“乡村振兴”视域下基层干部依法治理乡村的模式研究

姚静

摘要：习近平指出，“乡村振兴，关键在人”。乡村基层干部是乡村发展的带头人，是贯彻执行乡村振兴战略的骨干力量、中坚力量。新时代乡村振兴战略对乡村基层干部治理能力，提出了乡村治理要运用法治思维、服务思维、系统思维、创新思维与自主思维的要求。而当前基层干部依法治理乡村中存在乡村治理体系不完善、基层干部治理能力不足、基层干部考评体系缺陷等问题。佛山市进行了诸多实践，并在基层干部组织化、统筹规划科学化、因地制宜个性化、乡村治理有效化等方面积累了一系列成功经验。研究佛山模式，对于提升乡村基层干部依法治理乡村的能力，对全面推进乡村振兴，具有重要的意义。

关键词：乡村振兴；基层干部；乡村治理；治理能力

文章编号：1674-7437（2023）03-0054-03中国图书分类号：D262.3；D422.6文章标识码：A

基层治理是国家治理的基石，党的二十大报告指出，要“健全城乡社区治理体系”，对加强乡村基层治理提出了新要求。乡村基层治理是社会治理的重要环节，而乡村基层的有效治理又依赖于基层干部依法治理乡村的能力。但在现实中，乡村基层干部依法治理乡村的能力依然存在着诸多不足，已经严重制约着乡村治理效能，阻碍了乡村振兴的进程。因此，探索乡村基层干部依法治理乡村的模式，对于提升乡村基层干部依法治理乡村的能力，对全面推进乡村振兴，具有重要的意义。

1乡村振兴战略对基层干部依法治理乡村能力的新要求

党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”，具有重大现实意义和深远历史意义。在全面推进乡村振兴新背景下，新时代乡村振兴战略对乡村基层干部依法治理乡村的能力提出了新要求。

1.1顶层思维：乡村基层干部应具备法治思维、服务思维、系统思维

新时代的乡村振兴战略对基层干部治理能力的要求。从顶层思维出发，要求乡村基层干部具备法治思维、服务思维、系统思维，提升乡村治理能力。

1.1.1法治思维

法治思维是新时代乡村振兴战略对乡村基层干部治理素养的基本要求。第一要建立和完善乡村各项规章制度，健全乡村公共法律服务机制。乡村基层干部要起领头羊作用，重点在做好困难群众的法律援助工作方面，营造有法可依、有法必依的乡村法治环境。第二要进行常态化、多载体的法治宣传教育，通过普法提升乡村民众的法制观念和法律素养，切实提高乡村法治文明程度。

1.1.2服务思维

首先，乡村基层干部只有获得村民信任，赢民心，才能高效有序地落实乡村振兴战略的各项政策，助力乡村振兴。其次，乡村基层干部要回到群众中去，最大限度地把群众团结和动员起来，使乡村治理和联系群众紧密结合，把基层党组织建设成为推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的坚强战斗堡垒[1]。最后，乡村基层干部要直面群众多样化需求，将乡村基层干部的工作融入日常生活中，将服务功能延伸和覆盖到每村每户。

1.1.3系统思维

乡村基层干部要把工作放到大局中去思考、定位、擺布，做到认清大局、看透大局、服务大局、贡献大局。首先以国家治理的系统性和乡村现实的复杂性为根本，乡村治理革新应以“自上而下”的推动为引导，对于乡村治理现代化转型，中央顶层设计提供了制度原则和规则方向，从根源上保障了乡村治理的稳定性[2]。其次针对乡村治理实践中的“碎片化”、低效化以及变异风险等一些问题，需要运用系统思维，在乡村治理的相关环节强化制度建设，提升制度权威和制度效率，增强乡村治理的公信力和有效性。

