16—18周岁未成年人应当适用专门矫治教育＊

文／刘方可

随着《刑法修正案（十一）》以及2021年6月1日生效的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》将“收容教养”措施修改为“专门矫治教育”，专门矫治教育逐渐成为社会热点话题和罪错未成年人处遇理论重点研究的对象。修法在一定程度上回应了低龄未成年人实施严重不良行为却“一放了之”的问题，完善了对罪错未成年人分级处理的少年司法体系。但是，审视现有关于专门矫治教育的规定，其适用范围看似明确，实则尚存不少问题，需要有关部门进一步规范。明确适用范围是适用该制度的前提条件，理应得到应有的重视。1

一、专门矫治教育不同于专门教育

专门矫治教育与专门教育均在《预防未成年人犯罪法》中出现并加以规定，因此不少人不加区分地认为它们是应对未成年人严重不良行为的同一种矫治措施。但是，仔细分析相关法律规定后可知，两者在以下几个方面表现出了明显的不同。

首先，适用场所不同。根据最新修订的《预防未成年人犯罪法》规定，专门教育是在县级人民政府根据需要设置的专门学校中进行。而从《中华人民共和国未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》的修改历程来看，专门学校就是原来的“工读学校”。根据《预防未成年人犯罪法》规定，适用于专门矫治教育的专门学校是由省级人民政府根据需要在全省范围内设置的闭环管理的专门场所。这种学校需要分校区、分班级对有过严重不良行为的未成年人进行矫治，因此，其承担的功能更多，需要单独设立。目前，有些地方已经开始行动，比如，2021年6月广西壮族自治区柳州市教育局与公安局共同成立柳州市第六十六中①广西柳州市教育局网站：《完成教育矫治，自信开启新征程—柳州市第66中学成功教育矫治第二期46名学生》，http：//jyj.liuzhou.gov.cn/xwzx/bmdt/tbbd/202206/t20220621_3081468.shtml，最后访问日期2022年6月12日。，2021年12月海南省海口市挂牌成立荣山学校②海南政法网:《全省首个公办专门学校揭牌》，http：//www.hnzhengfa.gov.cn/news/fazhihainan/show-47035.html，最后访问日期2022年6月22日。，这两所就是用以承担矫治功能的专门学校。

其次，适用程序不同。根据《预防未成年人犯罪法》第四十三条的规定，专门教育的提出申请主体是未成年人的父母或者其他监护人、所在学校，决定机关是教育行政部门。但该法对专门矫治教育的提请主体并没有明确规定，只将决定机关设为教育行政部门和公安机关，由它们共同决定是否对未成年人进行专门矫治教育（《预防未成年人犯罪法》第四十五条）。虽然专门教育和专门矫治教育都需要经过专门教育指导委员会评估同意，但很明显，专门矫治教育的提请主体可能是多元的，这给有关机关适用该程序留下了可操作空间。适用程序上的差异也在一定程度上体现了专门教育和专门矫治教育在功能、性质、适用对象、体系地位上可能存在的不同。

再次，衔接的处遇措施不同。从目前我国法律建构的罪错未成年人处遇体系上来看，专门教育向下衔接的是教育部规章《中小学教育惩戒规则（试行）》中规定的各项教育惩戒措施，向上衔接的是专门矫治教育；而专门矫治教育向下衔接的是专门教育，向上衔接的是刑罚。也就是说，目前针对罪错未成年人，我国初步构建起了“教育惩戒→专门教育→专门矫治教育→刑罚”这样一个程度不断递增的呈阶梯状的处遇体系。值得注意的是，修订前的《预防未成年人犯罪法》中针对有严重不良行为的未成年人的治安管理处罚措施在修订后失去了处遇体系上的位置，并被专门教育所取代。这也在一定程度上说明，我国更加注重低龄未成年人的教育及保护，而不是惩罚与威吓。

