新征程中全方位夯实粮食安全根基的深刻内涵与关键举措

徐亚东,张应良

(西南大学 经济管理学院,重庆 400715)

一、粮食安全发展十年回顾

习近平总书记在党的二十大报告中明确提出,“全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程”,新时代新征程中国共产党的使命任务是“团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”;同时提出,“全方位夯实粮食安全根基,牢牢守住十八亿亩耕地红线,确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。其中“全方位”是一个新提法,是新时代征程中统筹发展和安全,应对不可逆的国内形势、不稳定的经济运行和不确定的国际形势,保障粮食安全的系统性要求,为砥砺奋进新征程中加快建设有中国特色的农业强国、构建我国粮食安全战略政策体系指明了方向、提供了遵循。

砥砺奋进新征程需记十年来时路,新时代十年我国粮食安全发展已经取得巨大成就。一是粮食产量稳中有增,确保了“谷物基本自给、口粮绝对安全”。粮食产量螺旋式上升,2021年较2012年上涨了7 062.13万吨,年均增长1.22%;2021年人均粮食产量为474.45公斤,超过国际400公斤安全线。二是牢牢守住了18亿亩耕地红线,生产结构不断优化。2021年农作物总播种面积为16 869.513万公顷,较2012年扩大了662.388万公顷;其中,大豆播种面积为988.250万公顷,扩大了44.726万公顷。三是农药、化肥滥用趋势得到遏制,农业生产中“绿色”含量趋增。2021年农用化肥施用折纯量为5 250.65万吨,较2012年减量558.20万吨;2019年农药使用量为139.17万吨,较2012年减量41.44万吨(数据来源于国家统计局)。四是“三权分置”改革契合现实需要,促进农业适度规模经营。“三权分置”改革实现农民增收和农地配置效率提高的双重目标;2020年农地流转率为34.08%(数据来源于农业农村部),农业适度规模经营得到充足的发展。除此之外,农业机械化、高标准农田建设、生产社会化服务、水利设施建设、农业科技研发与推广、种业振兴等均有明显的发展,为新时代十年的伟大变革提供了稳定的粮食供应,也为实现“稳定”奇迹和建设农业强国奠定了扎实的根基。

然而,在新时代新征程中,我国粮食安全紧平衡的格局短期内难以改变[1],习近平总书记多次提出,“保障粮食安全对中国来说是一个永恒的课题,任何时候都不能放松”[2]。我国作为人口大国,由于人口数量与结构将继续变化,加上人民生活水平和城镇化水平提高等因素,粮食及重要农产品需求仍呈刚性增长[3-6],需求结构也随之发生显著转变。同时,由于资源环境约束的加剧,保障国家粮食安全始终是头等大事。另外,我国保障粮食安全也面临复杂多变的国内国际形势[7]。国内自然灾害频发、水资源短缺和土壤退化等问题依然存在[8-10],农业生产中人工成本和土地成本上涨趋势明显[11-13],部分居民返贫、致贫风险仍存在,这些均对保障我国粮食安全产生威胁和挑战。在国际上,以美国为代表的西方国家将粮食问题政治化,粮食金融化和能源化加剧了国际粮价波动和全球粮食供应链断裂的可能性[14-15],受新冠肺炎疫情和局部战争爆发的影响,全球最大粮食出口国将进一步收紧出口,部分西方国家“恶意囤货、哄抬价格”,粮食输入性风险的压力将会有增无减[16],而且,2011-2019年中国是种子的净进口国,贸易逆差呈现扩大趋势[17]。

