新时期水利工程运行管理标准化建设对策研究

2023-08-25夏志海任化准张卓然

水利水电快报 2023年8期

夏志海,王翔,任化准,张卓然

(长江水利委员会河湖保护与建设运行安全中心,湖北武汉 430010)

0 引言

水利工程是经济社会发展的重要基础设施,承担防洪、供水、发电、航运、生态等重要任务,是保障人民日益增长的美好生活需要的重要基础[1-2]。新中国成立以来,通过有序推进水利基础设施建设,已建成各类水库近10万余座,5级以上堤防30余万公里,规模以上水闸10万余座,基本形成较为完善的江河防洪、农田灌溉、城乡供水等水利工程体系[3]。《“十四五”水安全保障规划》明确提出到2025年中国水利工程运行管理将逐步实现规范化、信息化、标准化[4]。因此,全面推进水利工程运行管理标准化建设,对进一步提升水利工程专业化、规范化管理水平,形成完善的水利工程标准化管理体系,确保水利工程安全运行和持续、高效发挥工程综合效益具有重要意义[5-6]。

针对目前水利工程运行管理存在的问题和突出矛盾,浙江、江苏、江西、安徽等地已相继启动运行管理标准化建设试点工作,取得了一定的成效[7-9]。本文通过分析目前水利工程运行管理现状及存在的问题,针对水利工程运行管理工作重点内容及关键环节,提出水利工程运行管理标准化建设思路,可为有效推进水利工程运行管理标准化工作提供参考。

1 水利工程运行管理现状

近年来,全面开展病险水库、水闸除险加固,水利工程隐患消除工作,水库安全状况明显改善;通过实施小型水库专项督查、水库防洪调度和汛限水位执行监督检查、水利工程管理千分制考核、深化小型水库管理体制改革样板县创建及国家级水管单位创建等各项监督检查及考核考评工作,体制机制得到不断完善,运行管理水平进一步提升。但由于水利工程点多、线长、面广,类型多样,管理多元,管理任务重等因素影响,当前水利工程运行管理仍然存在以下薄弱环节。

1.1 标准体系尚需健全

推进水利工程运行管理标准化建设,需依托国家、行业、团体标准并结合自身运行管理实际情况,构建一套适应水利工程运行管理单位(以下简称“水管单位”)标准化管理需求的定制化、可复制、可推广的标准化运行管理体系。目前针对水库工程制定有注册登记、安全鉴定、除险加固、降等报废、调度运用、维修养护、监测预警、应急预案等运行管理制度和技术标准体系,制度体系较为健全,但针对水闸、泵站、堤防及渠系等水利工程管理制度及技术标准体系尚需补充完善。经济发达地区及大型水利工程管理单位大多已根据各自管理事项建立有相应的管理制度和操作规程,但尚未形成体系。受地区经济社会发展水平等的影响,经济欠发达地区及中小型水利工程管理单位自身管理制度、操作规程等体系构建方面相对缺乏和滞后[10]。

1.2 管理考核有待完善

2003年,水利部印发了《水利工程管理考核办法(试行)》及其考核标准,并进行了多次修订,通过管理考核一定程度上促进了水管单位对提升水利工程运行管理水平的重视,对经济发达地区水利工程标准化运行管理工作起到了一定的推动作用。但由于受水利工程类型、工程等别、运行管理资金保障、区域社会经济发展、各水管单位技术经济水平及工程由建转管基础条件等限制,考核工作在中小型水利工程、基层水管单位等作用发挥尚显薄弱,不能满足差异化考核需求。在考核结果应用方面,考核结果未能与单位年度目标考核、水利资金拨付、个人绩效、评优评先等有效衔接,导致水管单位对水利工程管理考核的重视不够,考核对切实提升工程管理水平效果有待提升。

1.3 经费保障尚需加强

水利工程运行管理需要大量资金作为支撑保障,如工程运行、维修养护、更新改造及人员管理费等。目前,针对水利工程运行管理的资金来源具有一定局限性,特别是非经营性水利工程,资金主要来源于中央水利发展资金水利工程设施维修养护科目。中央资金虽能足额到位,但受区域经济发展水平差异,地方配套资金保障力度有限,不能有效保证水利工程运行管理基本资金需求。对于经济欠发达地区,要满足其标准化运行管理要求,资金保障力度尚显不足。

