项目进村推进农民共同富裕的困境与出路

穆军全,杜馨儿,赵延安

(西北农林科技大学 马克思主义学院,陕西 杨凌 712100)

引 言

党的二十大报告指出,要着力解决好人民群众急难愁盼问题,健全基本公共服务体系,提高公共服务水平,增强均衡性和可及性,扎实推进共同富裕[1]。“促进共同富裕,最艰巨最繁重的任务仍在农村。”[2]党中央将促进农民共同富裕作为扎实推动全体人民共同富裕的六项重点任务之一。当前在我国中西部的许多农村地区,以项目进村的方式实现国家资源下沉是推进乡村振兴、农业农村现代化和农民共同富裕的重要手段。

以往学界对于项目进村的研究,多是基于脱贫攻坚与精准扶贫的背景和前提。我国在历史性地消除绝对贫困后,“三农”问题的工作重心发生了从过去集中资源推动脱贫攻坚到现在全面推进乡村振兴的重大历史性转变[3]。脱贫攻坚时期项目进村面对的主要目标人群是贫困户,通过将差别化、特殊化的项目资源向贫困地区倾斜来缩小贫困差距、消除绝对贫困,该时期的项目任务体现出精准性和紧迫性。而当前的项目进村,则是以推进乡村振兴为目标,它不再是偏向于特定群体,而是更加着重于实现全体农民共同富裕,追求更高层次、更加长远、更加持续的发展。因此需要以加快构建新发展格局、促进共同富裕为背景来再次审视项目进村过程中存在的问题。项目进村是一项包含着复杂利益关系的治理性工作[4]。基层政府和农村在面对以“技术理性”为特点、带有国家意图的项目时,往往都会有自己独立的利益诉求。当项目的公共利益目标和激励手段难以匹配执行者们的利益与需求时,“中央委托-地方代理”之间就会出现监督不足、激励失效、目标脱靶等问题,从而消解了国家意图、降低了项目资源的利用率、引发了治理矛盾[5]。这就与项目资源为农村提供公共服务、促进农民共同富裕的初衷相违背。学界对于乡村振兴如何更好地促进农村共同富裕的相关研究,主要从制度保障[6]、重大现实意义[7]、面临的困境与挑战[8]、主要方向[9]等方面展开。以项目进村作为切入点,探讨如何将项目与发挥农民主体性、发展农村产业、提升农村基层治理能力建设一体推进,扎实推进农民共同富裕方面的研究成果较少。

既有研究为后续的探讨和研究奠定了基础,也提供了进一步探讨的空间。一是项目进村与实现农民共同富裕之间有着怎样的理论逻辑关系?二是新形势下的项目进村在基层运作过程中有哪些亮点和困境?三是如何将实现农民共同富裕的目标与项目进村的路径有机融合?本文通过对田野案例的深入分析来描绘一幅项目进村的现实图景,为以后的项目进村扎实推进农民共同富裕提出一些可借鉴的思路。本文所选田野点W村是全国乡村治理示范村、省级美丽宜居示范村、美丽休闲乡村,是典型的通过上级政府项目扶持的方式推进乡村振兴、促进共同富裕的村庄。2022年4月,笔者团队对W村进行了为期一个月的调研,通过座谈会、访谈村干部和村民、查阅资料、参与式观察等方式,围绕进村项目能否有效提升村庄治理、产业发展、人居环境,以及能否促进农民共同富裕等多方面问题,进行了深入调研。

一、项目进村推进农民共同富裕的理论逻辑和实践机制

(一)理论逻辑

马克思指出:“超出社会当前需要的生产过剩不但不会引起贫困,而且将保证满足所有人的需要”[10],在社会主义公有制的前提下,生产力的巨大发展不会像资本主义条件下一样导致贫困,因为“足够的产品”和“满足所有人的需要”意味着不仅要将蛋糕做大,更要分好,使得每个人都能享受到大家创造的财富,实现每个人自由而全面的发展,最终形成“自由人联合体”[11]。实现人的全面发展和全体人民共同富裕是社会主义国家进行国家各个层面建设的出发点和最终目标。