由此,在砥砺奋进新时代新征程中,面对保障粮食安全的风险挑战,需要继续坚定历史自信,增强历史主动,通过全方位夯实粮食安全根基将粮食安全主动权紧紧掌握在自己手中。

二、全面理解新征程中全方位夯实粮食安全根基的深刻内涵

粮食可以为人体提供必要的营养和能量,人们生产粮食首先是为了“填饱肚子”,这样才能维持正常生活,“吃得饱”是社会稳定的前提[18]。我国粮食安全由“吃不饱”的饥饿型、“吃得饱”的温饱型、“吃得放心”的小康型逐步向“吃得好”的富裕型转变。每个阶段粮食安全的主要矛盾和任务不同[19],在“吃不饱”的饥饿型阶段,主要目标是千方百计增加口粮产量,满足人民基本生存需求和国家外汇需求;在“吃得饱”的温饱型阶段,主要任务是增加谷物产量,优化农业生产结构,增加农民收入,满足人民基本生活需要;在“吃得放心”的小康型阶段,主要任务是增加粮食产量实现总量充足,确保粮食质量可靠与健康,满足人民发展需要;在“吃得好”的富裕型阶段,主要任务是确保粮食数量充足、质量可靠的基础上,提升粮食产能、优化食物供给结构,满足人民个性化需求。由此,伴随粮食安全主要矛盾的阶段性变化(1)粮食安全主要矛盾从人民日益增长的粮食消费需要与粮食供给总量不足的矛盾,向人民美好生活需要和粮食产业发展不平衡不充分的矛盾转变,因此保障国家粮食安全主要任务由解决粮食总量不足的问题,向在稳定发展总量的基础上着重解决结构性矛盾转变。,新征程中的主要任务是全方位夯实粮食安全根基。

在不同阶段,党和国家都为了提高粮食产量、握住粮食安全主动权而不懈努力[20]。以毛泽东为代表的中国共产党人强调“以粮为纲”“农业是国民经济的基础,粮食是基础的基础”;以邓小平、江泽民、胡锦涛为代表的中国共产党人强调“农业是根本,不要忘掉”“必须重视并抓紧解决好粮食安全问题”“要把粮食安全提升到重要高度”。进入新时代以来,习近平总书记尤其强调粮食安全问题,认为“一个国家只有立足粮食基本自给,才能掌握粮食安全主动权,进而才能掌握经济社会发展这个大局”[21];并提出国家粮食安全战略和新粮食安全观。新时代新征程中,我国粮食安全仍然处于重要战略机遇期,中国共产党的正确领导、经济高质量发展和国际话语权提升,为保障粮食安全带来新机遇;另外,复杂多变的国内国际新形势也为保障粮食安全带来更大风险挑战。由此,全方位夯实粮食安全根基既需要抓住战略机遇,也需要应对风险挑战。

1.全方位夯实粮食安全根基是深入贯彻“以人民为中心”的发展思想,满足人民日益增长的美好生活需要、提高人民生活品质的必然要求。坚持以人民为中心的发展思想是中国共产党取得举世瞩目的历史性成就所坚持的重大原则,在未来前进道路上,也必须牢牢把握这一重大原则。党的二十大报告提出,“我们要站稳人民立场、把握人民愿望”。在“吃得好”的富裕型阶段,伴随中国经济高质量发展和人口转型,人民对粮食需要不仅是为了补充“能量”和“健康”,也是为了“口感”和“营养”,从而对粮食品质和结构提出新要求[22]。例如,优质专用稻米和小麦口粮消费增长较快,肉蛋奶消费需求带动大豆、玉米等饲料消费增长等[23]。人民美好生活需要和粮食产业发展不平衡不充分的矛盾成为粮食安全的主要矛盾,需要形成“数量可得、质量可靠、品种多样”的粮食稳定供应才能加以解决。实现稳定供应既需要加强国内生产能力,也需要不断扩大农业对外开放,确保“走进来”与“走出去”相结合,做到“该进还得进”[24-25]。无论是加强国内产能建设,还是扩大农业对外开放,都是“全方位”夯实粮食安全根基的题中应有之义[26],也是满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求。

