压力型体制下的“一把手”工程与毕业生就业中的市场失灵风险

唐菡悄 孙 超 葛 玥

（淮南师范学院教育学院,安徽 淮南 232038）

大学生就业一直是社会各界关注的热点话题。随着我国高等教育进入普及化阶段，大学生就业形势日益严峻。近年来政府将大学生就业创业作为重点工作在抓，频繁出台大量旨在促进大学生就业的政策文件。2002年《教育部关于进一步加强普通高等学校毕业生就业 指导服务机构及队伍建设的几点意见》提出：把毕业生就业工作作为高校领导的“一把手”工程[1]。2022年《教育部关于做好2023届全国普通高校毕业生就业创业工作的通知》明确要求各地各高校“落实就业‘一把手’工程，建立健全主要领导亲自部署、分管领导靠前指挥、院系领导落实责任、各部门协同推进、全员参与的协调机制，将就业工作纳入领导班子考核重要内容”[2]。至此，就业工作成为高校党政一把手考核的重要指标。就业工作关系着高校的生存和发展，其紧迫性和严峻性日益突显。随着高校就业工作评比、奖惩、公开的制度的落地，大学开始形成全员参与的就业工作模式[3]，压力型体制形成。

就业是最大的民生，当前我国高校毕业生就业率节节攀升，得益于政府在就业工作中一直扮演着主导角色。在“一把手”工程的高校就业体制下，高等学校要承受比以往更大的工作压力，而地区间、学校间的竞争将加剧这种压力。毕业生就业工作成了高校的工作重点之一，以提高或确保就业率作为高校年度工作要点，一方面促进了毕业生就业；但另一方面也引起了暂缓性就业。随着市场经济的深入发展，市场在资源配置和社会改革中的地位进一步突显，但在毕业生就业中市场失灵的现象时有发生。这种失灵与就业中“一把手”工程和高校毕业生就业的压力型体制关涉颇深。本文试图从“一把手”工程和压力型体制的角度对当前我国高校毕业生就业中的市场失灵进行探讨。

1 “一把手”工程内涵

压力型体制的形成与中国社会实际联系紧密，在计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的时期，中国社会的下层机构往往都是由上层机构指派，上层就会把各种不实的任务压向地方[4]。“一把手”工程是压力型体制和管理责任制的结合，是压力型体制在大学生就业工作中的集中体现。“一把手”工程以层层向下的方式传递就业工作任务，以求在短时间内最高效地集中完成毕业生就业工作，具有强大的推动力，但同时也必须认识到其中隐含的不足。

1.1 “一把手”工程本质

“一把手”工程是指为了全面推进某项工作的落实，某个地方或单位，由最高的行政长官负责和主抓某项工程或活动。毕业生就业的“一把手”工程是高校就业工作中目标管理责任制的集中体现，是“一把手”负责、主抓，为“第一责任人”的工程[5]，一把手式的管理是由领导亲自抓、负总责的管理方式[6]；“一把手”工程也是压力型体制下主管部门对高校就业工作考核的重要依据。其本质是在有限的条件（资源、时间、精力）下，通过外部施压和内部加压的方式，形成就业领域的倒逼机制，最大限度地倾尽人力、财力、物力，统筹就业工作，促进毕业生更高质量地就业。

1.2 “一把手”工程特征

21世纪初始，各级各类政府逐步提出毕业生就业创业工作要成为“一把手”工程，明确由高校党政一把手亲自负责，亲自抓。这种管理体制的特点主要表现在：第一，行政权力的施加。毕业生就业工作开展情况列入高校党政一把手年度工作述职内容。第二，层层压力的渗透。毕业生就业工作由政府下发到高校，再到二级单位，最后落地于教师个体，层层压力向下延伸。第三，高度集权的表现。“一把手”工程是某项工作受重视程度的一种定位[7]，要求高校党政一把手把握方向，建立机制[8]。第四，奖惩明确的体现。毕业生就业工作与高校年度先进单位评选挂钩，毕业生就业结果与考核、晋升、奖励直接挂钩。从“一把手”工程的特点看，这种管理体制突出体现了就业工作的政府主导性，却忽视了市场在资源配置中的决定性作用。

2 “一把手”工程下高校促进就业的策略

“一把手”工程的出台是压力型体制在高校毕业生就业工作中的现实体现，其出现是为了呼应政府管理和民众需求的双重诉求。在双重压力下，“一把手”工程以制度文件的方式施加给高校动力和责任，同时也给予高校强烈的紧迫感。当前，各大高校针对“一把手”工程中政府下的压力，采取的主要应对策略大致分为几种。

2.1 拓宽就业

当前大学生就业形势的严峻，一方面源于我国经济面临着压力，另一方面来自高校专业设置和市场需求间的结构性矛盾。在严峻的就业形势倒逼下，“先就业后择业”的观念主导着高校就业指导工作。有学者预测“十四五”期间大学生就业对口率将在67%～69%之间徘徊[9]。专业对就业岗位的影响在持续降低，高校提出拓宽大学生知识面，扩展毕业生就业面。拓宽就业面能在表面上缓解高校毕业生就业压力，但就业不对口现象的显现，不仅对高等教育本身提出巨大的挑战，同时也不利于社会整体向前发展。