1.项目进村是实现农民共同富裕的有力举措。项目制是国家以项目的形式对财政资源进行科学分配,助推地方经济社会发展的治理模式。2006年我国取消农业税后,国家与农民关系发生了重大转型。由此,国家对农民的汲取关系转变为给予型,项目进村成为国家向农村基层输送资源的重要方式[12]。2022发布的中央一号文件明确指出:“继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域,中央预算内投资进一步向农业农村倾斜。”[13]国家通过“项目”对农民的支持发挥着“四两拨千斤”的作用,其意图是通过有限的专项转移支付来撬动起广大农民充分发挥合力来推进共同富裕的积极性,激活更多的社会力量,动员更多元的利益主体投入乡村建设。我国实行项目进村这一举措为扎实推进农民共同富裕打下坚实基础。首先,国家将财政资金进行专项支付,通过“去商品化”的专项项目资源来让全民共享经济发展成果;其次,项目制突破了传统科层制的既定规则,使得中央权威和中央意志可以跨越层级的条条框框,表现出其公平、普惠、公开的特点[14];最后,项目的扶持改善了农村社会过去公共产品供给困难的短板,缓解了基层压力,提升了基层治理能力。源源不断、种类丰富的项目资源输入乡村,推动了农村落后基础设施的建设,丰富了农村的产业布局,极大地促进了农村社会的发展,是推动农村迈向共同富裕的有力举措。

2.农民共同富裕是项目进村运行效果的衡量标尺。随着我国扶持农村的力度逐渐增大,越来越多扶持和发展农村的项目资源进入农村,对农村社会的影响程度日益深化。项目进村作为一种特定的政府运作形式,通过将专项资金自上而下以资源配置的方式来实现国家意图,是国家资源下沉的重要方式[15]。项目进村蕴含了国家资源自上而下输入的公共性,项目资源及其运作机制是“公”的代表。从应然层面看,项目进村本意是为了体现国家财政的普惠性,然而,从实然的项目进村运行过程来看,项目进村是一个国家利益分配的过程,具体可分为项目指标下放和项目进村的实际运作两个过程。围绕国家项目资金的分配,项目进村运行中形成了地方政府、村庄利益群体和个体农民不同主体之间的趋利性行为。一些群体利用地位、人脉关系或个人能力与项目资源搭建关系,巧妙地化解国家意志的权威性,形成一种对国家权力的非正式性运作,使得国家传递的资源被截留、打折扣,造成了通过涉农项目运作而获益的并不是广大农民,而往往是有“能力”、有“关系”相对富裕的群体。由此,国家意志在执行过程中无法真正实现公平,最终导致项目进村运行背离项目初衷,产生一些意外的消极治理难题。项目进村运行出现的精英俘获等问题加剧了农村的阶层分化,最终导致项目运行失败。因此,从项目进村运行的正反两方面效果可知,促进农民共同富裕既是项目进村的最终目标,也是衡量项目进村运行效果的主要标尺。

(二)实践机制

以项目为载体承接国家资源下沉是西部地区实现农民共同富裕的重要方式。W村近年来坚持规划引领、项目为王,走农、文、旅产业融合发展的道路,在推进农民共同富裕方面取得了较好的成绩。

1.项目引进的创富机制。党的二十大提出,要统筹乡村基础设施和公共服务布局,建设宜居宜业和美乡村[1],扎实推进农民农村共同富裕。对于类似W村的广大西部地区农村来说,实现农民共同富裕,首要和最重要的是通过引进各类项目提升发展效率,迅速富裕起来。W村原本是基础设施陈旧落后的软弱涣散村,新领导班子上任后,2017年W村抓住S省实施农村涝池水生态修复工程、YL区加大推进乡村振兴等契机大力承接、引进项目。在各类项目资金的组合“打包”扶持下,W村大力发展现代农业、研学旅行、劳动教育、拓展培训、乡村旅游,集体经济逐步壮大,村民收入稳步增加,人居环境全面改善,村民素质的显著提升,乡村产业快速发展,以良好势头开启了农业现代化和农民共同富裕的新篇章。2021年W村建成装配式民宿29栋,预计年实现综合经济效益超过600万元以上。2021年人均可支配收入19 565元,集体经济收入56万元(资料编号:20220415LB)。