2.全方位夯实粮食安全根基是坚持“大农业观”“大食物观”,催生粮食产业新需求新供给新业态、着力推动农业高质量发展的现实需要。新粮食安全观是保障粮食安全的底线目标,而不是全部目标,不能用口粮和谷物来界定粮食安全中“粮食”概念,否则就会出现政策实施偏差[27]。粮食安全不仅要保障口粮安全,还要保障饲料粮和工业用粮安全,以及其他主要农产品安全。同时,不同食物在一定条件下的替代,需要满足不同群体在不同状态下的食物需求。在新时代新征程中,人民不仅关注“饭碗”,而且考虑荤素搭配问题,考虑“菜篮子”“果盘子”“肉盘子”等,食物系统不断演化[28]。所以,“大食物观”理念下粮食安全“实际上是食物安全”[29]。党的二十大报告提出,“树立大食物观,发展设施农业,构建多元化食物供给体系”。食物安全,基础是粮食,重点是保障多元化食物的均衡供应,关键是拓展食物来源,全方位、多途径开发食物资源(2)要向森林要食物,发展木本粮油、森林食品;要向草原要食物,推动草原畜牧业集约化发展;要向江河湖海要食物,稳定水产养殖,积极发展远洋渔业,提高渔业发展质量;要从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展,发展生物科技、生物产业,向植物、动物、微生物要热量、要蛋白。。拓展食物来源既可以满足人民的新需求,也可以实现新农产品的供给和农业新业态的发展,推动农业高质量发展[30]。然而,技术限制、资金不足和思维定式是主要障碍。跨越障碍则需要加强农业科技研发和推广投入,提高财政和社会资金投入,加快种业创新和鼓励实践突破,全方位夯实粮食安全根基,促进生物资源向生物产业发展,拓展食物边界。

3.全方位夯实粮食安全根基是加快构建“新发展格局”,提高两个市场、两种资源的利用水平,推进农业高水平对外开放的急迫需要。2020年我国进口粮食14 262万吨,粮食进口已经成为保障我国粮食供应和满足多元化需求的重要组成部分[24],牢牢把住粮食安全主动权的关键在于畅通粮食国内国际双循环,提高两个市场、两种资源的利用水平。然而,在迈进新时代新征程中,我国粮食安全既面临传统风险挑战——自然风险、经济风险和社会风险等[31],也面临越来越重要的新型风险挑战——技术风险、地缘政治风险和突发公共事件等[32],且两类风险叠加共同威胁我国粮食安全,特别是影响对国外市场和资源的利用。例如,公共卫生安全冲击不仅影响我国粮食生产与运输,而且也导致全球粮食市场异常波动,粮食生产与贸易面临随时中断的威胁[33-34]。2022年1月至8月,我国累计进口谷物量为4 011.9万吨,同比减少12.11%,但是累计进口额同比增加4.56%(数据来源于农业农村部网站)。特别从“俄乌战争”爆发之后,我国谷物3月至8月的单月进口量环比、同比持续下降。风险叠加导致我国粮食安全面临复杂环境,且容易累积形成系统性风险,引发社会恐慌。系统性风险一旦形成,必然会对我国粮食安全乃至国家安全造成严重的负面影响。所以,必须及时应对各类风险及其叠加的影响,推进农业高水平对外开放,提高应急管理能力和粮食供应链韧性。

4.全方位夯实粮食安全根基是坚持“绿水青山就是金山银山”理念,站在人与自然和谐共生的高度谋划发展、促进人与自然和谐共生的内在要求。党的二十大报告提出,“尊重自然、顺应自然、保护自然,是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。”“绿水青山就是金山银山”是践行新发展理念的直接体现,要实现农业发展与生态保护紧密结合,具有低、中、高三个层次的含义。低层次是不能以破坏生态环境为代价实现农业发展——尊重自然发展农业。坚持生态底线促进农业绿色发展,转变农业生产方式,采用保护性耕作技术,合理使用化肥农药等化学药剂[23]。中层次是实现生态环境保护与农业发展相融合——顺应自然发展农业。推进“绿水青山”向“金山银山”转化,将生态含蕴纳入农产品价值链,提高农产品的附加值[35]。另外,以农旅融合为依托拓展农产品产业链,形成农业发展和生态环境保护之间的良性循环。高层次是实现农业发展对退化或恶劣生态环境的重建修复——保护自然发展农业。基于戴思锐提出的“生态修复农业”理念(3)生态修复农业是将农产品生产与退化或恶劣生态系统恢复重建相结合的全新农业,是农业发展的新领域,也是生态环境建设的新途径,可以同时获取生态效益和经济效益,意义重大。一是可将生态修复这一公益行为转换为农业发展的经济行为;二是将生态修复这一政府投资转换为民间业主投资;三是可将加快已退化及恶劣生态环境系统恢复重建;四是可缓解我国农业发展的资源压力。,通过农业发展恢复重建退化或恶劣的生态系统[36],即通过发展“金山银山”修复“绿水青山”。三个层次的要求不断提升,都是为了促进人与自然和谐共生。无论是转变农业生产方式,还是促进农业与生态融合,亦或是构建“生态修复农业”,都需要党和国家的政策引导和财政支持,需要创新现代生物技术和工程技术。