1.2底层逻辑：提升自我建设能力

新时代的乡村振兴战略对乡村基层干部治理能力的要求，从内在维度体现为提升自我建设能力，具备创新思维以及自主思维。

1.2.1创新思维

在乡村治理的进程中，法治的作用日渐凸显。针对乡村发展的新局面，迫切需要基层干部在乡村治理的实践中进行创新[3]。做好乡村基层治理工作，要优化政治生态，创新治理方式，高效服务群众。

1.2.2自主思维

一方面，要求乡村基层干部有自我提升的意识，加强理论学习，持续增强依法治理乡村的素养，不断提升分析和解决“三农”问题的能力，乡村基层干部中的领导班子要发挥带头作用，带领乡村基层组织深化学习、提高自身治理能力。另一方面，新时代乡村治理体系要求对基层干部具备前瞻思考和统筹的思维，因此引入考评机制，制订乡村基层干部统筹思维专项培训计划，培养乡村基层干部现代治理思维及运筹能力、提高乡村基层干部的思维层次和谋划能力。

2基层干部依法治理乡村能力的现状及其成因

2.1乡村基层治理法治化水平不高

现有的法律法规对乡村治理方式、总体规划、制度安排都作出了规划，形成了宏观指导性的制度体系。然而，与中央不断加强乡村治理顶层制度设计形成鲜明对比的是，基层乡村治理制度创新不足[4]。部分乡村基层组织在行使职权的过程中欠缺对现行法律法规、制度规制的理解，在能力上没有达到新时代乡村治理对服务思维、法治思维、系统思维的要求，缺乏制度意识、规则意识，从而使得政策在落实过程中出现问题，诱发了盲目性、被动性甚至欺骗性的治理行为。

2.2乡村基层干部治理能力不足

当前，乡村地区大部分青年劳动力选择外出打工或接受高等教育，农村人口老龄化问题越来越凸显，乡村基层干部存在结构不合理，普遍队伍年龄偏高、学历偏低的问题。究其原因，一是因其自身学习能力有限，受眼界局限，缺少积极进取精神，创新能力水平不高。二是由于年龄、乡村地理位置等条件的限制，年龄偏大的乡村基层干部得到技能培训的机会有限，在处理村中事务时无法与时俱进，处理干群关系和重大风险问题时存在顾虑，遇事不决，错失最佳处理时间，乡村治理经验滞后。

2.3乡村基层干部考评体系有缺陷

首先，乡村基层干部考评体系评价主体单一，评价无法实现独立性。其次，考评架构不科学。现阶段的乡村基层干部考评架构主要体现为民众投票、内部领导谈话等形式，静态考核多于动态考核；评价的方法比较单一，缺乏科学有效的理论指导，考评机制流于形式；考评指标笼统，权重模糊；考评结果运用不够充分，考用脱节现象明显。这些不足制约了考核工作激励作用的发挥，也无法激发基层干部的乡村治理工作活力。

3佛山乡村治理的相关实践及其经验考察

佛山市在乡村治理方面的实践成果位居全国前列[5]，梳理佛山市在乡村治理方面的实践并归纳其成功经验，对于其他地区提升乡村基层干部依法治理乡村的能力，提供了有效的时代路径和可靠借鉴。

3.1佛山市优化乡村治理的多维实践

3.1.1制定治理文件

佛山市通过强化乡村治理的顶层设计，设定有效合理的治理目标，聚焦乡村治理突出问题的有效解决，拓展并深化乡村治理目标。例如，佛山市制定了乡村振兴战略“1+7+X”政策系列文件[6]，出台了《关于实施“党建统领三治融合”农村基层治理工程的行动方案》等。

3.1.2因地制宜治理

佛山市的乡村治理模式以“党政引领”的南海经验闻名全国；佛山市统筹推进本地老旧村级工业园进行改造或更新，按照每个村级工业园和乡镇的特点，提出具有针对性的改造方案、规划和园区一体化管理新体制[6]。

