探索土地熟化新路径 持续优化营商环境

殷淑燕

土地熟化作为一种土地供应模式，在节约项目融资成本、缩短施工周期、活跃土地市场、优化营商环境、促进土地节约集约利用等方面具有重要作用，不仅能缓解政府在旧城改造、城中村改造中的资金难题，而且可以提高企业拿地的积极性。

近年来，由于地方政府财政紧张，土地熟化普遍较低，再加上大气污染防治限工令、拿地后各项手续办理时间较长、个别宗地新增附着物等因素影响，大多数企业拿地后进入施工时间较长。为解决土地熟化程度瓶颈问题，推动落实“项目为王”，濮阳市立足主城区发展实际，进行了探索和实践。

土地熟化工作现状

通过调研发现，在濮阳市长期投资的建业、恒大、碧桂园、汇丰、恒昌、华信等20多家投资企业，从缴清出让金到满足进地开工条件平均周期为4～5个月，因全年施工周期理论上仅为10个月，而相关手续办理就占去近一半时间，严重影响项目建设进度。这主要存在以下几个方面因素。

在临时用地及道路建设方面，由于土地储备计划与城建年度计划衔接不够，濮阳市相关道路建设由城建部门编制年度建设计划，并列入当年财政预算后组织实施，对未列入本年度基建预算的道路，一般情况下无法投入资金实施建设。对急需供地项目的临时进场道路问题，则由项目单位在竞得土地之后与有关乡（办）沟通协调，使用相邻土地作为临时施工道路（如果未征收，需要租用）。

在临时用电方面，企业拿地后，须到供电部门办理临时基建用电，架设临时用电变压器及计量装置后，方可开工建设。施工完成后，投工投产或移交业主前，企业须到供电部门申请办理正常用电线路规划设计、施工等接入工程手续，待正式用电投入使用后，再申请临时用电线路的拆除工程，存在重复投资和效率低下问题。费用标准为，临时用电在60万～100万元，正式用电一般按照建筑面积收取，平均在每平方米100～130元（以66666.67平方米容积率为2.5的宗地为例，费用约为2001万元）。

在围栏围挡建设方面，为方便土地征收工作，濮阳市主城区储备土地围栏围挡建设一般由土地所在地集体经济组织承担，费用计入土地成本，围栏围挡建设标准不高，企业拿地后一般需要拆除重建（仍需由所在地集体经济组织或个别村民实施）。

在文物勘探方面，项目建设前文物勘探工作一般由企业承担，企业可有两个选择：一是向市文物主管部门提出文物勘探申请，市文物主管部门向其下属文物勘探技术单位（市文物保护管理所）派遣任务，文物勘探技术单位接到任务后，进行文物勘探，用地单位缴纳文物勘探服务费用后，领取文物勘探报告；二是企业在市场上自行选择技术服务，费用相对较低，但是布点密度、孔径深度等缺乏监管，勘探标准不高。

在临时用水及水土保持方面，考虑到成本问题，用地企业在施工阶段一般会采取开采地下水的方式代替城市用水，不需要办理相关手续。水土保持工作在企业拿地后到水利部门申请办理相关手续，费用标准为1.2元/平方米。

土地熟化工作面临的难题

临时用地及道路建设问题。土地储备实施过程涉及市、区两级政府，土地储备工作涉及多个部门，由于立场不完全相同，各方对储备土地相关的城市道路和市政道路建设内容、深度、路径等理解不同。目前，土地储备机构原则上不参与相关道路建设，只负责对储备土地进行征收、拆迁，达到“净地”条件。相关道路建设由城建部门组织实施，对急需供地项目的“临時三通”（通水、通电、通进场路）中的施工道路也没有参与实施，造成土地储备与基础设施建设不同步的现象。尤其是城市外围土地项目，土地竞得人拿地后，急需解决进场道路问题，从手续办理到进场施工，一般需要2个月左右的时间。

临时用电问题。由于土地供应前供电部门介入较少，多数宗地需要架设临时用电，周期长、费用高，一般为2个月，投资平均不低于300万元。施工完成后须再拆除临时线路，改建为正常居民用电，因接出电源不同、费用不等，最高可达3000万元。施工涉及破穿道路、城市绿地等，周期更长，一般为3～6个月。

围栏围挡建设问题。目前，濮阳市主城区供应土地前一般不建设围栏围挡。个别宗地前期开发时，为推动土地征收，会委托土地所在地集体经济组织建设围栏围挡，费用纳入土地成本，但是围栏围挡建设标准一般不高，企业仍需拆除重建，增加了时间和资金成本，仅围挡一项内容，需要时间平均在一个半月以上。

文物勘探问题。目前，濮阳市采取的做法是：企业拿地后再申请文物勘探，一方面，存在土地供应后仍有文物遗存风险；另一方面，从申请手续到现场施工再到出具报告，周期一般为一个半月以上。

水土保持问题。根据目前相关政策，为防止城市建设活动造成水土流失，在项目建设前，需采取必要的预防和治理措施，一般由用地单位委托第三方编制水土保持方案，并报经水利部门审查审批完成后，用地单位按照1.2元/平方米的标准，缴纳水土保持补偿费。该事项从编制报告到组织评审，再到缴纳费用，平均周期为2个月左右。

临时用水问题。目前，濮阳市主城区土地在供应前，一般不考虑城市用水管网配套问题，再加上费用较高，企业一般会选择开采地下水的方式。项目竣工后再行引入城市用水（也有部分企业直接采用地下水供应居民，或采用“两掺”方式，节约物业成本）。

以上六项内容为企业拿地后的必要工作，周期累计平均为8～9个月，企业一般会交叉进行。即便如此，最快也需要4～5个月，在一定程度上增加了企业的时间成本，严重影响濮阳市土地市场的活跃度。

意见和建议

建立联动机制。濮阳市政府出台相应规范性文件，围绕建设项目审批内容前置的思路，建立各职能部门联动机制，明确责任分工，通过政府审批职能前置，改善土地市场营商环境，用政府效率改善换取企业效益增加，进而提高企业投资信心指数，增加土地市场活力。

统筹供地时序。按照“先基础设施、后土地开发”的思路，坚持以城市外围土地“片区开发”为主，城市核心区土地“低效盘活”为辅，统筹考虑现有基础设施和规划基础设施承载能力及建设时序等因素，坚持“熟供分离、非熟不供”的原则，将土地熟化与供应分阶段实施，先熟化、再供应，非熟化、不供应，既改善营商环境，又实现企业投资、城市建设、经济发展的良性循环。

深化改革创新。积极探索集体建设用地先入市再国有模式，通过集体土地入市政策，提高企业落地效率。同时，积极支持集体土地入市企业根据发展需求，将集体土地有偿国有。为配合该政策运行，建议土地储备机构积极探索将集体建设用地纳入储备工作，为集体建设用地入市保障产业发展创造条件。市政府有关部门围绕“城市设计”“项目地勘”等内容，持续探索优化路径，简化审查审批程序，持续改善营商环境。（作者单位：濮阳市房地产事务中心）