农业是一个复杂系统,就上文分析而言,包括了“耕地”“农田”“种业”“补贴”“收益”“责任”“进口”“出口”“品质”“结构”“财政”“存储”“运输”“科技”等多个方面的夯实根基问题。所以,“全方位”是党和国家提出保障粮食安全的系统性要求,是习近平新时代中国特色社会主义“三农”思想的重要内容之一,为构建我国粮食安全战略政策体系指明了方向、提供了遵循。

三、加强能力建设是新征程中全方位夯实粮食安全根基的关键举措

习近平总书记在党的二十大报告中提出,“推进国家安全体系和能力现代化,坚决维护国家安全和社会稳定”“增强维护国家安全能力”。就粮食安全而言,需要推进粮食安全保障体系和能力现代化,确保粮食安全和社会稳定。所以,加强能力建设是新征程中全方位夯实粮食安全根基的关键举措。(1)加强能力建设是党和国家长期坚持的政策主张,获取的举世瞩目成就为我国新时代新征程保障粮食安全提供了历史自信。我国自古以来就重视粮食安全,以农为本思想强调农业生产能力,防止人口大量流失导致劳动缺失从而降低粮食产量。储粮备荒是由于古代中国灾荒饥饿是常态,需要官府具有粮食宏观调配能力,特别是在用兵和救灾时期,能够满足灾民和军民的日常需求。中国共产党执政以来,一直强调加强粮食生产能力建设。站起来时期,第一个“五年计划”中明确提出粮食每年都必须增长的要求,中央文件也多要求千方百计增加农作物产量[37]。富起来时期,《九十年代中国农业发展纲要》中依然明确提出“主要农产品稳定增产”目标。强起来时期,国家粮食安全战略中明确提出“确保产能”。加强能力建设贯穿于我国历年的农业政策中,为保障各时期粮食安全作出重要贡献。我国保障粮食安全取得的巨大成就直接验证了加强能力建设的可行性和必然性,新时代新征程保障粮食安全依然需要加强能力建设。(2)加强能力建设也是党和国家增强历史主动的重要依托,新时代新征程需要通过加强能力建设牢牢将粮食安全主动权把握在自己手中。历史主动是中国共产党人的伟大精神特质。百年来,中国共产党带领人民实现了三大历史性转变(4)从半殖民地半封建社会到民族独立、人民当家做主新社会的历史性转变;从新民主主义革命到社会主义革命和建设的历史性转变;从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的历史性转变。,实现中华民族从“站起来”“富起来”到“强起来”的历史性飞跃[38]。在每个关键时刻,中国共产党人都始终弘扬伟大的历史主动精神,主动担当作为。新时代新征程中,我们保障粮食安全既面临时代机遇,也存在巨大的风险挑战。增强历史主动是在未来趋势中抓住时代机遇、防范新型风险、应对复杂挑战的重要智慧,而加强能力建设是增强历史主动的重要抓手。能力安全是实现粮食长期供应的关键,也是粮食安全的核心[39]。通过加强能力建设能够全方位夯实粮食安全根基,促进粮食产业高质量发展,防范复杂多变的国内国际形势导致的风险挑战。全方位夯实粮食安全根基可归纳为夯实粮食产能基础、粮食供应链韧性和粮食调控基础,即夯实“两基一韧”。其中,通过夯实粮食产能基础和夯实粮食供应链韧性满足人民日益增长的美好生活需要,再加上夯实粮食调控基础应对复杂严峻的国内国际形势对粮食安全冲击。另外,拓展食物来源和“生态修复农业”都是为了夯实粮食产能基础,一个是强调在保护好生态环境的前提下,食物资源开发与区域资源相结合;另一个是主张在退化或恶劣生态系统下,食物资源开发与生态修复相结合。由此,与夯实“两基一韧”相对应,需要通过加强粮食生产能力建设夯实粮食产能基础,加强全球治理能力建设夯实粮食供应链韧性,加强应急管理能力建设夯实粮食调控基础。