2 运行管理标准化建设对策

2.1 构建完善标准体系

根据水利工程运行管理重点工作内容及关键环节,按照理清管理事项、规范管理程序、科学定岗定员、建立激励机制、严格考核评价的原则,通过构建管理标准体系、技术标准体系、岗位标准体系,搭建边界清晰、功能互补、相互协调、协同工作、适应新时期水利工程运行管理的标准化体系。目前为推进和规范长江水利委员会(以下简称“长江委”)水库工程标准化管理建设,长江委建管局组织长江委河湖保护与建安中心,在以长江委、各水库管理单位现有的管理制度、管理办法、技术规程、技术规范、操作规程、调度方案、应急预案、作业手册等为基础,结合各水库工程运行管理实际,编制了《长江委水库工程运行管理标准化体系框架文件》(征求意见稿),初步厘清了工程状态、安全管理、运行管护、基础保障管理、信息化管理5个方面37个运行管理事项,构建了包含60个方面管理标准、30个方面技术标准、13个方面岗位标准的运行标准化体系,其基本建设思路和方向如下。

2.1.1 完善管理标准体系

针对水利工程运行管理标准化领域中需要协调统一的管理事项制定标准。管理标准体系中需明确管理活动的主管领导、责任部门、协作部门的职责。管理标准的编制应依据法律、法规、条例及上级标准和制度,按照与相应技术标准协调一致的原则,规定管理活动的内容、程序、方式、方法和应达到的要求。水利工程管理单位管理标准既包括运行调度、防洪度汛、水情测报、安全监测、巡视检查、水质监测、设备设施、维修养护、水工建筑物等生产运行管理,也包括采购、招投标、合同、标准化、人力资源、财务、职业健康、信息、党群等基础保障管理[11]。

2.1.2 制定技术标准体系

针对特定技术事项和技术活动的形成过程、适用条件、达到的效果等制定一致性规范,以保证在日常工作中必须执行技术事项和技术活动的规范秩序。对水利工程、设备设施的运行、检修与维护制定统一规范的操作执行程序,包括技术规程、规范、导则、作业指导书等。技术标准的制定首先采集识别国家标准、地方标准、行业标准、团体标准后进行转化、吸纳,再结合单位实际、运行管理过程及内在联系,确定单位自身定制的技术标准。水利工程管理单位技术标准主要包括针对水工建筑物、机电设备、监测设施、水文气象、通讯设备、信息系统、计量设施等所制定的运行、维护、检修等技术标准[12]。

2.1.3 构建岗位标准体系

为实现管理标准体系和技术标准体系有效落地执行,制定以岗位作业为组成要素的标准化文件。管理标准的制定要依据行业主管部门和上级管理单位的有关规定,落实技术标准和管理标准的要求,并与之协调,把技术事项、管理事项与岗位有机结合成一个整体。主要作用是明确岗位人员的基本职责、任职条件和考核标准,压实岗位责任。通过岗位标准,将管理环节中的接口关系、接口条件、接口职责进一步明确,把工作中应实施的技术标准与相应的岗位挂钩,明确到岗位标准中,将各岗位的工作统一到技术标准和管理标准的内容、要求和方法中,消除不必要、不合理的工作程序和内容。岗位标准运行主要由决策层、管理层和操作层构成,水利工程管理单位岗位标准主要包括高层类、行政类、技术类、财务资产类、水政监察类、运行类、观测类等[13]。

2.2 推进标准化建设

水利工程运行管理标准化建设工作包括构建标准体系、实施标准化活动、评价和改进、成果与奖励、标准化文件和记录管理等内容和要求。针对水利工程运行管理实际,按照理清管理事项、规范管理程序、科学定岗定员、建立激励机制、严格考核评价的原则,依据管理标准体系、技术标准体系、岗位标准体系,开展标准化活动,对标准的实施情况进行监督检查,对标准体系进行自我评价,发现问题,及时纠正,实现标准体系的PDCA持续改进与统一协调。通过标准化建设使水利工程运行管理活动获得最佳秩序,实现工程状况正常、安全管理到位、运行管护规范、管理保障有力的目标,全面提升水利工程运行管理水平。目前《长江委水库工程运行管理标准化体系框架文件》拟在南水北调中线水源公司运行管理标准化工作中推广,以南水北调中线水源工程为依托,进一步优化完善标准体系并开展试运行,计划用2～3 a时间形成一套适应南水北调中线水源工程的运行管理标准化体系,并在流域内类似工程开展推广应用。标准化建设应充分考虑区域经济条件、技术管理水平及工程运行管理实际需求,按照以下原则因地制宜逐步推进。

2.2.1 科学规划

运行管理标准化工作是一项需长期坚持的系统性工作,管理单位应成立标准化工作领导小组及专门机构,主要领导亲自抓,全员参与;制订标准化工作目标计划、工作方法与实施路径;做好任务分解,压实各级责任,督促指导标准化工作有序推进。条件成熟的地区进行先期试点,不断积累经验,发挥示范效应,以点带面推进标准化工作,形成可推广、可复制的标准化工作模板,逐步实现全面推广。

