国企特色法人治理结构的理论探讨

周守亮 李承寰 杨东晓

摘 要：本文从党组织参与治理的政策发展进程入手，对相关政策进行解读。围绕党组织参与治理不同阶段，将相关文献依据党组织参与治理的机制进行划分，分别总结了党组织从发挥政治核心到领导核心作用的思路转变、党组织参与“三重一大”决策与“讨论前置”制度的运行机理，分析党组织参与治理下的特色法人治理结构的人员构成以及决策运行机理，为我国国企进一步深化改革提供历史借鉴与参考。

关键词：党组织；国企；特色法人治理结构

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.17.026

0 引言

国企是我国特色社会主义中重要的物质与政治基础，在国企发展进程中，存在所有者缺位现象，其中滥用职权、贪污腐败等问题频发。2022年7月七冶建设集团原党委书记、董事长、副董事长、总经理一锅端的七冶建设集团贪腐案等事例证明，严重的内部人控制现象依然存在。如何解决所有者缺位，加强国企内部监管是我国国企发展途中的重要难题。

近年来我国出台的政策持续加强党组织在国企中的法人地位，党组织作为特色治理结构中的重要一环，是解决我国国企内部人控制，所有者缺位问题的重要手段。有研究发现党组织参与治理是制约内部人控制的重要平衡力量，有助于改善国企治理水平（马连福2012），同时对国企反腐败斗争具有全面性、战略性价值（华凌志2015）。本文从党组织参与治理的制度发展入手，依据党组织的地位变化，深入解析相关政策变更，以期从理论上阐述特色治理结构的优越性，同时总结相关学者的研究结论作为理论依据，为国企深化改革以及特色法人治理结构进一步发展做参考。

1 党组织参与治理的历史发展

国企是我国社会主义经济体系建设的重要支柱，改革开放以来，国企经历四个阶段：1978—1992年的“放权让利”时期，是对国有企业制度改革，扩大国有企业经营权，同时将所有权与经营权分开；1993—2002年的“产权改革”时期，改变国有企业产权结构，实施现代企业治理结构；2003—2012年的“国资监管”时期，探索国有资产监管体系，国资委成立；以及2013年至今的“全面深化”改革时期。国有企业深化改革明确强调坚持党的领导、加强党的建设，党组织参与国企治理形成了我国国企特色法人治理结构，其中党组织人员构成主要依据“双向进入、交叉任职”制度，参与治理的方式与路径主要依据“讨论前置”制度，党组织参与治理一定程度上改善了国有企业所有者虚置问题，完善了国企治理结构。

1.1 党组织发挥政治核心作用（1992—2013年）

1992年，党的十四大党章中第三十二条提到，全民所有制企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作。为此，赋予国有企业中党组织政治核心作用，党组织参与治理的设想提出，我国国企开始向现代公司制度发展。

此后23年中，党组织并不参与具体决策，在国企中主要发挥政治核心作用，对政治方向进行把控。1999年中共十五届四中全会强调：“在国有企业改革发展中，要强化党的领导，提出党组织负责人通过法定程序进入董事会与监事会。”2004年《关于加强和改进中央企业党建工作的意见》中首次提出国企党组织“双向进入、交叉任职”的人员构成体制，同时党组织要参与到企业重大事项决策中。2005年《公司法》中第十九条写道：“国企应建立党组织，同时国企应当为党组织的工作开展提供保障。”党组织开始在国企普遍建立，为我国建设特色法人治理结构构建基础。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中阐明政治核心作用，并规定了党组织在国企面临“三重一大”事项时具有事前建议权。相关政策及意见仍然保持党组织政治核心作用，党组织除对“三重一大”事项具有事前建议权外，仍未实质性嵌入国企治理结构。

在这20多年间，我国尝试性将党组织嵌入现代企业治理结构中来，对于党组织该如何嵌入、嵌入多深，仍处于试点状态。在不断摸索前进中，制度不断完善，通过党和政府及全社会的不断努力，党组织参与治理下的特色治理结构优越性开始凸显，为我国国有企业深化改革提供思路。

