大中型水利水电工程社会稳定风险因素识别分析——以引江补汉工程为例

蔡贵珍,张仲伟,何云蛟,高 菲

(长江勘测规划设计研究有限责任公司,湖北 武汉 430010)

0 引 言

自国家发展和改革委员会印发发改办投资〔2012〕2492号《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》以来,社会稳定风险评估工作已在各行各业全面开展并作为工程可研阶段的一项重要论证内容。社会稳定风险分析为社会稳定评估提供技术支撑;而其风险因素识别是社会稳定风险分析的核心内容,也是社会稳定风险等级评判的基础。但是,缺乏相关规程规范和技术标准以及权威、可操作的风险因素识别方法和成熟的风险因素识别经验,且有关各方的认知理解存在较大差异,无形中增加了社会稳定风险分析工作的难度和复杂性。特别是大中型水利水电工程,因其投资大、工期长、建设征地移民安置复杂、民生关系重大等特殊性,社会稳定风险分析工作尤显重要,应予以充分重视。

本文结合大中型水利水电工程的特点和已有社会稳定风险分析规程规范,通过十几年的社会稳定风险分析工作经验积累,以引江补汉工程社会稳定风险因素识别为例,归纳总结了大中型水利水电工程社会稳定风险因素识别思路和方法、风险因素清单及风险识别经验等。

1 识别思路和方法

风险识别是指针对待评项目,综合应用大数据、虚拟空间、现场实地等多种方法[1],全面查找项目可能存在的风险点,并通过对照表法,最终形成科学的社会稳定风险因素清单。

(1)大数据风险识别是针对特定项目的风险识别任务,通过对同类别的风险案例、相关联的风险信息进行收集、汇总与分析,识别出可能存在的风险[1]。信息来源包括:业务数据信息积累,以往评估或分析预测结果,各种媒体的公开信息源收集,法律法规、政策规定等相关文件,来自内外部专家、专业组织的经验与信息,稳评单位已积累的风险点库、风险关联库等。

(2)虚拟空间风险识别是在虚拟空间的社会心态和新闻价值规律的基础上,结合具体的网络舆情,对虚拟空间中涉及社会稳定风险评估对象的社会心态与媒体舆论进行分析,以识别项目社会稳定风险的风险点[2]。信息来源包括:网络调查、网络论坛、网络新闻、视频播客、博客空间、无线即时通讯、新型社交媒体、自媒体新闻平台(如微信公众号)等。

(3)现场实地风险识别包括现场风险告知和现场风险调查两个步骤[2]。现场实地风险识别有助于直接了解项目可能存在的风险因素,熟悉相关的风险环境,与风险相关人群直接接触,进行相关的调查与沟通,不仅能识别风险,还可在一定程度上化解和防范部分风险。实地风险识别主要采取座谈会、问卷调查、实地观察、访谈法、张贴公示等调查方式。

2 风险因素识别清单

参照已有社会稳定风险分析相关文献和各类项目风险分析的工作经验,结合大中型水利水电工程的特征,分别从政策规划和审批程序、征地拆迁及补偿、技术和经济方案、生态环境影响、项目管理、安全卫生、经济社会影响、媒体舆情等8个方面,归纳总结出大中型水利水电工程可能涉及到的各项特征风险因素。

2.1 政策规划和审批程序

从大中型水利水电工程的立项审批特点分析可知,在政策规划和审批程序方面,可从立项及审批程序、产业政策及发展规划、工程选线选址、工程规划设计参数、前期过程中公众参与等5个方面识别工程特征风险因素[1]。

2.2 征地拆迁及补偿

水利水电工程用地面积一般较大,征地拆迁及补偿较为复杂,其建设征地影响除了人口、土地、房屋及其他附属设施外,还可能涉及到交通、通讯、电力、水利等各类专业项目和企业、事业单位等,其安置处理方案直接关系到移民生产生活是否能够恢复原有水平和权属人的正当权益是否得以保证等。因此,征地拆迁及补偿实施管理方案是否完善,与受影响群众的认知能力及心理感受、实施移民工作的干部或技术人员的工作态度及作风、实物指标、补偿标准、补偿资金、群众意愿诉求等各个方面相关,且这些事项受人为管理或政策波动影响大,也是引发社会稳定最为集中的风险源。因此,在征地拆迁及补偿方面,可从工作程序、土地房屋征收征用范围、实物指标及移民安置意愿调查、土地房屋征收征用补偿标准、移民安置方案、土地房屋征收征用补偿资金、拆除过程、专业项目处理、临时用地复垦、被征地居民就业及生活、特殊土地和建筑物的征收征用、管线搬迁及绿化迁移方案、坟墓搬迁、矿产资源压覆影响、文物古迹影响、其他设施影响等方面识别工程特征风险因素[3]。

2.3 技术经济

各类水利水电工程建设的技术和工艺在中国发展较为先进和成熟,在技术经济方面,主要结合利益相关者影响和项目开展是否合法合理,从工程方案、隧洞及地下建筑工程的施工引起地面沉降的影响、资金筹措和保障方案、其他重大技术难题等方面识别工程特征风险因素[4]。

2.4 生态环境影响

水利水电工程对生态环境影响较为复杂、时空影响深远,从各方面均可能产生不利影响,尤其是水环境和生态环境方面。在生态环境影响方面,可从水资源影响,地表水环境影响,地下水环境影响,大气污染物排放、噪声和振动影响,电磁辐射和放射线影响,光污染影响,日照和采光影响,通风和热辐射影响,固体废弃物及其二次污染(垃圾臭气、渗沥液等)、土壤污染、陆生生态影响,水生生态影响,环境敏感区影响,水土流失影响,环境地质影响,公共空间和景观的影响及其他影响等方面识别工程特征风险因素[5]。