(一)加强粮食生产能力建设,夯实粮食产能基础

保障粮食安全是全面推进乡村振兴战略的首要任务,要从体制机制、资源保障、科技支撑、种业发展、收益保障、生产主体、结构调整、非常规农业等不同方位发力加强粮食生产能力建设,夯实粮食产能基础。

1.在体制机制上,压实各级政府的政治责任,确保粮食安全的重要位置。一方面,全面落实粮食安全党政同责,细化粮食安全责任制考核的内容和形式。鼓励引入第三方机构进行数据核验,同时依据不同地理区位和农业种植品种,将粮食播种面积和产量纳入省级和地级市党政领导班子绩效考核中,遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。强化日常监督考核,设定并完善粮食安全党政同责、落实台账制度,以便党和国家及时掌握各地动态,对典型做法和先进经验进行宣传。另一方面,三区(5)全国共有13个粮食主产区,包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、河南、山东、江苏、安徽、江西、湖北、湖南和四川;7个主销区,包括北京、天津、上海、浙江、福建、广东和海南;11个产销平衡区,包括山西、宁夏、青海、甘肃、西藏、云南、贵州、重庆、广西、陕西和新疆。都有保障粮食安全的责任,即都要保面积、保产量。将粮食安全作为政治责任,压实各级责任,依据各省(自治区、直辖市)的实际情况明确设定粮食主销区粮食自给率的增长率底线,要求产销平衡区“粮食基本自给、谷物绝对自给”,确保粮食主产区粮食综合生产能力不下降。同时,对于粮食安全任务完成良好的地区给予合适奖励和补偿。

2.在资源保障上,落实“藏粮于地”,守好粮食生产的“根本”和“命脉”。首先,继续扩大高标准农田建设面积,提高建设投入和质量。将15度以下坡地全面建成高标准农田,建设优先考虑农机化发展需求。按耕地坡度拨付财政资金,例如将2～6度的投入标准提高到3 000元/亩,7～15度的投入标准提高到4 000元/亩。其次,加强耕地撂荒治理,坚守耕地数量红线。建立台账,全覆盖开展耕地撂荒基本情况摸底排查,摸清耕地撂荒时间、撂荒原因,落实复耕方式和复耕主体。拓宽治理撂荒耕地的资金来源,分类推进撂荒耕地复耕复种,设立专项资金用于支持村集体或者农户承包耕地撂荒整治。再次,强化农田水利建设运营,保粮食产能提升命脉。加强农田灌溉建设规划引领,形成完整灌溉体系。加大各级财政对灌区工程建设和维修养护的投入力度,持续提升灌溉保障能力和服务水平。落实提取涉水项目总投资的1%作为农田水利建设的管护经费制度,动员引导广大农民提升农田水利维修和管护的积极性,切实抓好农田水利设施管理。另外,切实提升用水效率,提高水肥利用效率,扩大旱作农业发展。

3.在科技支撑上,落实“藏粮于技”,挖掘粮食生产“出路”。首先,以机械匹配耕地的思路重点突破农机技术,重点研发高效化肥和农药,降低粮食的人工成本和农资成本。通过加强技术供给,从农机农艺两端发力,解决高标准农田建设之后仍然无机可用的问题,提高农业机械化水平。其次,强化现代技术和物质装备对粮食生产的武装,破解中国粮食产能的资源约束和环境约束。根据各地资源禀赋和自然生态环境,促进土地保护性耕作技术、耕地修复技术、农田水利建设技术、高标准农田建设技术的研发与推广,优化农业技术应用与推广的长效运行机制,提高粮食生产的科技化水平。通过科技创新实现“大食物观”,促进生物资源向生物产业发展。再次,以粮食生产主体需求为目标,构建企业、科研院所、政府多主体互动联合的农业技术协同创新机制,加大粮食生产过程中的技术研发与推广,例如栽培技术、疫病防控技术、保护性施肥技术和气候灾害预警防治技术等,提高粮食生产的“绿色”含量和稳定性。

