可再生性、专业管理性等方面要求高于国土空间的一般性要求。要依法管理文物资源，就必须有一个与文物所在地国土空间相融合、能落地的文物保护规划。对文物保护单位的保护范围和建设控制地带的区域建设行为有明确的引导和限制。《文物保护法》规定：不得在保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业（第十七条）；在建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌（第十八条）；不得在保护范围和建设控制地带内建设污染文物保护单位及其环境的设施，进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动（第十九条）。但文物保护单位的保护范围和建设控制地带主要是为保护文物本体及其环境而划定的，有的因尚未进行科学的勘探、发掘、研究工作，要全部划为文物古迹用地，不科学也不现实。

2021年3月，自然资源部、国家文物局印发《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》，明确将历史文化遗产空间信息纳入国土空间基础信息平台；对历史文化遗产及其整体环境实施严格保护和管控；加强历史文化保护类规划的编制和审批管理等[10]。2022年10月，自然资源部印发《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》，明确要求“坚决落实多规合一要求”[11]。笔者认为，要解决文物古迹用地（国土空间）、文物保护范围和建设控制地带（文物空间）既相融又落地的问题，应根据文物工作特点研究制定出一个可行的文物保护利用规划，此类规划应主要包括：文物保护（保护第一）、文物管理（加强管理）、文物研究（挖掘价值）、文物利用（有效利用）、文物发展（让文物活起来）。此类规划要成为实现文物空间与国土空间融合、实践新时代文物工作方针的主要路径。

五、以晋阳古城遗址规划为例的文物用地分类探讨

晋阳古城遗址地处太原市南郊，总面积约20平方千米，时代跨2500余年，是价值突出的大型古代城市遗址之一，2001年被公布为全国重点文物保护单位，2010年获得第一批国家考古遗址公园立项资格。随着太原城市空间向晋阳古城遗址方向拓展，遗址周边区域更新改造的诉求愈发强烈，遗址保护与太原市经济社会发展的矛盾突出。

《晋源区城乡统筹规划（2016—2035）》为晋阳古城遗址内的现状村庄发展提供了指引。《晋阳古城遗址保护规划》与城乡统筹规划提出，遗址内的古城营村、东关村、晋阳堡村、东城角村等实行“留人留地”的村庄更新提升策略，若村民住宅占压遗址，在本村范围无文物遗迹的范围置换建造的，用地性质为文保区划二类住宅用地（WB070302）；遗址东侧的梁家寨村、庞家寨村、北瓦窑村等实行就地城镇化改造，位于一般保护区的，用地性质为文保区划一类和二类住宅用地（WB070301／02）；西城内古城营村以北，被青银高速肢解了城址格局且严重影响未来遗址展示视线，规划为防护林地（WB1402）；围绕古城墙本体及两侧位于地下的部分（多在地下5米以下），考虑到需显示城址格局和范围，用地性质为公园绿化用地（WB1401），城址西侧一类建设控制地带已建有植物园，符合规划要求，可划为绿化用地（WB1401）；西城内现有符合规划道路和未来遗址公园建设道路，可规划为园内内部道路（WB1208），城内现用道路和未来建设道路，主要用于城市支、干线，规划为文保道路用地（WB1207）；大运高速等穿过遗址保护范围，短期内无法改变，规划中按文保区划公路用地（WB1202）规划；占压文物本体核心的西城古城营村与明清太原县城北墙之间，用地性质为文物古迹用地（WB1504）；明清太原县城旧址是近年复建的文旅设施项目，内含旅、购、游、办公等功能，可规划为遗址公园服务的公共服务设施（WB080302）；城址东西两侧的一类建设控制地带，限高基本为15米，用于解决城内和本区域内居民居住条件的改善；西城南北两端限高规划为二类城镇建设用地（WB070102）；东城外南北两端限高60～80米不等，规划为二类城镇建设用地（WB070102）（图1）。

图1 晋阳古城遗址保护规划文保区划用地规划中的用地分类示意（作者制图）

通过对晋阳古城遗址用地分类与国土空间用地分类对比研究发现，基本可实现在用地性质分类上与国土空间用地相衔接，在国土用地分类代码前加“WB”表明用地是在文物保护单位的保护区划内，代码与国土用地分类相一致。该规划最大的优点是对国土用地中“文物古迹用地”更明确，范围更清晰，即特指文保区划内可见地面文物区、地下文物需要展示利用用地，加大了文物保护规划的可操作性和可落地性，更有利于开展文物古迹的保护与利用工作。