2.项目运行的参与机制。项目进村兼具经济功能和社会功能。从社会功能的视角来看,项目进村本质上是通过项目化的资源分配机制,建构国家与乡村社会的沟通渠道,以项目进村推进村庄有效治理,为实现共同富裕提供秩序基础。W村以项目进村为契机,捋顺了基层治理机制,充分调动项目参与各方的积极性,形成镇村主导、村民参与、社会协同的项目运行机制。在镇村主导方面,WQ镇(党委政府)负责靠前指挥、统筹协调、整合资源、优化保障,W村(村委会及集体经济组织)宣传调动、组织群众、承接项目、落地落实,通过包抓机制、工作保障、奖励激励等措施进一步激发镇村干部工作积极性。在村民参与方面,通过积分制管理、道德评议、红黑榜等各项措施,挖掘群众的首创精神和内生动力,从而使村民参与项目建设的积极性稳步提升。在社会协同方面,对接各类企业、科研院所特别是驻区高校和商、协会资源,引导社会资本和各种生产要素由城市向乡村流动,主动融入乡村振兴国家战略,齐心协力推动建设宜居宜业和美乡村。

3.项目成果的共享机制。项目收益分配的共享程度考验着项目进村推进农民共同富裕宗旨的“共同”能否实现。W村在进村项目收益分配方面形成了一些项目运作成果与村民共享的机制。首先,村委会指导猕猴桃散种户统一标准生产、统一品牌营销,以“抱团取暖”方式提高产品竞争力和附加值;引导23户群众以连片的60亩土地及猕猴桃果树入股村集体股份经济合作社,实行统一标准、统一品牌、统一销售管理,盈利按照6∶2∶2进行分红——农户分6成,全村1 131人分2成,剩余2成归村集体所有,用于公益事业和集体经济再发展。如遇天灾,每户每年都有相应保底收入。其次,村委会引导村民按每股2 000元自愿入股村集体股份经济合作社,由合作社注册成立YL泰隋皇农业科技有限公司。最后,村集体股份经济合作社与区文投公司成立合资公司,村集体股份经济合作社以土地入股,占股30%,区文投公司占股70%。村集体股份经济合作的收益和合资公司的收益实行经营利润二次分红,惠及村民。

二、项目进村运作的实践困境

新发展阶段项目进村的特点与脱贫攻坚时期相比,出现了许多新变化和新挑战。W村以促进农民共同富裕为目标的项目运作实践中出现了一些不合发展本意的、未能预见的结果。这些问题最终导致了项目与村庄禀赋、村民需求、村集体经济的发展目标脱嵌,还引发了经济难题和治理困境。

(一)项目“配套转嫁”、政绩压力与负债风险

国家通过专项项目资源进村扶持农村经济社会发展,让农民共享改革发展成果,最终实现农民共同富裕。项目进村的本意是为了体现国家财政的公共性和普惠性,但也必须面对农村需求基数大、财政配套资金供给不足的现状。在财政专项转移支付的过程中,中央为保证政策目的有效实施,要求地方在专款专用的同时还要再配套30%到60%的项目资金。这样的配套性财政转移支付有利于调动和整合地方财力,只有筹集到相应数额的配套资金,项目才有可能顺利立项。而基层组织筹集配套资金的做法通常是借债和转嫁。即项目进村之前,乡镇政府基于政绩和财政压力会有倾向性地让经济条件比较好的村庄和企业来申报和承担项目,并由他们来承担配套资金的筹措[16]。

经过驻村第一书记、村党支部书记等乡村精英的积极争取,W村于2019年开始实施YL区区委农村工作部的基础设施建设项目,这也是S省和YL区的“亮点工程”。此时进村项目的主要目的是实现人居环境改善的公益性目标,其中包括村庄绿化、污水处理、公园景观以及活动广场扩建、村民房屋前后院的美化、厕改等工程。基础设施建设项目进村后的一系列举措极大提升了村庄的硬件设施,美化了村民的居住环境。W村凭借先进完备的基础设施和优良的人居环境荣获第一批“美好生活与幸福生活共同缔造活动”的试点村、省级“美丽宜居示范村”“全国乡村旅游重点村”等称号,成为YL区乡村振兴的标杆村。

