共同富裕视阈下白鹤滩水电站移民安置实践与创新

冷 宙,刘 灿

(中国长江三峡集团有限公司 移民工作办公室,四川 成都 610041)

0 引 言

共同富裕不仅是中国人民的基本理想,也是马克思主义的基本目标。实现共同富裕,是中国共产党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现,是社会主义的本质要求[1]。党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步前进作为经济发展的出发点和落脚点,并要求坚持和完善社会主义基本经济制度,充分发挥社会主义制度的优越性。

中国水能资源丰富,理论蕴藏量6.89亿kW,技术可开发装机容量5.40亿kW,技术可开发年平均发电量2.48万亿kW·h;经济可开发装机容量3.95亿kW,经济可开发年平均发电量1.74万亿kW·h。不论是水能资源蕴藏量,还是可开发的水能资源,中国都居世界第一[2]。水能开发作为带动经济社会发展的重要手段,不仅提供了源源不断的清洁能源、创造了巨大的发电收益,水能开发期间也让移民群众切身受益,包括在电站防洪、灌溉、航运、旅游等综合功能创造的各种直接或间接经济效益,以及在水电工程建设运营中衍生的非货币隐性效益,如就业机会增加、基础设施改善、公共服务体系健全、生计资源利用效率提高、区域经济发展环境优化等[3]。新中国成立后,水电移民安置大体先后经历了3个阶段:从计划经济体制下工程建设对移民基本无补偿,到改革开放后主要遵循安置性原则、对移民进行安置和给予一定补偿,再到1986年国务院提出移民工作从传统单一的安置补偿方式转变到积极促进移民创业和扶助生产,实行开发性移民方针[4]。近年来,施国庆、罗军、李斌等总结了广西、云南等水电大省在移民安置方式上的创新实践,主要包括在人地矛盾突出库区,对生产安置移民实施逐年货币补偿等“少土”“无土”安置方式,以期将移民劳动力从农业生产中解放出来,从事其他产业,拓宽发展致富途径[5-7]。余琳等[8]则针对四川省养老保障安置存在的标准偏低等问题,提出将移民养老保障政策与社会养老保险政策衔接,建立水电移民养老保险安置政策,纳入社会保障体系,以缓解移民生存困难。这些创新实践探索在一定期限、一定程度上促进了移民搬迁安置和库区发展,但随着社会经济发展和人民生活水平提高,移民工作逐渐复杂,移民利益诉求逐渐呈现多元化,出现移民费用快速攀升、移民长效稳定性不足等问题[9]。立足新形势、新背景,结合白鹤滩水电站移民安置实践,从政策、资金、人才技术三大方面总结提出了移民安置创新措施,以期为实现移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”,以及移民共同富裕的目标提供参考。

1 制约因素

制约影响水电移民共同富裕的因素较多[10],聚焦水电移民,综合水能资源丰富的金沙江下游移民安置规划和实践,通过广泛调研、统计分析以及研究相关文献,影响移民发展致富的原因主要有以下几点。

1.1 基础条件整体较差,高速度发展先天不足

水电工程大多地处山区,基础设施条件较差,经济社会发展缓慢。金沙江下游位于乌蒙山、大小凉山一带高山峡谷地区,移民安置涉及的33个县(区)中有14个国家级贫困县。在移民安置前,库区房屋多为砖混、土木结构,移民住房条件较差,房屋安全水平较低。受地形地质条件影响,库区交通通行、供水设施配置较差,而且大多数地区无正规垃圾、污水处理设施,卫生条件不理想。在此情况下,如果没有大量资金投入和稳定的政策措施,短期内改善基础设施条件已经较为不易,要实现富裕更加困难。

1.2 人才要素存在薄弱,高质量发展缺乏创新

人才是引领发展的第一要素。长期以来,水电工程所在库区经济发展水平落后,移民首先考虑的是解决温饱问题,读书受教育并非首要选择,因此受教育程度普遍偏低。在金沙江白鹤滩水电站移民中,小学及以下文化程度移民占比高达50%。移民在自身能力不足情况下,难以主动思考和探索发展途径,难以为共同富裕贡献最核心的人才力量。