最后，适用范围不同。根据《预防未成年人犯罪法》第三十八条规定，严重不良行为分为两类：第一类是未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，第二类是该条款列举的九种严重危害社会的行为。从《预防未成年人犯罪法》第三十九条至第四十五条的规定来看，专门教育适用的范围是未成年人实施的九种严重危害社会的行为，而专门矫治教育的适用范围则是该法第三十八条规定的第一类行为，即未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为。《预防未成年人犯罪法》第三十八条规定的九种行为在《中华人民共和国治安管理处罚法》中也出现了，并且对其均有相应规定。由此可见，专门教育的适用对象是那些实施了行政违法行为、达到治安管理处罚标准的未成年人。不过，这里存在一个问题，即《预防未成年人犯罪法》第三十八条规定的九种严重危害社会的行为中的大多数也是刑法规定的禁止行为，当未成年人实施了诸如故意伤害他人身体、故意毁坏公私财物的行为时，该如何确定其适用哪种处遇措施呢？这是一个该如何区分行政违法行为与刑事违法行为的问题，笔者认为，应当从罪量要素上找寻解决问题的答案。即：根据刑法及相关司法解释，如果行为人实施的行为属于九种严重危害社会的行为且达到刑法规定的诸如情节严重、数额较大、性质恶劣等标准的就应当认定为实施了刑法禁止的行为，应适用专门矫治教育，反之则属于专门教育适用范围内的一般违法行为。

二、适用范围主要规定存在的问题

根据上文可知，专门矫治教育的适用范围主要是未成年人实施的刑事违法行为。关于其适用范围的法律规定主要体现于《中华人民共和国刑法》第十七条第五款及《预防未成年人犯罪法》第四十五条第一款。《刑法》第十七条第五款规定，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教；在必要的时候，依法进行专门矫治教育。《预防未成年人犯罪法》第四十五条第一款规定，未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。这两个法条简洁明了，但在适用范围上，它们之间还存在一些问题，需要说明。

第一，适用范围不统一。《预防未成年人犯罪法》规定的专门矫治教育的适用对象是实施刑法规定的违法行为但因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人。一般认为，未成年人指的是年龄不满十八周岁的人，不仅包括未满十六周岁的未成年人，也包括已满十六周岁不满十八周岁的未成年人。但根据《刑法》规定，未成年人刑事责任年龄其实被分为四档，不满十二周岁（完全不负刑事责任），已满十二周岁不满十四周岁（相对不负刑事责任），已满十四周岁不满十六周岁（相对负刑事责任），已满十六周岁（完全负刑事责任）。刑事责任年龄是犯罪主体的特征之一，根据四要件犯罪构成理论，不满法定刑事责任年龄的人实施相应犯罪行为的因不满足犯罪主体要件而不可能以犯罪论处。对未满法定刑事责任年龄的行为人不予刑事处罚的原因大体可以分为两种：一是行为人因不满法定刑事责任年龄不构成犯罪，谈不上刑事处罚；二是行为人的行为虽然构成犯罪，但因具备某些免除刑事处罚的情节或者出于刑事政策考虑可以免予刑事处罚。将上述要素进行组合，我们就会发现，《预防未成年人犯罪法》中针对专门矫治教育的适用对象是那些因不满法定刑事责任年龄而不构成犯罪的未成年人。比如，十三周岁或者十五周岁的未成年人实施了盗窃行为，即使他的行为达到罪量要素标准，但因刑事责任年龄不充足也不可能定罪量刑，所以对其有适用专门矫治教育的空间。

而我国《刑法》第十七条第五款中也有不予刑事处罚的规定，但其免刑原因为“因不满十六周岁”。同时，《刑法》还规定，已满十二周岁不满十四周岁的人犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的（《刑法》第十七条第三款），已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪的（《刑法》第十七条第二款），应当负刑事责任。也就是说，上述未成年人的行为已构成犯罪，要负刑事责任。因此，《刑法》中专门矫治教育的适用范围不仅包括因不满十六周岁不构成犯罪而不予刑事处罚的（大体等同于不满刑事责任年龄不予刑事处罚），也包括虽然不满十六周岁构成犯罪但出于某些免除刑事处罚情节或者出于刑事政策考虑而免予刑事处罚的，其适用范围明显大于《预防未成年人犯罪法》中的适用范围。可见，“因不满十六周岁不予刑事处罚的”与“因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的”并不是相同内涵的不同表述，它们的适用范围是不一致的。

