浅析预算绩效管理工作中存在的问题和优化策略

郎楠

一、前言

党的十八大以来，我国加快推进财税体制改革，持续完善预算管理制度，不断提升财政资金的使用效益，有力支持了经济社会高质量发展。2017年，党的十九大提出加快建立现代财政制度，实施全面预算绩效管理。2018年，国务院颁布了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，为全面预算绩效管理奠定了政策基础。各地区各部门认真贯彻党中央决策部署，相继出台相关工作实施方案。2019年，天津市政府印发了《关于全面推进预算绩效管理实施方案的通知》，加快推动全面预算绩效管理工作在天津落地实施。

加快落实全面预算绩效管理，不仅是建立现代财政制度的要求，也是应对当前经济承压、财政资金缺口较大等现实问题的一剂良药。但是2018年以前，绩效评价工作只在重点项目资金和专项资金的管理中进行，因此，有相当一部分单位并未涉及。在党中央吹响全面预算绩效改革的号角后，各地区开始实施财政资金绩效管理“全覆盖”，大部分行政事业单位对此项工作从开始的模糊认识到融入日常工作，经历了一个从陌生到熟悉的过程。在此项工作开展的过程中，仍然存在着一些突出问题。

二、预算绩效管理工作中存在的问题

（一）预算绩效管理工作认识和重视程度不够

很多部门仍然停留在“要我有绩效”的被动状态中，对部门整体绩效目标和绩效指标的认识还比较模糊。项目实施和结果评价还没有真正树立起绩效管理的理念和意识，存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的情况。在实施绩效考核过程中，个别单位存在数据填报不准确、资料准备不齐全以及工作配合不积极等问题。究其原因在于尚未充分认识到此项工作的重要意义，没有真正关注到当前财政资金较为紧张的情况下，提高资金使用效率、提高政府治理能力的紧迫性和重要性。

（二）预算绩效管理环境和相关制度尚不成熟

实施全口径预算绩效管理不是一蹴而就的，而是需要各个部门各个环节通力配合。不仅需要资金使用单位财务部门加强日常监督，还需要业务部门不断提高预算绩效管理意识以及项目具体实施单位的强化管理。一方面，在实际执行中，行政事业单位各部门之间的职责划分界定是否清晰是影响绩效管理环境的一个重要因素。只有将权利和责任划分清楚，部门整体预算绩效管理工作才能顺利推进。此外，相当一部分单位的预算绩效管理工作没有配备专业人员，多是由财务人员兼任。在繁重的财务工作之外，财务人员还要尽快学习掌握预算绩效业务，难免会出现“重结果，轻过程；重支出，轻绩效”的惯性思维，担心缩减预算而临近年末突击花钱，认为填报完成预算绩效目标申报表、监控表就是完成工作。长此以往，不仅会造成财政资金的巨大浪费，也增加了部门财务风险，部门整体管理效益和资金使用效益难以有效提升。

（三）预算绩效管理工作方法和技术有待改进

目前，行政事业单位预算绩效工作的管理方式一般是由各预算资金使用部门按时向财政部门报送项目绩效目标申报表和监控表。各预算单位需要先从财政部门制定的绩效指标库中选取适合本部门预算项目的绩效指标，包括一级指标和二级指标。一级指标主要包括产出指标、效益指标，二级指标在一级指标的分类基础上进一步细分为数量指标、质量指标、成本指标等。这些指标的制定可以统一从项目库中选取，也可以根据单位实际情况自己制定。在实际工作中，很多预算单位在指标设置这一环节存在一定问题。例如，某单位在产出指标中，数量指标和成本指标都填了此项目投入运行经费数额。二级指标数量和成本指标是在一级指标产出这一大类中，而单位对于项目的运行经费属于投入，填入到产出中这显然是不合适的。还有将社会效益指标值设置为“持续促进”“持续改善”等这类较为笼统模糊的指标值，在后续评价工作中难以定量考核。同时，在绩效评价标准过程中对相关指标的细化和量化以及权重设置比例主观化等问题，也制约了此项工作的顺利开展[1]。 此外，各预算单位绩效数据处理和报送工作仍依赖于传统方式，各预算单位工作人员进行手工操作，财政部门绩效管理人员的查验方式也是对照财务数据进行人工审核。整体来看，大部分事务性工作都是由人工进行，降低了预算绩效工作的效率，大量重复性的数据填报工作也影响了各预算单位人员对此项工作的热情。