1.3 产业基本以农为主,高水平发展缺乏动力

中国水能资源比较集中的金沙江、澜沧江、怒江、大渡河、雅砻江等流域,大部分也是经济欠发达地区,这些地区普遍生产力水平低下、产业结构低级化、自我发展能力弱[11]。而在金沙江下游有关水电站建设征地涉及的主要县(区)中,农业人口占比达70%～90%;2019～2021年地区生产总值中,第一产业贡献值基本在30%左右,与中东部相比比重明显偏大,经济发展缺乏强大稳定的动力输出。

2 白鹤滩水电站移民安置实践创新

2.1 工程概况

金沙江白鹤滩水电站装机容量1 600万kW,是世界第二大水电站,建设征地区涉及川滇两省4市(州)6县(区),搬迁移民10.8万人。从经济角度看,电站涉及的云南省4个县(区)均曾是国家级贫困县;四川省会东、宁南2县虽然在凉山州经济水平相对靠前,但在全省乃至全国县(区)经济排名相对靠后(四川省统计局2020年全省183个县区GDP排名,会东县排第110名、宁南县排第138名),库区经济发展既不均衡,整体水平也不高。

2.2 规划内政策倾斜

2.2.1 规划阶段大力兼顾区域发展

白鹤滩水电站移民安置规划阶段,迁建集镇考虑功能定位和地方远期发展,内部预留各类发展用地;水利工程兼顾沿线非移民用水,额外增加30%供水量,特别是支持地方规划扩建水库,电站法人分摊了大量资金;交通迁复建工程则将淹没影响的非标准等级公路,全部按照水电规程规范标准等级公路进行复建。

2.2.2 实施阶段充分尊重地方意愿

白鹤滩水电站移民安置实施过程中,充分尊重地方政府意愿,同意移民安置方案和地方规划方案整合实施,移民概算资金和地方财政资金拼盘包干使用,发挥资金整合效应,不仅满足移民安置,还提升项目标准、增加功能,满足地方政府长远发展需求。

2.2.3 调整阶段动态响应国家政策

白鹤滩水电站移民安置规划调整过程中,积极响应国家最新移民政策,对涉及民生、稳定等课题重点研究协调,移民安置规划调整结合“发改能源规〔2019〕439号”文有关要求,计列了移民房屋风貌建设补助、移民搬迁激励措施补助、幼儿园及农贸市场补助等费用,为移民群众发展致富增添保障。

2.3 规划外资金支持

发展是解决移民问题的关键。在白鹤滩水电站移民安置规划外,电站法人三峡集团积极支持川滇两省长远发展,给予了大量资金支持,有效地缓解了现行移民政策下移民稳定发展面临的资金短缺问题[12]。

2.3.1 移民支持资金促搬迁

支持川滇两省数十亿元移民支持资金,用于解决现行移民政策无法覆盖而又迫切需要解决的移民问题,有效地促进了白鹤滩水电站10万移民稳定和搬迁安置。

2.3.2 水电基金促发展

围绕移民群众密切关注的后续发展问题,支持白鹤滩水电站及相邻梯级电站库区地方政府水电基金5亿元,打造“娃娃行”“种子基金”等帮扶品牌,实施移民发展项目近500项,提升了库区基础设施、教育民生、医疗卫生水平,帮助移民群众生产生活加快恢复。

2.3.3 专项资金促脱贫

立足电站库区、辐射周边区域,向川滇两省凉山州、昭通市等46个县(区)捐赠46.5亿元脱贫攻坚专项资金,帮助新改建住房4.4万余户、道路2 500余km、扶持农业龙头企业23个,促进地方经济社会全面快速发展,助力地方打赢脱贫攻坚战。