依据项目制“技术理性”最初的设定,项目进村将国家资源与农民的发展需求相结合,最终受益的应该是农民[17]。但在实际过程中却出现了地方政府用分配项目资源指标的权力来服务于自身短期的政绩,农民对满足公共利益的项目资源“等、靠、要”,项目落地重前期建设轻后期管理的“运动式”现象,导致集体经济负债等问题。

比如,通过走访数名W村参与改厕和前、后院环境美化项目工程的农民,我们得知项目工程的前期是由村里请的工程队和乡镇政府先行垫资和投资,先进行施工,专项资金先预支一部分,后续的三到五年内再补齐。但由于像W村这样的大多数中西部地区的地方配套资金不到位,加上村集体经济较薄弱无法提供足够的周转资金有效化解村集体的债务问题,从而导致了村集体负债的直接结果。村民说:“钱是区上管的,我们镇政府和村子只管施工。把事儿弄完后没有钱了,只给我们发一半的工资,后面的工资都没发,已经两三年了。因为钱没结清,工程也没交工,还欠着工程队的钱。”(资料编号:20220416ZNN)由于资金不到位,项目工程后续的验收和交工环节也无法开展,村集体处于负债压力之中。

同时,村民们对解决数额巨大的村集体负债却并没有多少参与的积极性,甚至对伴随村庄发展负债越积越多的问题表现出默许的态度。部分村民认为项目虽然并没有给他们个人带来很多收益,但“有项目资源总比没有好”“国家现在这么有钱,项目不要白不要。”(资料编号:20220417HDS)更有甚者还提出:“村里这几年发展得不好,没有钱怎么行?应该让村干部再问政府多要几个项目来。”(资料编号:20220417ZAY)即使项目最后负债了那也是村集体和国家的事,并不用农民个人来承担。这表明项目在进村后,并没有使农民自立自强,没有唤起农民关心村里面临的发展问题,也没有将农民组织起来共建美好生活,推进共同富裕。

在税费改革之后,国家对于过去的农村集体债务,按照中央、省、县进行比例分摊的办法逐渐化解。但随着乡村振兴的新一轮农村建设,又出现了基层的债务问题,并且很大程度上就是由基层举债、空转形成虚假的配套转移支付造成的,它消耗集体资产、侵蚀村庄的公共信任,严重影响了乡村的治理环境。项目进村导致的村集体负债风险成为农民共同富裕的最大隐患。

(二)“项目悬浮”、村民旁观与信任危机

扎实推进共同富裕需要广大人民群众共建共治共享。以各类益农助农项目为抓手,推动农民收入水平共同提高,农村公共服务共同发展、生态环境共同改善和文体事业共同繁荣是扎实推进农民共同富裕的基本向度。项目制具备明确的专项目标、清晰的预算结构、严格的过程管理和审计监督,以项目进村的方式推动国家资源下沉,能最大程度上确保资源投放的高效和精准。项目制的工具理性属性决定了其具有异化为“技术治理”的可能性。项目指标的形式化考量成为项目运行的中心和核心关切,而治理的应然主体“人”则被抛之脑后。再精准理性的进村项目设计,如果失去广大村民的参与和监督,也无法达成预定目标,更无法实现共建共治共享的共同富裕目标。

通过走访普通村民发现,村民们对项目进村后人居环境和基础设施的改善表示很满意,但同时也引起一些质疑性反馈。

首先,项目悬浮于村民的正常生活之上,沦为了地方政府和村干部的政绩工程。村庄的“一把手”很大程度上影响着项目的具体运作和村内资源的分配,权力大量集中在少数村干部身上。费孝通指出,中国农村是一个人情社会,“差序格局”使得村民对进村项目的具体运作状况不敢问、不愿问[18]。村民们说:“项目来了以后,都是村领导负责的。人家说咋弄就咋弄。我们社员就是这样,跟人家低头不见抬头见,所以不得罪谁也不惹谁。不问那么多,问了也没用。”(资料编号:20220415LYY)W村的多数项目都由几名主要的村干部协商敲定,具体运作和监督也是由该村村委主要干部来负责。村民们的民主监督和同级职能部门的横向监督没能及时跟进。村委领导也没有及时、直接地将项目运作状况向村民们通报,而是将村民们隔离在外,更加引起了村民们的不满和猜疑。