4.在种业发展上,推动种业振兴行动,打造粮食生产的“芯片”。首先,加强基础研究,在普查收集的基础上,全面梳理和总结我国农业种质资源的现状和特征,分析各类种子优缺点,构建完整的、系统的种子库,以种子革命引领农业现代化,为粮食稳产增产奠定扎实基础。其次,加强平台和体制机制建设,进行种业创新攻关,重点突破种业“卡脖子”的关键核心技术,加大种业研发投入力度、优化激励机制、完善种业科研人员绩效评估办法,提升种业从业人员的创新能力。再次,因地制宜突出制种特色。紧扣各地区现代农业发展规划,以基础粮油为重点,突出地域的种质资源特色,瞄准“高产、优质、宜机”等方向科学制种,提升种业“芯片”的竞争力,实现种业科技自立自强、种源自主可控。最后,引进与培育龙头种业企业,培育国家级、省部级种业骨干企业,加强育种基地的设施配套建设,突破核心技术障碍,用中国种子保障中国粮食安全。

5.在收益保障上,健全种粮收益保障机制,加大粮食生产的“动力”。一方面,优化粮食生产支持政策,提高种粮收入。提高种粮的补贴额度,扩大“绿箱”政策的补贴规模,研究并探索“蓝线”政策的实施,在国际规则允许范围内切实保护粮农收益。根据不同地区粮食生产时间,适当延长或者提前执行粮食最低收购价预案,确保农民“种粮卖得出”。高度关注农资价格对粮农的影响,用好价格调控机制,平抑农资特别是限制化肥涨价幅度,保障种粮主体的积极性。健全主产区利益补偿机制,加大对粮食主产区的财政转移支付,提高地方种粮的积极性。另一方面,支持适度规模经营,提高农业保险保费补贴和粮食风险基金支出,实现粮食生产的完全成本保险和种植收入保险,降低粮食生产成本和风险。同时,降低农业发展对土地流转的依赖,避免农业用地土地成本上涨过快,挤压粮食生产利润空间。

6.在生产主体上,既要保护小农户利益,又要大力培育新型农业主体,同时还需要发挥好农村集体经济组织的力量。首先,切实保护小农户利益,通过组织创新加快推进小农户与现代农业对接,让其分享到农业农村现代化的成果。其次,明确新型经营主体在粮食生产中的功能作用,避免农民合作社、龙头企业对家庭农场、种养大户和小农户的“挤出”。就粮食生产而言,大力培育种养大户和家庭农场,发挥好集体经济组织的作用,尝试以托管形式、入股形式、互换形式等提高粮食生产适度规模经营水平。再次,加快发展农机社会化服务。设立财政专项资金,培育壮大农机大户、 农机合作社、农机作业公司等各类农机服务新主体,加强农产品关键生产环节农机研发力度。鼓励各类主体大力发展单环节、多环节、全程生产托管服务,同时降低现有社会化服务基金补贴对农户购买服务的限制,提高农业服务规模化。

7.在结构调整上,加快推进农业供给侧结构性改革,优化品种结构、品质结构和区域结构。首先,优化品种结构,在合适的地方增加玉米和大豆等饲料粮种植面积。扩大适宜区域、重点品种的种植面积,加大力度落实“菜篮子”市长负责制,利用山地发展木料油料产业,增加植物油和蛋白饲料产能。其次,提高粮食质量和品质,推动粮食产业高质量发展。加强粮食和物资储备标准化工作,持续推进粮食标准制修订以及谷物与豆类国际标准制修订,推动粮油内外贸质量标准协调衔接。深入实施优质粮食工程,扩大优质专用稻米和小麦的播种面积,推进粮食产后服务体系建设和质检体系建设,实现粮食增产与提质并重,优化品质结构。再次,优化区域结构,推广饲料粮带状复合种植。例如,鉴于稻谷继续保持产大于需,可以在缺水地区尝试推进水改旱、稻改豆试点,提升旱区农业综合生产能力和资源利用效率。