1.2 党组织发挥领导核心作用（2014年至今）

2014年为我国全面深化改革的元年，国有企业正式进入深化改革时期，2015年中共中央办公厅印发《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）中明确要求国有企业要毫不动摇坚定党的领导，同时要进一步加强国有企业党组织建设，完善党组织参与制度。与之前文件相比，《若干意见》阐明了党组织在国企中的作用转变，从具有事前建议权的政治核心作用转变为具有决策权的领导核心作用，加强党的领导，明确我国国企特色法人治理结构中党组织的地位，明晰了重大事项决策、决策任务执行、日常经营监督等各环节的工作任务及权责分配，为改革不深入的国企特色治理結构指明了方向。同年中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），强调要进一步完善党与公司治理的结合，切实承担与落实党组织的责任。《若干意见》及《指导意见》两文件一个提出一个落实，充分配合，均明确要求：坚持党对国企的领导不动摇，坚持我国国企特色治理结构并完善党组织参与国企治理的“双向进入、交叉任职”等相关制度与领导体制，提出党组织从政治核心转变为领导核心作用。

2015年《党组工作条例（试行）》“涉及国家宏观调控、国家发展战略、国家安全等重大经营管理事项应当经党组研究讨论后由董事会或经理层作出决定”，其为党组织的领导作用进一步阐明，说明了党组织在治理结构中具体的权力与职责。2016年全国国企党建工作会议中《关于印发〈贯彻落实全国国有企业党的建设工作会议精神重点任务〉的通知》明确要求：“完善‘三重一大决策的内容、规则和程序，落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求”。经过政策不断推进与落实，2017年党的十九大修改党章提到：“国有企业党组织要围绕企业生产经营开展工作发挥领导核心作用，按规定参与国企重大事项决策，国企党组织围绕企业生产经营开展工作。”

对国企中党组织治理研究离不开国家政策这个前提，完善党组织参与下的国企治理结构是我国国企治理的发展方向，贯彻落实党组织参与治理是体现领导核心的重要方面。至此，党组织在国企中起领导作用，由“双向进入、交叉任职”形成党组织成员，并有“讨论前置”赋予了国企党组织在重大事项中的决策权，党组织领导治理下的我国国企特色法人治理结构基本建立。

2 党组织参与治理的机理分析

2.1 党组织发挥领导核心作用的思路

党组织在治理中扮演什么角色、党组织人员如何构成的？史源（2003）提出：坚持党的领导地位不动摇，同时创造新组织设置模式和新国企领导体制，应正确理解政治核心地位。认为党组织起领导作用是国企改革的未来方向。沈桂龙等（2006）提出党委班子要对重大问题决策提出意见和建议，同时经理层应当定期向党组织报告日常经营情况、党组织在重大问题决策前碰头磋商制度等，同时提出董事会、监事会和经理层与党组成员有半数以上重合比例，同时董事长、总经理应当是党组成员。李源潮（2009）认为“双向进入、交叉任职”是实现企业法人治理结构与党组织政治核心作用有机结合的有效办法；党委会参与国有企业重大决策时应统一汇集进行集体决策并提出建议；管理层进行决策时，双向进入的党组织成员要保障党组织的意见得到實施；决策后，党组织保证各项决策顺利实施；应当对党组织参与重大问题决策的主要内容和程序作出明确规定。两位学者不仅细化“双向进入、交叉任职”制度，同时具有“讨论前置”雏形，为党组织明确领导核心作用打下基础。

2.2 双向进入、交叉任职

20世纪90年代中，“双向进入、交叉任职”体制提出，任铁缨（1998）认为将治理结构和党组织政治核心作用真正有机地结合，需要更具有系统性的“交叉任职”制度，并提出董事长和党委书记一人兼，党委会主席出任董事，党委成员应依法定程序进入董事会，党委副书记兼纪委书记依法进入监事会，经理层主要成员进入党委会，为党组织参与重大问题决策提供保证。其提议极具前瞻性，与后期完善的政策思路基本一致。

2.3 重大决策

参与重大决策是党组织内嵌到国企治理结构中的重要手段，党组织应当参与哪些事项决策，如何参与决策，决策权有多大，是否会与董事会、管理层产生权责冲突？这些都是参与重大决策机制需要解决的核心问题。

早期就有学者提出党组织必须参与企业重大决策，参与方式是坚持“双向进入”制度，能从组织上保证企业党组织参与重大问题的决策。苏孔孝（2001）划分了党组织参与重大决策的具体事项及参与范围，同时构建党组织参与治理的方法体系，提出董事会决策前党委要根据决策问题开展调查研究，召开会议形成党委建议意见，在董事会决策后，党委发挥监督作用，已经初具“讨论前置”制度的雏形。2009年，特大型国企开滦集团对党组织参与重大决策进行先行先试，提出党委在进行重大决策前先打好思想基础，同时党委开展调查提出切实可行的意见；在董事会决议后，党委监督并推动工作发展。