3.1.3乡村基层干部建设

佛山市及时出台《关于加强城市基层党建工作的实施意见（试行）》等三份基层党建工作文件，要求深入推进基层干部组织集中在组织设置等领域大胆创新与锐意改进，把基层干部的乡村治理工作放在基层治理的大框架下进行一体谋划、整体部署[7]。同时，文件要求各级基层干部组织积极改进城乡基层治理工作的管理体制机制，注重各区域的协调统筹、与各领域互动发展的现代治理模式促进基层治理工作格局的进步。

3.2佛山市乡村治理建设的成功经验

3.2.1乡村基层干部组织化

为了推进基层干部组织建设，佛山市禅城区在多个方面进行大胆探索，包括落实乡村基层组织在人事任免、制度构建、重大决策、监督管理和经济建设等方面的权责问题。

3.2.2统筹规划科学化

乡村建设必须以规划编制为前提，方可进行。此外，佛山市为解决老旧村级工业园的改造升级问题，对各种不同类型的工业园进行分类指引与规划引导，并与当前的城市规划相衔接。

3.2.3因地制宜个性化

佛山市的乡村治理路径以本地、本村现状与问题为基础，因地制宜制定治理策略和方案，讲求乡村治理模式在微观层面的“个性化”呈现。禅城区通过设立乡村人居环境专项基金、加强基层党组织建设、强化乡村建设规划引导等措施，发展出了一条建设具有本村特色、各具风格美丽乡村的佛山道路。

3.2.4乡村治理有效化

佛山市不断加快乡村基层干部队伍建设。佛山市在党建引领下对特定行政村内部的基层干部资源进行整合与协作，并通过联合党建方式发挥特定区域内各基层组织之间的优势，将党建工作与基层治理进行深入协同，打破基层治理之间的城乡隔离，促进城乡治理方式的有效融合，实现基层干部之间的有机整合与能力互补，最终构建共建共治共享的基层多元治理共同体。

4基層干部依法治理乡村能力提升的时代路径

结合乡村治理的内在逻辑和现实要求，可从治理思维和治理方式两方面促进乡村基层干部依法治理乡村能力的提升。

4.1升级治理思维，改善乡村治理能力

4.1.1培育法治思维

首先，乡村基层干部要提升法律意识，做到处处遵法、学法、守法、用法，乡村基层干部要牢固树立依法治理理念，熟悉了解相关的法律常识，确保村中的大小事务可以依法有序地得到处理。要培养乡村基层干部完善法律援助、法律咨询等公共法律服务体系的意识。其次，乡村基层干部要时时向村民普法，定期举办村中法治学习培训班，运用真实法治案例实时与村民进行互动，致力将全村百姓牢固法律观念，在村中构建法治文明新风尚，培育和谐的干群关系，保障乡村地区长治久安。

4.1.2强化系统思维

乡村治理建设的主体多元性体现为基层党政干部的治理、基层群众自治组织治理、乡贤治理和基层法律服务等多主体的模式。这一多元治理主体源于治理理念的系统化转变。在这种治理理念之下，基层干部始终处于多元乡村治理体系的关键位置，行政机关、乡村社会组织、村民群众参与其中，形成“一核多元”的乡村治理共同体格局，在乡村治理的不同主体之间进行共商共治，以合作协同的方式提升乡村治理的有效性。

4.1.3发挥自主思维

国家治理体系的“神经末梢”为乡村地区，伴随乡村振兴战略实施和治理重心不断下移，大量资源涌入乡村地区，这些资源给乡村基层干部治理乡村的能力提出了新的挑战。如果要把乡村基层干部组织建设成为乡村治理工作的桥头堡和领头羊，就必须赋予乡村基层干部大胆创新与锐意改革的自主治理权限，将乡村治理的核心权力下放至基层干部，与此同时对其进行有效考评、动态约束。

4.1.4体现服务思维

此前村民自治与国家行政机关的关系，多是强调村民自治组织对于乡镇政府等行政部门的配合与政策执行，村民自治制度一般是形式大于实质。长期的社会管控模式对村民主体地位、村民自主意识产生了极大的负面影响。当前行政机关与村民自治组织之间的关系在悄然发生变化，基层组织正在逐步朝着服务型组织进行转变，基层干部也需要重新定位。