2.4 人员紧密联系地方

除了政策、资金大力向地方和移民倾斜,在白鹤滩水电站移民安置实施过程中,电站法人三峡集团还从人员、技术等角度积极为地方政府提供支持,在移民安置、项目管理、社会发展等方面,实现短期内解决具体问题、长期留下工作思路。

2.4.1 建立项目经理驻县工作机制

针对移民现场工作,确保每个县(区)、每个移民项目都有电站法人负责人员,配合地方政府推进工程建设、现场协调解决移民问题、及时推动处理设计变更,确保移民工作有序推进。特别是针对移民房屋建设、关键性交通水利工程等重点项目,会同配合地方政府委托专业技术咨询服务公司进行管理,充实地方移民管理机构人员,发挥企业优势,协助地方政府提升专业技术管理水平,确保工程建设质量。

2.4.2 建立企业干部挂职交流机制

向电站涉及的川滇两省各级政府、移民扶贫管理机构选派移民挂职干部、驻村干部、第一书记30余人次,将企业精细化管理与地方行政化管理方式有机结合、取长补短,增强企地互信的同时,解放了移民和地方群众固守一方的陈旧思想、拓宽了发展视野,有效推进了移民搬迁安置,为脱贫攻坚后接续实现乡村振兴贡献央企力量。

3 移民安置创新成效分析

在各方的不懈努力、密切配合下,白鹤滩水电站于2021年6月28日按期投产发电,习近平总书记作出重要贺信批示,充分肯定了电站建设取得的巨大成果和来之不易的成绩。通过移民安置,白鹤滩库区经济社会发展成效明显,为实现共同富裕奠定了坚实基础。

3.1 基础生活条件全面完善

通过移民政策上的大力倾斜并落实到移民安置规划、实施、调整各个阶段,与移民发展致富最密切的住房和配套生活条件得到全面完善,为移民从“搬得出”到“能发展致富”提供了前提条件。① 住房安全保障显著加强。库区移民原有住房中,土混、土木、砖混等安全等级较低的结构占比近80%。通过移民安置,新建住房大大提高了建设标准,并考虑了山区抗震需要,计列了抗震措施补助费,新建移民安置房90%以上为框架、框剪,甚至剪力墙结构,移民住房舒适性和安全性显著增加(表1)。② 配套基础设施更加完善。安置点居住容貌、绿化美化水平不断提高,居住环境明显优化;与生产生活息息相关的水、电、通信、广播电视等配套基础设施更加完善,供水、供电、电话宽带、广播电视等入户率、垃圾集中收集处理率、公共厕所配置和排污处理率等均为100%。

表1 白鹤滩库区主要县移民住房安置前后对比

3.2 公共服务水平显著提升

移民安置规划积极响应国家水电开发利益共享政策,增列民生项目补助,电站法人额外给予资金支持,为库区医疗、教育等公共服务水平提高,移民综合素质提升,以及人才培养、经济社会实现高质量发展提供了全面保障。移民安置前,库区交通基础设施较为薄弱,公路标准较低,通行条件较差;医疗、教育不能全面覆盖,移民就医、子女就学需前往其他乡镇或县城;部分乡镇文化室、公共活动场所少,功能不齐全。通过移民安置,复建了超过200 km 4级及以上等级公路,并按4级公路标准复建了库周交通、对外连接道路170 km,其中巧家县整合移民交通复建资金实现了高速通县(图1);同时,迁建集镇和规模较大安置点根据国家要求和行业规定,建设了医疗保健、中小学、幼儿园,并配置了功能完善的村(居)委会、文化室、活动场、农贸市场。以宁南县为例,移民安置前库区学校生均建筑面积仅8 m2,安置后学校生均建筑面积达到了22 m2;移民安置前库区集镇卫生院平均床位数38张,安置后迁建集镇卫生院平均床位数达到了94张。