项目进村运作过程中,村民们和村干部对于项目信息存在较大的信息不对称,导致村民监督缺位。村民的参与和监督缺位直接导致干部和群众之间的误解和隔阂,为打造共建共治共享的美丽乡村增添了障碍。W村的改厕和前后院美化项目进行到中后期时,由于资金不足导致部分村民没有享受到项目优待,出现了频繁的闹事、举报和上访的情况。村民们怀疑是村干部贪污了项目资金,和工程队一起从中牟利。在与村委会干部访谈时,村干部也表示很委屈:“说实话,我心里瓦凉瓦凉的。村里搞这个项目时,为了搞村民协调,腿都跑断了。每天都泡在村里忙事情,周末没时间回家。工程队是区上派来的,不是我叫的,资金不足我也在协调。只要是伤害到了哪个村民个人的利益,他们就背地里骂我,说我贪污了项目的钱把钱挣了,还告到了纪委。我那天当着区领导和村党员的面表态说我不想干了,真的伤我心了。”(资料编号:20220418LSH)

其次,村级组织在项目运作实践过程中包揽了一切,大多村民因为缺乏专业技能培训,难以真正参与经营活动,只能处于观望和被动接受的状态。项目进村运行过程中,广大村民的主动性和创造性未能真正发挥,没能在共建共享中深刻感受项目进村的艰难和喜悦。部分村民在访谈时反映:“项目进村对农民的实际收入没有太大的影响,该打工打工,该种地种地。”(资料编号:20220417LYY)项目资源沦为了群众口中缺乏分配性和互惠性的“样子货”[19]。为打造民宿这个亮点工程,村里近一半农民的土地不同程度被流转给了村集体用于建造民宿和相关配套设施。民宿建起来但没有运营收入,尤其是因为违建拆除部分后,大片的闲置空地更是令农民心疼,村民们不仅失去了土地,也没有从村集体获得之前承诺的分红。项目虽然做起来了,“亮点”树起来,却没有惠及村民,引起了村民们的广泛不满。资源下乡若不同时调动起农民的参与积极性,提高农民的组织能力,这样的资源下乡就没有意义[20],因此村庄只有拥有了公共意志,才能具有充分利用项目资源推进实现共同富裕的能力。

(三)项目创新、规划滞后与高质量发展乏力

共同富裕背景下,项目进村带来的资金、政策优惠不断促进农村新产业新业态的形成发展。新发展阶段项目进村不再局限于基本公共产品供给和扶贫助农,而是涉及更多高投入、高风险、参与主体更多元的新兴领域,如资本与村集体经济融合发展、农村“三变”改革、三产融合发展等[21]。当前农村的新产业新业态表现为发展速度更快、种类更丰富、形态更多样的泛农业产业体系和现代消费服务业,并配套发展相关的物联网配送运输、互联网运营等新运营管理模式,这些都共同促进着农村一、二、三产业的融合发展[22],而这些新变化都在挑战着基层的项目执行能力。

2020年W村以区政府创建省级旅游示范区为契机,引入两级地方政府共抓的“守望乡村”重点项目。该项目以打造精品民宿为核心,以W村独有的历史文化和现代农业为依托,推出包括农耕教育、民俗文化展览、农家田园生活体验、采摘、餐饮娱乐等与之相关的一系列衍生项目,通过发展二、三产业延长农业产业链,壮大集体经济。民宿在建成初期吸引了不少游客,也为村庄创造了大量的就业岗位。农家乐老板说:“当时招聘了很多村民去民宿当保洁、保安,大家都觉得在村里就能上班领工资很好,村民积极性也高。每到假期农家乐生意都很好。”(资料编号:20220417DLB)进村的项目在运作得当的前提下的确能够发展村庄经济,为村民提供就业岗位,提升村民收入。