2.2 延缓就业

延缓就业是从调控劳动力供给角度看，有计划地延缓新生劳动力进入就业岗位的时间[10]。一般而言，提高受教育年限是较常见的措施之一。在就业难的现实下，选择继续深造学习使大学生受教育年限延长，这一类新成长的劳动力以升学的方式暂缓进入劳动力市场。现有就业体制下，“升学”作为一种独立的就业方式列入毕业生就业范畴中，升学人数同样被计入毕业生就业人数中。在就业低迷的大背景下，选择以考研为主要途径的延缓就业的毕业生人数逐年增加。教育部数据统计显示，2023年研究生报考人数再创新高（达474万人），同比增长17万，增长幅度为3.72%。

3 “一把手”工程下毕业生就业的市场失灵

随着统包统分的毕业生就业制度的瓦解，毕业生就业走向市场。在“一把手”工程下，毕业生就业的压力源发生了错位，由市场选择变为政府行为。出现人才与市场不匹配，表现为专业对口度不足、教育过度，造成毕业生就业市场失灵（见图1）。毕业生就业市场失灵指依靠市场自身的调节不能在毕业生就业中实现毕业生资源的最优配置，导致就业成本增加，引发毕业生就业难。本研究提出压力型体制下“一把手”工程带来的压力源错位引起的市场失灵是导致大学生就业难的重要原因。

图1 “一把手”工程下毕业生就业市场失灵的逻辑

3.1 压力源错位

在就业形势严峻的当前，促进大学生就业成为高校的“一把手”工程。一方面，主管部门要求高校成立由党政一把手牵头的毕业生就业工作领导组织，高校各二级单位也相应成立就业工作领导小组。因此，各高校成立由校长/书记、二级学院院长、系主任、辅导员/班主任组成的就业工作指导小组。另一方面，主管部门要求将高校就业工作开展情况列入高校负责人年度工作述职重要内容，纳入考核的关键指标，并建立起就业与高校专业设置、招生、培养、投入、负责人晋升等挂钩的制度。在以“一把手”工程为集中表现的压力型体制下，高校迫于行政权力的压力，会出现以提升就业数量为重点的工作模式，不对口就业、延缓就业等应对策略频现。长此以往，高等教育培养的人才供给与市场需求失衡，直观表现为专业对口度不足、教育过度等问题。因此，在应然状态下，高校在毕业生就业工作中的压力本该来自市场和大学生，而实然状态中，这种压力多来自政府。久而久之，压力源的不贴切甚至是错位为毕业生就业的市场失灵埋下了伏笔。

其一，专业对口度不足。专业对口是指大学生毕业后从事本专业或与专业相关的工作，以从事本专业或与专业相关工作的毕业生人数与毕业生总数之比来衡量。近年来，大学生专业对口率低于70%、半年离职率高于20%[11]。

其二，教育过度现象。教育过度又称“教育过剩”或“教育膨胀”，指的是“教育所培养的劳动力和专门人才在总量和水平结构上超过经济和社会发展的需求”[12]。直观表现为工人拥有比其工作要求更高的教育技能。现有的研究表明当前我国存在教育过度现象，并且这种现象的出现概率随着学历层次的提升呈上升趋势，与学校教学质量呈正相关。研究显示，当前我国过度教育发生率为31.68%，且高等教育发展模式由规模扩张转向质量提高具有迫切性[13]。有学者计算出中国过度教育的适度范围约为9%～26 %[14]。可见当前我国教育过度的现象需引起重视。在分配理论看来，当个体不能被分配到具有比较优势的岗位上时，就有可能发生过度教育[15]。教育过度实际上反映的是人才市场的供求关系，是人才无法得到有效率的岗位配置，这将对国家和社会资源造成巨大的浪费。

3.2 市场失灵

本研究将毕业生就业的市场失灵界定为通过市场调节不能在毕业生就业中实现毕业生资源的最优配置，毕业生资源的最优配置则是实现毕业生高质量地就业。当前，我国就业主要矛盾已经从总量矛盾转变为结构性矛盾，就业质量提升成为满足人民群众美好生活向往的重要内容和关键支撑[16]。毕业生就业的市场失灵与劳动力市场的不完善和劳动力市场信息不对称等多因素息息相关，压力型体制与毕业生就业的市场失灵并无必然联系，但在实施中却可能造成市场无法长期有效最优配置资源。政府主导的高校毕业生就业体制尽管能在一定程度上促进毕业生就业，但在行政权力的施压下高校对就业数量的重视程度远高于就业质量，虽然在短期内可以促进就业的充分，但从长期看会扩大社会摩擦性失业、结构性失业的规模，造成社会资源的浪费，社会就业成本上升。由此将会造成以下问题：