2.4 “三重一大”决策与讨论前置制度

2015年《若干意见》与《指导意见》两文件颁布，均明确要求坚持和完善双向进入、交叉任职制度，同时提出党组织对国有企业的领导核心作用。2016年全国国有企业党建工作会议中明确要求完善党组织参与“三重一大”决策的内容、规则和程序。

在全面深化改革中，要进一步健全党组织行使权力的制度，不可削弱或边缘化党组织的领导核心作用。参与重大问题决策是党组织发挥领导核心作用的重要内容和保障，在国家明确党组织地位、完善党组织参与治理制度的背景下，通过“讨论前置”制度实现党组织参与重大问题决策权成为党组织参与治理重要手段，强舸（2019）对“讨论前置”进行深度解析：首先，国有企业在面对“三重一大”事项时，党组织从政治需求及廉政风险防范上进行前置研究，如果存在政治廉洁问题可直接通过集体决策否决此事项，一般不从经济角度研究可以付诸执行的决策与方案；对于党组织通过事项再通过经理层进行决策，来进一步从经济效益上研究具体方案并执行相关决策方案；最终由董事会对由党组织和经理层两轮决策形成的少数非常重大方案进行决策。

党组织参与国企治理的制度框架基本完善，国企特色治理结构构成。《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》中强调在我国社会主义经济体系下，我国国有企业有其特殊性质，为保障民生与国家安全，实现国有资产保值增值，就必须要坚持党对国企的领导，明确党在国企中的作用，这是国有企业深化改革的重中之重。我国国企特色治理结构具有其独特性与优越性，随着制度的不断完善，我国国有企业定能履行其社会责任的同时做大做强。

2.5 党组织参与治理实践运行的效果

在实践层面，党组织通过相关制度参与国有企业治理可以有效减少国有资产流失、加强国企腐败治理、缓解所有者缺位、抑制内部人控制等。马连福等（2013）研究发现党组织参与国企治理通过党组织可以进行政治干预，降低高管绝对薪酬 ，抑制高管攫取超额薪酬的行为。任广乾（2018）证实党组织融入国企公司治理有利于减少国企非效率投资，党组织治理显著影响公司治理绩效（王曙光2019）等。

3 总结与建议

党组织参与国企治理20多年间，党组织在国企中的地位发生质的变化。本文对党组织参与治理的政策变化进行历史回顾，对不同制度阶段的学者研究进行归纳总结，依据前人学者研究结论以及理论分析，本文研究认为：在坚定党组织参与治理不动摇的前提下，优化“双向进入，交叉任职”“讨论前置”制度，不同国企依据自身情况制定党组织参与治理的规章制度，把握参与治理的程度。重视党建工作开展，应当将党建与自身企业文化相融合，进一步提升国企文化底蕴与内部环境。普及党组织参与治理的运行机制，对党组成员进行培训，了解管理层与党组成员双重身份的含义及作用，履行相应的义务及职能。我国国企在社会主义市场经济改革的背景下，坚持国企特色法人治理结构不动摇，深入落实并完善党组织参与制度，充分发挥我国特色法人治理结构的优越性。

参考文献

[1]马连福，王元芳，沈小秀.中国国有企业党组织治理效应研究——基于“内部人控制”的视角[J].中国工业经济，2012，（08）：8295.

[2]华凌志.国有企业腐败的原因、特性及其治理——以政府与市场的关系为分析视角[J].理论探讨，2015，（01）：159162.

[3]史源.从政治领导到政治核心——国有企业党组织地位、作用的历史演变[J].党政论坛，2003，（12）：2931.

[4]沈桂龙，于蕾.企业党组织参与重大问题决策的现状、问题及对策[J].毛泽东邓小平理论研究，2006，（04）：7175+89.

[5]李源潮.以改革创新精神推进国有企业党的建设 把党的政治优势转化为企业科学发展优势[J].求是，2009，（17）：38.

[6]任铁缨.论发挥企业党组织在法人治理结构中的作用[J].党建研究，1998，（07）：3134.

[7]苏孔孝.国企党组织参与企业决策的工作机制研究[J].探索，2001，（06）：3740.

[8]强舸，成小红.国有企业党委（党组）与董事会的决策分工与运作机制——以“讨论前置”为考察核心[J].理论视野，2019，237（11）：8894.

[9]马连福，王元芳，沈小秀.国有企业党组织治理、冗余雇员与高管薪酬契约[J].管理世界，2013，（05）：100115+130.

[10]任广乾，田野.党组织参与国有企业公司治理的作用机理剖析[J].财会月刊，2018，（07）：1116.

[11]王曙光，冯璐，徐余江.混合所有制改革视野的国有股权、党组织与公司治理[J].改革，2019，（07）：2739.