由项目进村催生出的新产业新业态,其发展离不开政策支持和用地保障。但由于经营主体变动迅速、农地复合的用途增加,又欠缺完备的政策规划引导,使得新产业新业态出现同质化严重、土地资源开发利用不足且用地违规事件频发的问题。2020年底,W村民宿开放试营业前夕,建设民宿的用地被划归为违规用地受到查处,陆续拆除了部分建筑。由于土地违规,民宿无法办理营业执照、消防公安等一系列的证明和手续,因此民宿停止运营,而这又导致了在项目引入之前规划的所有配套项目都陷入了瘫痪。民宿负责人说:“你在旅游景区,不配套不行啊!要把吃、住、行、游、购、娱六个要素集齐,这个景区才能活起来,哪个都不能少。”(资料编号:20220419LXS)乡村旅游催生出的餐饮、娱乐、购物等新业态都需要充足的农村建设用地作保障,但现行的农村土地用途分类体系与新业态的发展并不相适应。

在与民宿负责人、村委领导的访谈中得知,W村的“守望田园”项目是两级政府共抓的重点项目。项目在实施初始阶段被“开了绿灯”。项目用地在土地性质划分尚不明确的前提下采取了“先盖后批”的做法先运行起来。然而参与引入此项目的地方政府领导在民宿即将投入使用前夕调任,“用地绿灯”就此关闭,民宿的运营和所有商业活动均被叫停。在W村村干部和民宿负责人看来,“现在农村土地管得很紧,很多地的性质已经转换成了基本农田,只能种粮食,但这又不是绝对的,可以通过占补平衡把地的性质灵活转变一下,就看上头给不给办。”(资料编号:20220418LSH)“先盖后批”违背了政策刚性很强的耕地保护政策,W村的用地问题又是在地方政府更换了新一批领导后才频频受阻,因此村里上上下下经常流传着:“前人不做后人事、新一任政府通常不接着上一任的工作继续做”“上头不说话的时候,你可以建;上头不让了,你就得拆。”(资料编号:20220417WXS)这显现出村庄在引进项目时缺乏权威、科学、适用的规划指导,并且农村用地的划分标准通用性不强,对多种用途的混合用地分类不够细化,导致新业态的项目用地标准很难确定,造成项目落地难、运营难。

项目进村无法正常运作及其导致的连锁反应对于村庄和村民们造成了很大影响。由于以民宿为主体的项目停摆,游客量和商业合作明显减少,在民宿上班的村民基本全部被裁员,村民们开设的农家乐等餐饮生意歇业。村庄的二、三产业发展都受到很大影响,村集体收入无法达到预期,在建造民宿、前期宣传等过程中,村集体也投入了许多资金作为配套,这导致了村集体负债,同时也无法兑现给村民们的集体分红承诺,村庄后续发展困难重重。

W村的第一产业是猕猴桃种植,村集体在2018年引入了果汁果脯加工厂项目,计划与农业科技公司合作将其发展成为村庄第二产业,但是加工厂在建成后试运营了一段时间就停止了。经过调研发现其主要原因是优秀技术人员短缺和销售渠道和运营手段落后等。当前农村集体经济的主要收入来自于政府的政策兜底和从入股经营性单位获得分红。像W村这样通过项目投资发展产业、进入市场自主经营的方式大多都处于亏损状态。项目式的集体经济在经营发展过程中面临着两方面的主要问题:一是产业发展存在竞争力不足、项目投资规模小、市场不稳定、利润低等问题;二是在经营管理方面面临专业人才严重不足的问题。以村干部为主体的集体经济代理人缺乏经营管理的专业技能和敏锐的市场嗅觉,导致最终选择的产业类型不适应村庄的实际,生产效能低下等问题[23]。这不仅使得项目资金白白流失,也没有为村庄高质量发展做出实质贡献,最终导致村庄可持续发展乏力。

三、项目制推进农民共同富裕的机制创新

从基层治理过程的视角来看,项目制不仅仅是国家财税改革、转移支付的具体手段,而且是国家治理中中央和各级政府及部门嵌套式回应民生需求的主要渠道[24]。项目制凝聚了组织动员和科层治理[25]的双重特色,项目进村的实践困境源于组织动员的越位、科层治理的不到位和市场的缺位。因此,建设宜居宜业和美乡村,实现农民共同富裕需要加强项目进村的机制创新。