4.2优化治理方式，促进乡村治理现代化

4.2.1治理体系规范化

首先，组织架构层级化。乡村治理中的基层干部治理能力建设依托于两种组织体系的视角，一种是为乡村治理提供政策支撑与服务供给的外部组织体系视角，另一种是由基层党组织领导乡村治理的内部组织体系视角。两者应有机结合起来。其次，制度体系规范化。基层治理工作的制度化建设可有效地避免基层干部在乡村治理中出现无法约束的乱作为现象，同时，也能在赋予乡村基层干部以实质性的治理权能的同时，用制度明确其责任，防止出现不作为的“懒政”现象。再次，治理机制多元化。要重视乡村基层治理工作中的信任建设机制；乡村基层干部建设要重视资源投入机制；要投入资源构建吸引人才、留住人才和用好人才的乡村基层干部管理机制。

4.2.2治理手段科学化

首先，治理效能策略化。乡村基层干部进行乡村治理要善于通过策略方法提升治理效能；优化乡村基层干部的乡村治理效能也可在考虑乡村熟人社会、乡贤治理等人际治理的同时，引入普遍公平的公共规则治理机制作为乡村治理的底线；提升乡村公共治理效能方面，借鉴党员组织与资源整合的有效机制；乡村基层干部要将数字信息技术应用到乡村治理中，提升乡村公共服务能力。

其次，乡村治理精细化。乡村基层干部要注重依法治理乡村的精细化要求，并与制度化、考评化之间相互契合，要求对基层干部的工作进行精细化分类并明确其职责，构建综合基础信息搜集、分析和归纳整理的统一信息平台，实现任务分解与措施分解、全流程管控等量化标准为基础的动态考核机制，并在每项任务中确定进行时间管理与“路线”管理。

再次，基层工作考评化。乡村治理的基层干部考评制度设立由“经济至上”向重视民生与服务、从行政考评到民主测评、从一元化到多元化考评的多维转换[8]。对于基层干部乡村治理能力的考评有利于增强乡村干群的现代思想意识，有利于广大基層干部群众参与民主程序、民主制度，了解民主考评的方式方法，同时有助于提高广大干部群众的民主自治能力。

5结束语

“基层强则国强，基层兴则国兴。”国家治理体系的“神经末梢”为乡村地区，伴随乡村振兴战略实施和治理重心不断下移，大量资源涌入乡村地区，这些资源给乡村基层干部治理乡村的能力提出了新的挑战，全面提升乡村基层干部治理乡村的能力，是全面推进乡村振兴的重要环节。佛山市进行了诸多实践，并在基层干部组织化、统筹规划科学化、因地制宜个性化、乡村治理有效化等方面积累了成功经验。佛山模式，为其他地区提升基层干部依法治理乡村能力、助力乡村振兴，提供了有效的时代路径和可靠借鉴。

参考文献：

[1]赵洁，陶忆连.乡村振兴中提升农村基层党组织组织力研究[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2021， 34（01）：16-21.

[2]李三辉.乡村治理现代化：基本内涵、发展困境与推进路径[J].中州学刊， 2021（03）：75-81.

[3]王海力.新型城乡关系下乡村治理的法治化路径[J].农业经济，2021（04）：44-45.

[4]高卫星，张慧远.乡村治理共同体构建的理论逻辑、现实困境及策略[J].中州学刊， 2021（02）：7-12.

[5]朱伟.政府工作报告———2021年2月4日在佛山市第十五届人民代表大会第六次会议上[N].佛山日报，2021-02-10（2）.

[6]刘蓉.“三治合一”打造乡村治理个性化模式[N].佛山日报， 2019-10-21（13）.

[7]何良苏.着力推进城市基层党建创新发展[N].佛山日报，2018-08-07（2）.

[8]赵秀玲.中国农村治理考评制度的历史变迁[J].求索，2015（05）：15-20.