8.在非常规农业上,加大使用现代新兴技术和手段突破资源约束,发展现代农业。首先,加快发展设施农业。因地制宜发展设施农业,鼓励高品质、高利润农业采用全自动控制光温水汽的智能化工厂农业系统,探索该系统的成长性。综合利用废弃地集中建设育苗工厂化设施。尝试在沙漠、戈壁等地区,结合无土栽培、水汽控制技术发展大棚种植,实现优势互补,提高农业产能。其次,加快发展旅游观光农业。明确旅游观光农业的观赏性、体验性和实用性。以特色农业产业发展为根本和载体,加快推进农旅融合发展,选择环境合适、区位合理的地区发展旅游观光农业。再次,加快发展生态修复农业。树立“生态修复农业”理念,通过现代生物技术和工程技术在生态恶劣、环境退化的地方发展农业。例如,通过耐盐碱牧草种植,将盐碱滩改造为可耕地。

(二)加强全球治理能力建设,夯实粮食供应链韧性

2020年我国进口粮食14 262万吨,同比增长28%,粮食进口已经成为保障我国粮食供应和满足多元化需求的重要组成部分,我国粮食安全处于“高开放水平”[24]。所以,我国必须主动参与全球粮食安全治理,从拓宽进口来源、参与全球治理和区域安全合作等不同方位发力,加强全球治理能力建设,夯实粮食供应链韧性。

1.在拓宽进口来源上,促进粮食进口来源、渠道和结构的多元化。一方面,加强我国与“一带一路”沿线国家和地区的粮食合作,深化南南合作,拓宽进口来源。通过农业技术合作和资金合作,提高世界粮食总产量,做到只有共同安全才能实现自己安全。另一方面,优化国际农产品供应链管理,推动联合国粮农组织、各国政府、行业协会和企业制定统一标准,打通供应链堵点,提升供应链效率,确保我国粮食产业链、供应链稳定。同时,培育或组建大型跨国粮食企业开展国际贸易,支持我国企业“走出去”,扩大对外直接投资,建立健全全球粮源资产网络体系,确保我国在全球粮食核心产区具有重要的战略资源。

2.在参与全球治理上,积极参与国际农业治理规则制定和完善。首先,积极参与国际粮食领域相关组织(6)联合国粮农组织(FAO)、联合国世界粮食计划署(WFP)、国际谷物理事会(IGC)、亚太区域农业和粮食市场联合会(AFMA)等。的交流与合作,积极参与国际项目设计实施,切实提升国际对中国的认同感,提升我国参与全球粮食安全治理的影响力以及在亚太粮食安全领域的话语权。其次,坚持并扩大粮食现代供应链发展及投资国际论坛等国际会议的影响力,全面客观阐明中国的伟大成就和为全球粮食安全做出的重要贡献,对外明确公布中国的政策主张和意见,提高我国政府部门、研究机构、企业界和行业协会的影响力。再次,维护公开公平的国际贸易秩序,加强对国际规则的研究,积极参与国际规则制定,竭尽所能修订规则中的“双标”之处。最后,持续推进粮食科技学术国际交流,拓展合作新思路、新模式,依托我国国际影响力不断扩大和中外科研合作,充分利用相关国际组织的网络平台,构建全球粮食信息搜集分析发布机制和全球粮食安全监测评价机制,建立健全涵盖全球各个区域的粮油供需平衡调查体系,做好预警和紧急预案。

3.在区域安全合作上,促进国家和区域多边合作与全球粮食安全治理。要坚持并推动构建人类命运共同体,推广以工代赈、农场市场联盟和小农支持项目,拯救生命,改善贫穷人群生计,有效解决发展中国家特别是不发达国家居民的营养健康问题,体现负责任的大国形象。实现全球粮食安全离不开新技术、新要素、新模式,也离不开全球合作。搭建中国与世界各国粮食技术合作交流的平台,推动粮食安全区域内合作。稳步推进“云外事”工作,开展线上双边交流合作,坚持并弘扬多边主义和共商共建共享的全球治理观,主动承担国际责任,开创国际粮食安全新局面。