（四）预算绩效评估机构管理工作仍需完善

预算绩效全方位、全过程、全覆盖管理吸引了众多第三方机构参与其中，主要包括管理咨询机构、会计师事务所、资产评估公司、工程造价咨询机构以及财经类院校、科研院所等。他们中有作为独立第三方进行评估的公估机构，有作为“外脑”进行项目业务咨询的专业机构，还有为资金使用单位通过政府购买服务直接提供劳务的业务机构等[2]。一方面，政府部门聘请第三方机构进行绩效评价，第三方代表政府对各部门进行考核实际上是法律保障的委托代理关系，是公权力的转移。那么，这种权力的实施如何得到约束和监管，就亟须出台相关业务评价标准和监管体系。另一方面，预算绩效管理业务是一门新兴业务，和传统的业务相比，它不同于会计、审计、税务、法律等鉴证类业务，也不属于一般的咨询服务类。第三方机构往往会将自身已熟悉的业务模式套用于预算绩效评价中，难免顾此失彼，因此，很多第三方机构在这一方面的执业质量也是良莠不齐。

三、预算绩效管理工作的优化对策

预算绩效管理工作不仅是财政部门的一项基本工作，也是各部门各预算单位为了履行职责而进行的一项经济活动，是为更好地推进国家治理能力和治理现代化服务而进行的工作[3]。因此，我们要抓紧抓严这项工作，使之有效地发挥财政优化资源配置、提升公共服务质量的作用。

（一）增强绩效管理意识，牢固树立政府理财观念

政府各部门要加强过“紧日子”的思想意识，本着“花钱必问效，无效必问责”的态度安排每一项支出。在意识上，强化绩效管理的重要性，变被动为主动，促进各部门主动开展事前评估、事中监控、事后评价的工作；在制度上，领会吃透国家和地区发展政策，结合本部门工作职责和预算项目，制定适用于本部门的预算绩效管理制度；在业务上，审慎研究确定预算绩效目标和细化指标，将各项目支出的績效目标作为本部门“三重一大”事项落实，推动预算单位、绩效管理部门和预算单位内部的有效衔接，真抓真管。这样才能充分发挥预算绩效管理对财政资金的监督功能，以及对预算单位履职尽责的指向价值。

（二）营造良好管理环境，不断完善各项工作制度

实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财税体制、优化财政资源配置的重要举措。积极实施预算绩效管理，要切实落实财税体制改革政策，建立和完善相关基础制度，保障支出规范，强化监督考核。一是加大宣传力度。利用微信、官方网站等社交媒体宣传预算绩效管理方面的政策法规和典型案例，促进各部门人员对此项工作的积极认识并加强重视，营造预算绩效的意识氛围，形成全员有责任、全员共参与的形势。二是加强预算绩效工作人才队伍建设。人才是推进各项事业的关键性因素，各部门应选派有担当、责任心强并且有一定财务基础知识的人员从事此项工作，积极调动业务部门全力配合完成任务；同时，作为预算绩效工作的组织和管理单位——各级财政部门应定期组织相应的培训和讲座，及时宣传解读相关政策，更新相关业务知识，增强从业人员预算绩效管理意识，提升工作使命感，增强工作信心和能力。三是完善预算绩效管理制度。将预算绩效管理的评价结果，融入部门日常业务管理中，为部门绩效考核提供强有力的支撑。对于业务素质较高，资金使用效果较好的部门和人员予以奖励，反之则批评警告，把严格执行预算绩效管理作为加强内部控制的有力补充和有效手段。

（三）加强目标指标管理，借助信息化手段提升效率

在全面实施预算绩效管理的背景下，绩效目标的设立无疑是最关键的环节，是预算绩效管理的龙头，是其他环节的指针。绩效目标旨在将预算单位的各项职责转换为明确的、具体的和可衡量的指标，贯穿预算绩效管理的全过程。各单位在编制部门预算的时候要以预算绩效目标为依据，运行中的监控过程需要依据绩效目标来执行，绩效评价同样需要绩效目标来确定。因此，部门预算绩效目标是开展此项工作的重要基础，是落实全面预算绩效管理的“牛鼻子”，必须加强预算绩效目标管理[4]。