2.2.2 逐步推进

运行管理标准化活动要以工程运行管理实际需求为导向,着眼化繁为简、定制化的特点,以管理规范化为基础,明确管理目标,厘清管理事项,规范管理行为。以标准化体系文件为依据,开展标准化试运行并不断修订完善标准体系。通过信息化手段实现标准文本的编制、修订、复审、报批、发布及实施过程等标准化活动的全过程、全流程痕迹管理,为推进水利数字化、智能化提供支撑。

2.2.3 科学评估

结合试点和实施情况,加强对推进标准化管理工作的总结和实际成效的评估,注重单位、地区之间的学习交流,互相借鉴成功经验和做法,完善标准化工作目标,改进工作方法。不断拓展标准化管理内涵,延伸标准化管理范围,将标准化管理推广到管理单位的各个方面,逐步实现管理内容的全覆盖,促进水利工程管理水平全面提升。通过标准化管理工作的实践推进,总结先进经验和成果,从根本上提高水利工程的标准化管理水平,助推工程持续发挥社会效益、环境效益和经济效益,为后续的工程规划、建设、管理提供依据和支撑。

2.3 科学实施达标考核

通过标准化建设、运行实施、持续改进等活动,配套与之相适应的水利工程运行管理标准化评价办法,明确标准化基本要求和评价标准,建立运行管理标准化常态化评价机制,科学组织开展标准化评价工作[14]。对已达标水管单位开展“回头看”,不定期抽查,对复核或抽查存在问题的单位,采取通报、约谈等处罚措施;问题严重、整改不到位的可取消达标资格。应建立完善的目标管理考核制度,将标准化建设工作与单位工作效能考核、个人工作绩效考核、评优评先、资金分配等挂钩,落实奖惩激励措施,通过考核结果应用,形成常态化的考评机制。2022年3月,水利部已经正式印发了《关于推进水利工程标准化管理的指导意见》《水利工程标准化管理评价办法》及其评价标准,明确了水利工程运行管理标准化基本要求和水利部评价标准,同时要求流域机构和省级水行政主管部门制定本地区和单位的评价细则和标准,建立标准化管理常态化评价机制。2022年底,水利部委托有关流域机构和中国水利工程协会首次进行了水利工程标准管理水利部本级评价,经审查已批准江苏省溧阳市大溪水库管理处大溪水库等21处工程通过水利部评价。水利运行管理达标考核工作正稳步推进,计划到2030年底前,大中小型水利工程全面实现标准化管理。

2.4 多渠道强化资金保障

为保障水利工程运行安全及标准化建设经费需求,按照政府主导、社会协同的原则,强化财政支持,鼓励和吸引社会资本积极参与水利工程建设和运营。合理界定中央和地方资金比例,完善中央和地方分摊机制;鼓励信用优良企业通过信用类债券、项目收益债券等多种方式筹措资金;探索政府和社会资本合作模式盘活优质水利资产,增加水利工程运营收益。标准化建设是一项需长期坚持的系统性工作,水利工程运行管理单位应建立专门资金保障机制[15],纳入各年度经费预算,专款专用,确保标准化建设工作落地、落实。近年来,江西省高度重视水利工程标准化建设,截至2021年底,共有13 132座水利工程实现省级标准化达标,并出台文件构建了具有江西特色的水利工程标准化管理体系。为保障标准化工作的顺利实施,江西省级财政连续4 a安排4亿多元维修养护补助资金专项用于标准化管理,发挥省级资金的导向作用,同时将标准化工作成效纳入全省水利发展改革考核,与省级以上维修养护资金补助挂钩,推动标准化管理落地见效。浙江省余姚市为解决水利工程管理管护不到位,资金筹措和配套能力不足、经费难以足额到位的短板,出台了《余姚市水利工程标准化建设资金管理办法》,明确了标准化创建项目资金筹措方式、管理范围和补助标准,从制度层面解决了标准化管理资金保障问题,“十三五”期间落实了5 614.6万元的标准化创建经费。此外,出台了《余姚市水利工程运行维修养护管理办法(试行)》,明确市级水利工程管理单位管理的水利工程“维修养护费”“人员及运行管理费”由市财政全额承担或在水费中列支。乡镇(街道、经济开发区)管理的水利工程“人员和运行管理费”由市财政按不同工程类别每座从1万元到6万元不等进行补助,“维修养护费”按实际发生额由市财政补助。上述措施破解了长期以来水利工程运维资金投入不足的困境。