(三)加强应急管理能力建设,夯实粮食调控基础

当发生大面积自然灾害时,抑或发生突发事件、城市不能正常运转时,需要有充足的粮食储备或粮食进口,以满足粮食需要。因此,除了常态下保障粮食安全,突发情况下也需要保障粮食安全,要从粮食储备轮换、粮情监测预警和粮食流通体系等不同方位发力加强应急管理能力建设,夯实粮食调控基础。

1.在粮食储备轮换上,着力提升防范化解风险挑战能力。首先,优化政策性粮食收购,严格执行国家粮食收购政策,细化实化工作举措,守住农民“种粮卖得出”的底线,扩充粮食储备。推进粮食产后服务体系建设,加强质检体系建设,夯实粮食储备基础。其次,根据形势变化,科学把握轮换时机和节奏,提高储备管理的规范化、制度化水平;推动中央储备和地方储备协同运作,明确各地各级储备基地的储备目标、功能和规模,及时调整轮换数量和品种结构,确保粮食市场供应充足和价格稳定,既要防止“谷贱伤农”,也要防止“米贵伤民”。再次,制定各省市之间联动保障方案,加大粮油供应保障力度,精准施策,确保粮油保供价稳。搭建并完善全国粮食应急体系联络网,加强粮油企业信贷和贴息资金支持,助力企业生产经营。

2.完善粮情监测预警机制,确保粮食市场稳定。首先,启动并完善全国粮食市场监测报告制度,及时获得各地粮食库存额度、加工数量、品种质量、市场价格等基本信息,并科学开发粮情监测预警模型,用以指导市场运行情况监测,一旦发生突发状况能够为之提供有效支撑。其次,优化完善市场监测点布局,完善数据信息采集、分析和发布机制。再次,依据不同性质、不同影响划分突发事件等级。以影响我国海运进口为例,可划分为“弱对抗”“强对抗”和“战争爆发”三个等级。我国粮食进口主要是饲料用粮,由此,在弱对抗、部分国家限制出口的情景下,紧急预案是考虑增加本土供给和丰富进口源以确保饲料用粮;在强对抗、海运进口可能切断的情景下,紧急预案是考虑增加本土供给和陆路通道的进口源以确保饲料用粮;在战争爆发、海运进口完全切断的极端情景下,饲料用粮保障依靠国内无法满足需求,紧急预案是考虑产品替代、生产替代和消费替代。

3.在粮食流通体系上,完善基础设施等建设,健全粮食流通标准化建设,确保粮食流通顺畅。首先,完善粮食仓储物流体系,提升建设标准,重点解决粮食仓容缺口、设施布局和结构不尽合理等问题,加强粮食储备物流基础设施现代化建设。其次,规范粮食流通秩序,依据地方经济发展和人口数量、结构等实际情况建立健全粮食应急保供网络。设立各级粮食市场信息监测点,努力全面覆盖主要区域和品种,全面提升粮食安全保障能力,防范化解粮食领域重大风险。再次,全面推进并优化粮食物流通道建设,打通并保持“两横六纵”八条重点线路顺畅,建设粮食物流园区,提升粮食流通质量在线监测技术水平和粮食物流减损技术水平,推动粮食行业信息化建设。最后,分品种评估我国粮食在各环节存在浪费的情况,并通过完善法律法规提高浪费成本,强化节粮减损法律规范建设,强化节粮减损科技创新成果应用,制定粮食在各个环节损失标准,降低粮食浪费。

确保粮食安全是农业农村现代化发展的首要任务,更是新时代新征程中推进和拓展中国式现代化的重要保障。党和国家始终坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略,要求全方位夯实粮食安全根基。夯实粮食安全根基不仅包括夯实国内根基,即夯实粮食产能基础和粮食调控基础,而且包括夯实粮食进口根基,即夯实粮食供应链韧性。这是因为“适度进口”已经成为保障国家粮食安全的重要手段。当然,“适度进口”不是完全依靠国际市场解决我国粮食安全问题,口粮和谷物要求必须绝对安全和基本自给。进口是为了缓解国内资源压力、优化供给结构和弥补结构性短缺,夯实粮食产能基础才是重中之重。