2.5 项目管理

大中型水利水电工程具有规模大、施工周期长、投资高、利益相关者多等特点,项目管理至关重要。因此,在项目管理方面,可从项目“五制”建设、建设单位六项管理制度、施工方案、安全文明施工、施工质量管理、安全生产管理、用工管理及劳资纠纷、社会稳定风险管理体系等方面识别工程特征风险因素[6]。

2.6 安全卫生

大中型水利水电工程,不仅涉及到水下施工、高空作业和地下施工,还可能涉及到巨型建筑物或先进机械等,存在各种安全卫生隐患,在安全卫生方面,可从安全、卫生与职业健康、爆炸、火灾等突发事故、洪涝灾害、社会治安和公共安全、水质安全等方面识别工程特征风险因素[7]。

2.7 经济社会影响

大中型水利水电工程一般影响范围较大,不仅在施工期间涉及到各方利益相关者,工程运行也可能涉及到多方利益者。因此,在经济社会影响方面,主要从文化和生活习惯、宗教和习俗、对周边土地、房屋价值的影响、就业影响、群众收入影响、相关生活成本、流动人口管理、商业经营影响、对公共配套设施及周边交通的影响、对其他水利设施的影响等方面识别工程特征风险因素[8]。

2.8 媒体舆情

媒体舆情主要从媒体网络舆论导向及其影响、利益表达渠道等方面识别工程特征风险因素[6]。

2.9 其 他

主要是指上述8个方面之外的一些风险因素,例如从各类历史遗留问题、重要的第三方利益者的意见等方面识别工程特征风险因素。

3 工程实例分析

3.1 工程概况

引江补汉工程是南水北调中线工程的后续水源工程,位于湖北省境内,输水线路全长194.8 km,均为地下隧洞工程,向汉江设计补水流量为170～212 m3/s,多年平均引水约39.0亿m3;输水线路沿线经过湖北省宜昌市、襄阳市和十堰市,建设征地总面积1 293 hm2(1.94万亩),涉及5县(市、区)的17个乡镇;工程建设将历时9 a,总投资达622亿元。工程建成后,从长江三峡水库引水入汉江,提高汉江流域的水资源调配能力,增加南水北调中线工程调水量,提升中线工程供水保障能力,向工程输水线路沿线地区城镇生活和工业补水,并为引汉济渭工程达到远期调水规模、向工程输水线路沿线地区城乡生活和工业补水创造条件。

3.2 工程风险因素识别

引江补汉工程具有规模大,建设征地多、涉及范围广(3市4县),施工难度大、工艺要求高,建设历时长,涉及的利益关系者众多,投资巨大等特点,需综合应用大数据风险识别、虚拟空间风险识别和现场实地风险识别等多种识别方法对项目风险因素进行全面识别,做到风险因素不遗漏、不夸大,科学合理。

首先,应用大数据风险识别方法,即通过公司常年积累的各类项目风险识别的经验、公司专家库中有关专家的意见、引江补汉工程前期工作中所有设计成果、项目相关的所有咨询或审批意见、工程涉及的各级政府态度、工程各方利益相关者的建议或意见等,初步形成风险因素表。然后,结合虚拟空间风险识别方法(网络调查、网络新闻、网上公示等)和现场实地调查(座谈会、问卷调查、实地观察、访谈法、张贴公示),进一步识别确定项目所有特征风险因素。例如通过网络调查和新闻动态,确定媒体舆情风险因素,通过网上公示的反馈意见、各利益相关者的意见或诉求函文等,确定矿产压覆、发电影响、水库调度以及汉江下游河段航运影响等项目的特殊风险,通过座谈会、问卷调查和访谈等,发现建设征地相关风险,例如坟墓搬迁、名木古树影响、地下水水资源影响、补偿标准等。最后,通过对照表法,形成引江补汉工程社会稳定风险因素表。

主要风险因素是对项目社会稳定风险有较大贡献作用的因素。在特征风险因素识别的基础上,根据各项风险因素的成因、影响表现、风险分布、发生可能性、影响程度等,结合引江补汉工程的项目特点、社会环境和风险调查成果,运用德尔菲法,识别出对项目社会稳定风险起决定作用的主要风险因素。

采用前述各种调查方式和风险识别方法全面开展风险调查和风险识别后,在引江补汉工程中共识别出60项特征风险因素,23项主要风险因素,详见表1。考虑到工程特征,区别于其他水利水电工程,在引江补汉工程中识别出隧道及地下建筑工程的施工可能引起地面沉降的影响、水资源配置方案、水价承受能力、调水对丹江口坝下航道的影响、调水对梯级电站发电的影响等风险因素。

续表

4 结 语

本文从背景和需求、思路和方法、风险因素识别清单等对大中型水利水电项目社会稳定风险分析识别进行论述,并以引江补汉工程已审批的成果为例,进一步阐述了社会稳定风险识别的策略和内容,可为开展社会稳定风险分析和评估工作提供经验借鉴,尤其是风险因素识别清单可为风险识别对照表法提供基础数据。

总结以往工作经验,提出两点思考:① 全面、充分的风险调查是风险识别的重要基础,随着社会经济发展,各行各业大数据的丰富和普及、虚拟空间应用规范性和可靠性不断加强,风险调查工作应加强智能大数据和虚拟空间的应用,不但可提高工作效率、降低生产成本,还可有效地提高风险识别的全面性、代表性和准确性。② 项目风险因素识别应本着简单明了、重点突出的原则,结合工程特点和工程区社会环境及生态环境的特征,进行针对性地分析,全面查找所有风险点。