(一)赋责:项目制党建和党建嵌入引领项目的双向责任联接机制

“赋责”即赋予职责,治理主体被上级赋予职权的同时,必然会有相应的履责要求,这是现代国家治理的基本原则。村支两委“一肩挑”制度在农村普遍推行后,村级党组织成为农村发展的权力枢纽、组织载体和资源中心。村级党组织是国家资源下乡、项目进村和治理重心下移的最重要执行主体。通过“赋责”机制建设,提升基层党组织的履职能力,把项目制党建和党建嵌入引领项目进村两者有机结合起来是有效办法。构建以党建为引领,统筹推进农民共同富裕的新机制,为基层支部党建工作建立可视、可用、可复制、可推广的实践样本。

首先,推进实施农村基层项目制党建,以项目制细化明确党建引领农民共同富裕的全流程职责。围绕“发展抓党建、抓好党建促发展”的工作思路,通过将临时党支部建在抗疫一线、将临时党小组建在项目一线、重点工作一线等方式,让党员干部在经济社会发展的具体实践当中履职担责,发挥先进模范作用,把党支部建设成坚强的领导核心和牢固的战斗堡垒。每年年初,村党支部将村里项目引进和推进落实的棘手问题框定为阶段性中心工作,将其按项目分包重组转化为不同的项目主题,明确目标思路,细化分解工作责任,使支农助农项目成为支部日常工作的“施工单”“路线图”。

其次,建构党建嵌入引领项目运作的责任机制。加强农村基层政权建设,规范自治行为,对进村项目的运作和村干部的履职状况实行民主监督,严格落实村务、财务和党务的公开机制,严格考核标准,清除基于血缘或地缘形成的制度之外的灰色利益网。确立党员联系群众责任制,并把其作为年底考核硬指标。以组织体系创新、治理能力创新、农村改革创新为抓手,成立产业发展党小组、生态宜居党小组、乡风文明党小组、社会治理党小组等组织,进一步夯实党员和组织责任。要求党支部书记和支委坚持每天走访群众,倾听群众心声,对群众生产生活中遇到的困难和问题,第一时间协调镇和有关区级部门予以回应和解决。

(二)赋权:农民参与项目决策和运行的“嵌入激发”机制

推进农民共同富裕的赋权机制,是指通过建立一套农民有效参与农村发展的体制机制消除农民准入的各种制度和体制障碍,保障农民的参与需求。共同富裕的重点和前提是“共同”,即人们更加注重对发展结果公平的考量。“富裕”不仅仅是物质财富,还包括每位村民自由而平等的发展机会与空间。普通农民政治素养的提升、政治参与度的提高以及对村庄发展政策影响力的加大成为结果公平的重要表征。项目进村给农民赋权的嵌入-激发机制具体包括以下三个层面:

首先,项目规划的决策评议机制建设。在项目申报和承接初期,坚持每有项目必须入户访谈听取村民初步想法,必须召开党支部委员会、党员大会、村民代表大会,及时听取群众意见建议,在获得大多数村民同意和支持的前提下开展立项申报。加强农民培训和指导,提升农民在村民代表大会上针对项目本身有效议事的能力。

其次,项目运行的群众参与共建机制建设。“参与式”项目运行是指以进村项目为平台,为农民创造表达意愿的机会,赋予农民项目知情权。开展参与式项目规划、实施、监测与评估等让农民成为农村发展的真正主体。

最后,项目收益的群众动态共享机制。村庄基础设施等民生项目验收阶段成立村民监督工作组,赋予村民项目验收监督的话语权,保障村民切实利益。村集体引进二产、三产等加工和旅游服务业项目,遵循合情合理的原则,按照“国有企业+村集体股份经济合作社+农户”“村集体股份经济合作社+公司+农户”等合作模式,充分吸收农民入股,延长产业链、提高附加值,实行经营利润分红。同时,在项目利润分红时,优先保障村庄相对贫困群体在项目运作实践中的获益权利。

(三)赋能:构建乡村市场共同体赋能产业项目发展的协作机制

赋能主要指的是赋予或增强目标主体在动态竞合的市场环境中预判和规避风险,发现和利用机遇的能力。当前许多中西部农村地区现有的村集体经济并非都是通过自发市场化产生的,而是通过国家的项目产业扶持而来的。项目进村发展产业的初衷是为了通过财政资金的输入,使农村原本产业薄弱、资金资源短缺匮乏的问题得到改善,同时推动农村集体经济走进市场,让农民通过产业发展富裕起来。解决项目进村运行过程中带来的负债风险和高质量发展乏力等问题,需要为农户、村集体、合作社、下乡企业等主体建构博弈场域,提供合作平台,塑造交流机制,最终形成互惠互利的乡村市场共同体。