第二，遗漏适用情形。首先，无论是《预防未成年人犯罪法》规定的“不满法定刑事责任年龄”还是《刑法》规定的“不满十六周岁”，都明显将十六周岁至十八周岁的未成年人排除在专门矫治教育的适用范围之外。已满十六周岁是进入完全刑事责任年龄阶段的标志，一般认为对这个阶段的未成年人犯罪行为追究刑事责任即可，不存在适用专门矫治教育的必要。但事实上，国家出于感化、教育、挽救未成年人的刑事政策的考虑，在有些情况下并没有对其违法行为以犯罪论处。例如，根据《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第九条的规定，已满十六周岁不满十八周岁的人实施盗窃行为未超过三次，盗窃数额虽已达到“数额较大”标准，但案发后能如实供述全部盗窃事实并积极退赃，且具有下列情形之一的，可以认定为“情节显著轻微危害不大”，不认为是犯罪：（一）系又聋又哑的人或者盲人；（二）在共同盗窃中起次要或者辅助作用，或者被胁迫；（三）具有其他轻微情节的。已满十六周岁不满十八周岁的人盗窃自己家庭或者近亲属财物，或者盗窃其他亲属财物但其他亲属要求不予追究的，可以不按犯罪处理。虽然不对上述未成年人按犯罪处理，但其行为已经造成社会秩序的破坏，为避免“一放了之”，应对其进行专门矫治教育。

其次，专门矫治教育缺乏对非义务教育阶段闲散未成年人的关照。由于闲散未成年人多处于辍学、无业状态，缺乏成年人的管教，往往养成了多种不良习惯。又因受教育过程与社会化过程被迫中断，致使其不务正业，惹是生非，拉帮结派，团伙作案，被贴上“问题少年”“坏孩子”的标签，一旦涉案，被定罪判刑的概率相较于在校未成年人而言大得多。而司法审判中的此种“偏见”与设立专门矫治教育的初衷明显背道而驰。

最后，司法实践表明，检察院依法对未成年人附条件不起诉的案件也是专门矫治教育的适用对象，而现有法律规定中遗漏了此种情形。最高人民检察院于2021年5月31日发布的《检察机关与各方力量携手构建未成年人保护大格局典型案（事）例》之五“与专门学校合作帮教矫治 为涉罪未成年人点亮归途”就是附条件不起诉后对未成年人适用专门矫治教育的典型案例。①中华人民共和国最高人民检察院：《检察机关与各方力量携手构建未成年人保护大格局典型案（事）例》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202105/t20210531_519795.shtml，最后访问日期2022年6月22日。检察机关对涉罪未成年人附条件不起诉后积极探索对其适用专门矫治教育方案，对保护、教育未成年人及矫治、预防未成年人犯罪，完善罪错未成年人处遇适用条件具有重要的开拓意义。

第三，导致专门矫治教育性质、功能的认识偏差。根据《预防未成年人犯罪法》第六条、第三十八条、第四十五条等的规定，专门矫治教育的性质为保护处分措施，主要功能为针对实施严重不良行为的未成年人进行教育、保护与预防。其中，保护处分主要适用于未然犯罪，注重提前干预，目的是预防将来可能实施的犯罪行为。如果单从制定《预防未成年人犯罪法》的目的来看，将专门矫治教育理解为保护处分措施是正确的。但是，如果结合刑法的相关规定再来看的话，上述认识就不全面了。如前所述，刑法规定的专门矫治教育一方面适用于未成年人不构成犯罪的情形；另一方面，它也是一种构成犯罪后的非刑罚处置措施，是犯罪的法律后果之一。因此，专门矫治教育不仅具有保护处分的一面，也有承担犯罪法律后果的一面。从非刑罚性处置措施的角度来看，专门矫治教育与我国《刑法》第三十七条规定的免予刑事处罚后的训诫、具结悔过、行政处置等处遇措施具有相同的地位。就此来看，专门矫治教育不仅具有教育、保护未成年人的功能，还具有惩罚、矫治、强制的作用。因此，专门矫治教育这种应对未成年人罪错行为的处遇措施，在性质、功能等方面具有明显的综合性特点，任何对其片面的认识都会影响其适用效能的发挥。