图1 库区交通工程安置前后对比

3.3 移民收入模式更加多元

为了克服库区较为单一的发展模式,结合移民安置,一方面通过电站法人的资金支持,在库区持续培育和强化特色产业,在助力地方打赢脱贫攻坚后接续助力乡村振兴战略,增强地方发展内在动力;另一方面通过企地人才不断交流,不断让地方解放思想、鼓励移民大胆走出去干事创业,移民收入模式和途径更加多元。移民安置前,库区农村经济总收入中,传统农业收入占比约60%,二、三产业收入相对较少。通过移民安置,解放了农村移民劳动力,部分移民不再需要单纯依靠土地获得收入,逐步从以农为主的收入模式变为多种渠道复合收入,如外出就业、自主创业、库区特色农副产品加工、旅游商贸等,近年来移民收入呈现稳步上升趋势,详见图2。

图2 白鹤滩库区主要县农村移民收入水平

4 思考和建议

4.1 政府深化后续政策研究

健全的移民政策,使得移民住房、交通水利、公共服务等一系列基础设施得到改善,为实现共同富裕奠定了基础。但是要做好移民安置“后半篇文章”,建议地方政府以移民安置为契机,加强后续移民政策研究。一方面研究“走出去”,针对移民有就业愿望以及移民安置后人均土地不多的情况,可以加强职业教育培训力度,组织一批移民转移就业,拓宽创收途径,或者引导一批移民集中土地合作经营,指导移民培育规模以上特色农业;另一方面研究“引进来”,统筹结合乡村振兴战略、电站税费收入、对口帮扶制度、企业社会责任等政策资源,进一步提升当地教育医疗、社会治理、公共服务水平,出台优惠政策、营造优良营商环境,利用库区丰富的风光热资源,引进一批优质企业,增加就业岗位和移民收入。

4.2 企业深化与库区地方政府合作

白鹤滩水电站移民安置实施过程中,电站法人通过水电基金等方式对库区发展进行了大量资金帮扶,促进了移民搬迁安置和地方经济社会发展,但是并非所有电站法人都具备如此大力度与长期支持能力,要实现企地双方长远共同发展,特别是地方公共设施、基础设施完善,产业发展所需的资金、技术等支持,需要进一步拓宽利益共享途径。《发改能源规〔2019〕439号》文提出,要“科学利用当地资源禀赋,促进水电与当地风电、光电实施多能互补综合利用,增加当地能源产出和经济收入”,因此“授人以鱼,更要授人以渔”,建议以水电为基础,企业与库区地方政府在“风光湖水”清洁能源一体化开发建设上进一步深度合作,既实现企业的“输血”功能在当地转换为“造血”功能、助力地方发展,也确保企业将重点项目做优、优势项目做大,不断可持续发展,最终实现企地双赢。

4.3 移民发展二、三产业

“政府搭台、移民唱戏”。移民安置后,库区交通、水利等基础设施得到很大提升,有利于地方特色农副产品、矿产资源等生产外运,同时劳动力的解放能够让移民有更多时间精力从事二、三产业。建议移民因地制宜,借助当前盛行的电商、直播等方式积极向外界展示当地资源禀赋、美食美景、民俗文化,开发金沙江流域特色产业。水库蓄水后形成的独特风貌,为打造风光旅游、特色小镇提供了基础,可以积极探索开发农家小院、短租民宿等康养旅游,吸引周边潜在消费群体,增加收入途径。

5 结 语

本文以金沙江白鹤滩水电站为例,分析了新形势下不同阶段、不同角度实现水电移民共同富裕目标的移民安置创新实践。结果表明:① 这些创新实践举措,有效改善了移民人居环境,完善了地方交通、水利等重大基础设施,提升了库区教育医疗文化水平,使移民能快速恢复生产生活、库区能快速稳定发展,为移民实现共同富裕奠定了坚实基础。② 实现共同富裕需要各方共同不断努力,建议地方政府加强移民安置后续政策研究指导,企业探索以水电为基础深化与地方政府合作,移民积极开发利用库区特色和资源发展二、三产业,通过多渠道实现共同富裕。