科学合理地设置预算绩效指标可以通过以下几个方面：一是梳理本部门的权责清单，主要围绕本部门的各项职责制定部门整体预算绩效管理目标。例如，可以从单位定机构、定职能、定编制的“三定”方案出发，将一条职能分解为若干类业务，通过比较之前若干自然年份的工作业绩，并结合国家经济形势、相关政策及本地区发展规划，制定适合本部门的绩效目标。二是根据本部门绩效目标申请年度部门预算，包括基本支出和项目支出，基本支出主要体现在共性指标体系，反应部门在预算管理、财务管理、资产管理以及成本控制等方面的执行情况，具有普适性，一般可由财政部门统一制定。项目支出则是更多侧重反映本部门职能的个性指标体系，这是部门的重点工作也是重点考核内容。针对具体项目设置个性指标，对于一般性常规项目预算单位可以参照以往年度相同或类似项目按照一定的浮动比例申请预算资金；对于新增项目，可以运用大数据手段，通过本地区搭建的公共大数据平台，汇总财政税收、金融、交通、工商、教育卫生等公共数据资源，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，形成企业库、政策库、项目库。汇总整理不同行业的绩效目标、评价指标，并利用数据挖掘和分析预测方法了解区域内或其他地区甚至国内外项目资金运行情况，据此设置项目绩效指标[5]。必要时，也可以引入第三方咨询机构或专家介入，做好事前评估，出具评估报告作为依据。三是对所有预算绩效目标和指标需报送本部门领导班子会议决议，作为本单位“三重一大”事项进行审批管理和过程监督，并明确执行中如需修改绩效指标应进行哪些审批程序等问题，提高全部门工作人员对预算绩效工作的重视程度。

采用先进网络信息技术优化预算绩效指标报送环节，提高绩效工作管理水平。探索建立预算绩效专网，满足可同时自动抓取各预算单位财务支出数据和其他基本信息的需求。并且按照支出进度自动关联财务软件，时时获取财务数据，避免重复填报，将工作人员从繁杂的事务性工作中解放出来。财政部门绩效管理工作人员也可以利用电子信息批量核对各预算单位上报的财务数据和其他信息，以减少人工核对，降低错误率，提升整体工作质量和效率。

（四）严格第三方机构管理，加强职业规范和业务监管

一是根据财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号）和《关于第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4号）的要求，各地方结合本地区实际尽快出台配套的关于第三方机构参与预算绩效管理和监督工作的实施细则，强化制度的适应性和可执行性，使评估工作有据可循。二是设立第三方机构准入门槛。目前预算绩效工作涉及的工作主要分为两大类：即预算绩效评审评估类和预算绩效事务代理咨询类，其中第一类业务主要可以为预算单位进行预算绩效事前评估、绩效目标审核和评价等业务。第二类主要包括帮助预算单位设计制度体系和业务流程以及编制管理考核办法，辅助预算单位设定预算绩效目标和指标以及后续填报工作。对比来看，第一类业务对预算绩效工作结果具有重大影响，应设置准入类门槛，可参照会计师事务所为上市公司进行审计等业务的管理模式，即需要制定行业内部的执业标准和规范并接受财政部等部门的监管。三是探索建立预算绩效管理协会的行业自律组织，类似于注册会计师协会。一方面完善协会内部会员自我管理和自我监督的功能，另一方面架起财政部门和第三方机构之间的桥梁，赋予协会协调、沟通、管理、监督的基本职能。通过制定和执行行业规范，促使行业内部加强自我管理和自我监督，以提高第三方机构的评审质量[2]。

引用

[1]祁永吉.预算绩效管理中的现实问题和优化路径[J].中国商人，2022（09）：62.

[2]张俊杰，王子璐.加强第三方机构预算绩效评价业务监管的思考[J].财政监督，2022（20）：24-27.

[3]朱静.发展预算绩效管理需要不懈的努力——专访天津市南开区财政局局长刘美乐[J].新理财（政府理财），2020（04）：24.

[4]李承宏.部门整体预算绩效目标体系构建思路[J].新理財（政府理财），2020（10）：57.

[5]尹展磊，葛新旗.预算绩效管理中大数据应用探索与实践——以广东省东莞市厚街镇为例[J].财政监督，2022（11）：16.