三、完善适用范围的建议

专门矫治教育适用范围混乱、适用范围遗漏的问题不但不利于未成年人司法干预体系的完整性，也不利于具体的、有针对性的矫治教育措施的开展，最终会使专门矫治教育的价值无法发挥。因此，廓清与完善专门矫治教育的适用范围是当务之急，也是正确理解与适用该制度的基础。

第一，应尽快修改《预防未成年人犯罪法》以及《刑法》中的相关规定，以达至适用范围上的协调统一。少年法的立法工作是整个少年司法制度的基础，如果少年法不发达，那么无论实践中的司法组织再怎么独立与精致，程序再怎么完备，都无法实现少年法治的现代化。具体而言，应将现有《预防未成年人犯罪法》的第三十八条列举的严重不良行为进行拆解，使这九种严重危害社会的行为定性为治安违法行为，并明确其适用专门教育的处遇措施。同时，专门矫治教育应将其适用范围明确为两种情形：一种是未成年人实施刑法规定的行为，但因不满法定刑事责任年龄不构成犯罪的；另一种是未成年人实施了刑法规定的行为，构成犯罪但不予刑事处罚的。这样的话，不仅已满十六周岁不满十八周岁的未成年人可以适用该制度，还避免了专门教育与专门矫治教育适用范围的混淆。与之相适应的，我国《刑法》第十七条第五款应修改为“不予刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教；在必要的时候，依法进行专门矫治教育”。这样修改后，一方面可以避免适用专门矫治教育被未成年人年龄所限制，另一方面也为各种情形的适用留下足够的解释空间。

第二，应尽快明确适用于两种情形的程序。专门矫治教育适用包括未成年人构成犯罪但不予刑事处罚与不构成犯罪两种情形，前者不予刑事处罚是未成年人犯罪后进入司法程序，由司法机关出于各种免刑事由作出的。比如，审判机关因犯罪情节轻微，犯罪嫌疑人认罪态度好、系初犯偶犯，并且积极赔偿受害者损失、具有自首等情节而对其免于处罚。后者因未成年人未达到刑事责任年龄，或受司法解释、刑事政策等原因不成立犯罪而不进入司法程序的。针对那些进入法院审判程序的却由于各种事由免予刑事处罚的未成年人，应当允许法院对其作出启动专门矫治教育的判决，具体可以借鉴强制医疗程序的规定。至于那些不构成犯罪的未成年人，则应当保持现有的规定，由监护人或者所在学校提出申请，由专门教育指导委员会评估同意，由教育行政部门会同公安机关共同决定是否将其送入专门学校接受专门教育。

第三，应明确专门矫治教育的性质与功能的综合性，修正对罪错未成年人只讲从宽而不讲从严的认识偏差，以实现对不同对象的分级分类处理。《预防未成年人犯罪法》第四十五条第二款规定，省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门场所，对前款规定的未成年人进行专门矫治教育。该制度适用的对象大多是初中、高中学生，情况十分复杂，如果仅仅强调制度的某一属性或某一功能，可能会影响对他们的矫治教育效果。因此，应发挥专门矫治教育的综合性特征，有针对性地实施矫治或者教育措施。比如，针对义务教育阶段的在校未成年人以及非义务教育阶段的在校未成年人，应当特别注重他们的受教育权，不能轻易阻断其学业进程，要尽量帮助他们完成义务教育或者既有教育目标。故而，应将这部分罪错未成年人送入以教授课程为主的专门学校，按照不同的年级编班，进行闭环式管理，如有条件再辅之以心理干预措施。针对辍学、肄业以及毕业的闲散非在校罪错未成年人，对他们的矫治、改善、职业培训应当是矫治教育工作的内容，应以注重保护、强调恢复、积极预防为遵循。在这类专门学校中，应加强道德教育、法治教育、职业技能教育、劳动服务教育等，对其实行更严格的管理，以达到矫治教育和预防犯罪的双重目标。①丁相顺：《当代少年司法制度的发展与改革》，《人民论坛》2020年第14期。