首先,要素确权赋能机制。项目进村后涉及到用地风险的,要明确项目运行中村集体、企业和农民对土地流转利润分红、风险共担等的权责,明确土地投资预期。在区分“乡、镇、村”三级集体经济组织的职权职责的基础上,推进确权登记以明晰产权,降低交易成本,促进土地的高效流转。对于农地要明确所有权、承包经营权、发展权、使用权的属性和边界,逐渐落实和扩展权能范围[26]。

其次,构建人才聚合赋能机制。培育种植和养殖能手、家庭农场、农民合作社、涉农企业等新型农业经营主体,要通过构建起帮助农民适应现代农业生产、经营、销售的培训体系,培育出更多高素质、懂技术、善创新的新兴职业农民,提升农民内生发展动力。引进乡村振兴技术管理人才,吸纳各类新乡贤、文化创意团队等参与进村项目运作实践。配套出台有效的激励政策,畅通信息、资本、技术等生产要素流向农村的渠道,留住人才,助力推动农村发展。

最后,数字技术赋能机制。大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术的广泛深入应用成为时代潮流。项目进村运作实践中,平等合作的市场主体之间,数据共通、信息共享和协作共生可以更进一步提升合作的效率和效益。政府以专项资金支持为依托,大力实施“数字乡村”建设项目,促进农业农村数字化转型发展,用技术赋能乡村市场共同体的企业、村集体、合作社、农户等主体间高效合作。

四、结 语

二十大报告首次提出 “建设宜居宜业和美乡村”的目标,为农民农村共同富裕擘画了美好蓝图。对于绝大多数中西部地区的农村来说,宜居宜业和美乡村建设目标的实现需要大量国家民生项目的落地落实,也即项目进村依然是主要实现路径。我国在长期的农村治理实践中积累了丰富的项目进村嵌入治理的特色经验,这些经过长期积淀的制度、体制“基因”构成了在新发展阶段有效推进农村治理现代化、实现农民共同富裕的基础。本文总体上从“目标-主体-机制”三位一体的视角分析和建构项目进村推进农民共同富裕的内在联接机制。首先,从目标层面来看,项目进村不仅能有效提升农村社会生产力水平,即有利于解决农民富裕问题,而且项目进村与乡村治理相结合能及时推进农村生产关系的调整,有利于解决国家资源的分享,即农民共同富裕中的“共同”问题。其次,从主体层面来看,项目进村是一种将农民动员起来的利益撬动机制。项目进村带来的利益输入和分配能够为农民共同富裕提供必要条件,为激活农民的创富动力提供启动器。项目进村后要通过项目运行来整合农村固有乡土资源,激活和挖掘农民的创新创业创富潜力,推动实现农民共同富裕。因此,农民是项目进村运行的最直接利益相关者、最主要参与者。农民基于自身福利的增加、自身权利的保障会形成推动项目进村高效运行的强大内驱力。以项目为合作平台,充分释放农村最能干的致富能手、新乡贤等主体的发展活力,让他们通过以项目扶持的自主创业先富起来,先富带动后富,最终实现全体农民共同富裕。最后,从机制层面来看,项目平台建好后,进村运行是否顺畅、项目落地能否推进农民共同富裕取决于项目进村的核心行动者和项目参与者能否在对话、协商的基础上建立默契的合作机制,形成良性互动的沟通环境,形成利益共同体。项目进村的实践困境源于组织动员的越位、科层治理的不到位和市场的缺位。突破项目进村运行面临的瓶颈,需要重新建构能把农民组织起来且与农业产业化、农村现代化相衔接的组织载体和机制。党支部以实现共同富裕为目标,构建项目制党建和党建嵌入引领项目的双向责任联接机制,构建农民参与项目决策和运行的“嵌入激发”机制,构建乡村市场共同体赋能产业项目发展的协作机制是项目进村推进农民共同富裕的可行选择。