其一，政策实效不足。据统计，每年政府会出台大量促进大学生就业的专项文件。其中，2007—2022年发布的“高校毕业生就业”专项文件达7个。发文的级别和频率体现了国家对大学生就业工作的重视。但如此高频的政策输出也反映出政策的效率不高、实效不足等问题[17]。实际上，政府的宏观调控作为弥补市场缺陷的主要手段，政策的实效发挥需要时间，而非时时更新和重新制定。而且有学者注意到就业政策的过多和更新过快，会产生不良影响，出现让人无所适从的尴尬局面，增加毕业生就业成本。

其二，用人单位成本增加。为应对政府对毕业生就业工作的压力，高校选择拓宽就业的策略，提倡“先就业后择业”的就业观念。这种观念的提出虽能缓解毕业生就业压力，但却加大了用人单位的成本。数据显示大学生是离职的高发群体。《2022年中国大学生就业报告》显示，2021届大学生中，毕业半年后超过1/5的本科生有过离职经历。

其三，高校就业工作任务繁重。为更好地服务毕业生就业，高校纷纷成立就业创业管理部门专门服务于毕业生就业。目前的高校就业创业管理部门主要涉及就业创业教育、就业创业指导和就业创业服务等工作。事实上，绝大多数的高校就业创业管理部门主要承担着收集和发布就业信息的任务。

4 毕业生就业管理体制调适策略

以压力型体制为背景的“一把手”工程下的高校毕业生就业管理体制能够有效激发高校就业工作和服务的决心和动力，但同时也会带给高校较大的压力。这种压力为高校就业工作带来积极性和主动性的同时，也有可能加重高校的负担，甚至导致高校的应对性策略行为，从而无法实现毕业生资源的最优配置，引发市场失灵。因此，要最大限度地降低市场失灵引发的不利影响，在高校毕业生就业工作中必须坚持发挥“一把手”工程的优势和避免消极影响，不仅要对毕业生就业制度进行改革，同时也要转变就业评判标准和评估方式。基于此，提出以下调适策略。

4.1 搭建多元主体协调联动机制

毕业生就业工作关系着社会的整体发展，与政府管理、市场需求、高校培养、家长投入和学生自身息息相关。高校作为人才培养的场所，对人才培养质量负责，毕业生就业水平直接关系着高等教育的生存和发展[18]，然而毕业生就业不应成为高等学校的重担，将过大的就业压力传导至高等学校。事实上，毕业生就业工作应该整合社会资源，强化协同攻关，形成系统合力。因此，毕业生就业工作应着力打造人才“需求侧”和“供给侧”协同联动，搭建政府、市场、高校、学生、家长等多主体共同参与的机制。以发挥市场在人才资源配置中的决定性作用为前提，政府着眼社会发展，增强社会对人才的吸纳能力和吸引水平；高校聚焦于提升人才培养质量，提高毕业生与社会需求的匹配度；学生立足于提升个体的专业水平和专业能力，以适应社会的发展。

4.2 引导就业观从提高数量转向追求质量

就业是民生之本，不仅关系着社会的稳定和发展，也是劳动者获取报酬、实现自我价值的基本方式。随着我国经济的发展，劳动力市场对高级专门人才的需求上升，而高校毕业生拥有先进知识文化，已成为劳动力市场的主力军。在我国经济运行总体平稳的背景下，我国大学生就业率保持较高水平，历年《中国大学生就业报告》显示近年来大学生就业率基本维持在90%左右。然而就业率的高水平并不能代表就业质量也处于高水平，如何“实现高校毕业生更高质量和更充分就业”成为新的诉求。就业的高质量不是仅停留在数量层面，更多的是实现人的发展和社会的需求和谐统一，具体表现为：实现专业与就业岗位的匹配、教育过度现象降低等。因此，在毕业生就业工作中要统筹好质量与数量的关系，杜绝为了追求表面上的就业率，而只看数量不看质量的考核制度，保障高校就业工作的持续性和高质量。

4.3 加快第三方评估机制建设

当前毕业生就业情况成为高校领导考核的重要指标，为应对上级部门的各类考核，拓宽就业和延缓就业等应对策略出现。为尽量避免出现这一现象，首先，可以引入独立的第三方机构对高校毕业生就业工作进行督查考核评价，能更为客观真实地评估高校工作。其次，加快实施第三方机构就高校毕业生就业工作的实施情况进行抽查和核实，重点针对毕业生就业质量进行核实。最后，关注用人单位对毕业生的评估和判断，以用人单位的视角来评判高校人才培养质量，从而客观评价高校毕业生就业工作的实施质量。

5 结语

在毕业生就业形势日益严峻的情况下，以“一把手”工程为体现的压力型体制显现在毕业生就业工作中。不可否认该体制能在一定程度上发挥高校在毕业生就业工作中的主动性，但在该体制下压力源的错位加大了毕业生就业市场失灵的风险。由此引发的一系列问题又进一步加大了毕业生就业压力。要解决大学生就业难的问题需从体制机制上着手，从多元主体协调联动、引导就业观、第三方评估等方面构建符合中国实际的毕业生就业管理体制。